【正文】 銀行監(jiān)管的七大政策及其有效性張俊喜香港大學(xué)中國(guó)金融研究中心和北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心No. C2003018 2003年7月21日摘要 本文全面研究和評(píng)估世界各國(guó)在銀行監(jiān)管領(lǐng)域的七大政策，實(shí)證分析各項(xiàng)政策的有效性。這七大政策可分為管制、監(jiān)督和參與三類，涉及活動(dòng)范圍、外資準(zhǔn)入、股權(quán)限制、資本要求和具體監(jiān)督措施等方面。對(duì)全球107個(gè)國(guó)家進(jìn)行的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，銀行活動(dòng)的嚴(yán)格管制、銀行準(zhǔn)入的苛刻限制、資本充足的依章履行、存款保險(xiǎn)制度的設(shè)立、官方監(jiān)督的有力執(zhí)行和政府控股銀行等監(jiān)管政策，全與銀行業(yè)的效率和穩(wěn)定無(wú)關(guān)，但卻與腐敗現(xiàn)象成正比。其中最出人意料的結(jié)論是，官方監(jiān)督的弊遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于利。研究還指出，對(duì)銀行活動(dòng)管制較少、對(duì)外資銀行準(zhǔn)入限制較松、對(duì)存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)合理、鼓勵(lì)和授權(quán)民間監(jiān)督等政策，不但可加快銀行業(yè)的發(fā)展步伐和提高效率，而且還可降低銀行危機(jī)發(fā)生的概率，從而有利于整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。最后，本文還對(duì)我國(guó)當(dāng)前在銀行監(jiān)管領(lǐng)域中存在的六種誤解逐一剖析，呼吁在指導(dǎo)思想和政策方針?lè)矫孀鰬?zhàn)略性的轉(zhuǎn)移。關(guān)鍵詞 銀行監(jiān)管；監(jiān)管有效性；官方監(jiān)督；民間監(jiān)督；“援助之手”論；“掠奪之手”論。銀行監(jiān)管的七大政策及其有效性張俊喜香港大學(xué)中國(guó)金融研究中心和北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心內(nèi)容摘要 本文全面研究和評(píng)估世界各國(guó)在銀行監(jiān)管領(lǐng)域的七大政策，實(shí)證分析各項(xiàng)政策的有效性。這七大政策可分為管制、監(jiān)督和參與三類，涉及活動(dòng)范圍、外資準(zhǔn)入、股權(quán)限制、資本要求和具體監(jiān)督措施等方面。對(duì)全球107個(gè)國(guó)家進(jìn)行的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，銀行活動(dòng)的嚴(yán)格管制、銀行準(zhǔn)入的苛刻限制、資本充足的依章履行、存款保險(xiǎn)制度的設(shè)立、官方監(jiān)督的有力執(zhí)行和政府控股銀行等監(jiān)管政策，全與銀行業(yè)的效率和穩(wěn)定無(wú)關(guān)，但卻與腐敗現(xiàn)象成正比。其中最出人意料的結(jié)論是，官方監(jiān)督的弊遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于利。研究還指出，對(duì)銀行活動(dòng)管制較少、對(duì)外資銀行準(zhǔn)入限制較松、對(duì)存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)合理、鼓勵(lì)和授權(quán)民間監(jiān)督等政策，不但可加快銀行業(yè)的發(fā)展步伐和提高效率，而且還可降低銀行危機(jī)發(fā)生的概率，從而有利于整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。最后，本文還對(duì)我國(guó)當(dāng)前在銀行監(jiān)管領(lǐng)域中存在的六種誤解逐一剖析，呼吁在指導(dǎo)思想和政策方針?lè)矫孀鰬?zhàn)略性的轉(zhuǎn)移。關(guān)鍵詞 銀行監(jiān)管；監(jiān)管有效性；官方監(jiān)督；民間監(jiān)督；“援助之手”論；“掠奪之手”論。一、前言眾所周知，有效和穩(wěn)健的銀行體系是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要引擎，它可合理配置金融資源，將資金轉(zhuǎn)移到最具潛力的項(xiàng)目中，從而產(chǎn)生可觀的外溢效應(yīng)，帶動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。反觀之，一旦銀行系統(tǒng)出現(xiàn)嚴(yán)重的問(wèn)題，它產(chǎn)生的負(fù)面影響就可想而知了。盡管銀行危機(jī)是疏發(fā)事件，但自二十世紀(jì)七十年代以來(lái)，世界上眾多國(guó)家（尤其是發(fā)展中國(guó)家）的銀行體系還是遭受到了史無(wú)前例的嚴(yán)峻考驗(yàn)，爆發(fā)了形形色色的銀行危機(jī)，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了巨大的創(chuàng)傷。其中，1997年橫掃亞洲諸國(guó)的金融風(fēng)暴，以貨幣大幅貶值為導(dǎo)火線，在銀行體系中引爆，將經(jīng)濟(jì)推向了崩潰的邊緣，其影響持續(xù)久遠(yuǎn)。這一樁樁接踵而來(lái)的銀行危機(jī)引起了全球監(jiān)管界的高度重視，一些國(guó)際機(jī)構(gòu)，如巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)、國(guó)際貨幣基金組織和世界銀行等，相繼提出了許多被譽(yù)為“最佳實(shí)踐”的政策建議，呼吁各國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)盡量采納和實(shí)施。為了避免危機(jī)的再次發(fā)生，各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局也主動(dòng)出擊，紛紛推出了一系列加強(qiáng)監(jiān)管的措施。一時(shí)間，社會(huì)上流傳著這樣的觀點(diǎn)，只要銀行監(jiān)管當(dāng)局嚴(yán)格遵循諸如此類的最佳政策的建議，銀行危機(jī)便不可能再次造訪，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也就免受其害了。但是，我們無(wú)證據(jù)顯示這些所謂的最佳政策的有效性和優(yōu)越性，也無(wú)法斷定它們是否放之四海而皆準(zhǔn)。也許最佳政策根本就不存在，即使存在也可能在一個(gè)國(guó)家很有效但在其它國(guó)家就無(wú)效，因此，尋找最佳政策的意義并不大，反而有必要對(duì)目前在大多數(shù)國(guó)家實(shí)施的監(jiān)管政策進(jìn)行總結(jié)研究，找出行之有效的共同政策。換言之，較有意義的兩大問(wèn)題是，到底有哪些可行的銀行監(jiān)管政策？哪些政策較為有效？要回答這兩個(gè)問(wèn)題，我們首先要了解世界各國(guó)銀行監(jiān)管的現(xiàn)狀，匯總各國(guó)投放的監(jiān)管資源和實(shí)施的分類政策，然后再實(shí)證分析這些政策的有效性。從1998底至2000年初，世界銀行的一個(gè)專家研究小組設(shè)計(jì)了一套詳盡的調(diào)查問(wèn)卷，試圖通過(guò)各種渠道來(lái)了解各國(guó)銀行監(jiān)管的狀況。調(diào)查問(wèn)卷共有175個(gè)問(wèn)題，涉及銀行監(jiān)管的12個(gè)方面，包括活動(dòng)范圍、外資準(zhǔn)入、股權(quán)限制、資本要求和具體監(jiān)督措施等，最后搜集和整理出一個(gè)龐大的銀行監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)。此數(shù)據(jù)庫(kù)收集了107個(gè)國(guó)家銀行監(jiān)管的第一手資料，是目前此類研究中最全面的數(shù)據(jù)庫(kù)，為深入的實(shí)證研究提供了基礎(chǔ)。 我國(guó)也回交了調(diào)查問(wèn)卷，但由于有許多項(xiàng)目沒(méi)有填寫，所以本文討論的實(shí)證結(jié)論基本上不包括中國(guó)。之后，這個(gè)專家小組發(fā)表了他們的一系列研究成果，展示了實(shí)踐中所用的各種有效監(jiān)管政策，不僅具有一定的學(xué)術(shù)價(jià)值，而且還具有極其重要的政策含義。 關(guān)于數(shù)據(jù)庫(kù)的介紹，請(qǐng)參見(jiàn)巴斯、坎普里奧和利文（Barth, Caprio and Levine, 2001a）。實(shí)證研究的結(jié)果主要發(fā)表在巴斯、坎普里奧和利文（Barth, Caprio and Levine, 2001b, 2001c）及白克、戴莫古克康特和利文（Beck, DemirgucKunt and Levine, 2003）三篇文章中。除非特別聲明，這三篇文章的實(shí)證研究是本文參考的主要來(lái)源。本文旨在全面介紹銀行監(jiān)管學(xué)術(shù)研究的最新發(fā)展，探討各項(xiàng)監(jiān)管政策的有效性，為我國(guó)銀行監(jiān)管的政策制訂提供實(shí)證參考依據(jù)。余下部分的結(jié)構(gòu)是，第二部分對(duì)全球的銀行監(jiān)管近況做一概述。第三部份總結(jié)國(guó)際社會(huì)常見(jiàn)的七大銀行監(jiān)管政策。第四和第五部分分別闡述七大政策的理論依據(jù)和實(shí)證結(jié)論。最后的第六部分結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，分析目前在銀行監(jiān)管方面存在的六種誤解，并在戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)上提出一些建設(shè)性建議。二、銀行監(jiān)管的國(guó)際近況本節(jié)簡(jiǎn)單介紹銀行監(jiān)管的國(guó)際近況。在概述各國(guó)銀行監(jiān)管的組織架構(gòu)和投放的監(jiān)管資源之前，我們先比較一下各國(guó)在銀行業(yè)的規(guī)模和結(jié)構(gòu)方面存在的差異。銀行業(yè)的規(guī)模一般而言，度量銀行業(yè)的規(guī)模有兩個(gè)指標(biāo)：一是銀行資產(chǎn)占GDP的比例，二是每十萬(wàn)人所擁有的銀行數(shù)目。前者反映了資本的深化程度，而后者則反映了銀行業(yè)的覆蓋范圍，兩者結(jié)合起來(lái)在一定程度上還反映了銀行業(yè)的效率。 在一篇廣為引用的文章中，利文（Levine, 2000）用銀行信貸/GDP來(lái)衡量銀行業(yè)的規(guī)模，用銀行的平均管理費(fèi)用占總資產(chǎn)的比例來(lái)衡量銀行業(yè)的效率，表明這些指標(biāo)同文中的兩個(gè)可以相互替代。表一摘錄了部分國(guó)家的銀行業(yè)規(guī)模指標(biāo)數(shù)據(jù)。從表中可以清楚看出，世界各國(guó)銀行業(yè)的規(guī)模相差非常懸殊。以銀行資產(chǎn)/GDP率計(jì)，最高的五個(gè)國(guó)家的比率都在300％以上，其中瑞士更高達(dá)539％；而最低的五個(gè)國(guó)家的比率則在20％以下，其中委內(nèi)瑞拉和塔吉克只有區(qū)區(qū)單位數(shù)字。若以人均銀行數(shù)目作為衡量各國(guó)銀行業(yè)規(guī)模的指標(biāo)的話，其差異也相當(dāng)之大，銀行資產(chǎn)/GDP率低的五個(gè)國(guó)家的銀行數(shù)目就明顯低于比率高的五個(gè)國(guó)家。從效率的角度來(lái)看，兩大陣營(yíng)也相距甚遠(yuǎn)，譬如俄羅斯人均銀行的數(shù)目還略高于英國(guó)的水平，但其銀行資產(chǎn)/GDP的比率卻只有英國(guó)的6％。 因?yàn)槲覈?guó)沒(méi)有銀行資產(chǎn)/GDP的數(shù)據(jù)，所以我們用利文的兩個(gè)指標(biāo)來(lái)看我國(guó)銀行業(yè)的規(guī)模和效率。我國(guó)同期的銀行信貸/，甚至高于德國(guó)法系的國(guó)家，是世界上最高的國(guó)家之一，反映我國(guó)的銀行業(yè)有相當(dāng)?shù)囊?guī)模。但銀行信貸的結(jié)構(gòu)不盡合理，若只考慮對(duì)GDP貢獻(xiàn)的大戶 ━ 私營(yíng)部門 ━ 的銀行貸款的話。在效率方面則是另一番景象，％，％。這兩點(diǎn)向我們展示了一個(gè)嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)，與其它國(guó)家相比，我國(guó)的銀行業(yè)雖有規(guī)模但無(wú)效率。縱觀世界各國(guó)銀行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，我們不難發(fā)現(xiàn)，相比之下，發(fā)達(dá)國(guó)家不僅規(guī)模較大，而且效率較高。眾所周知，在討論世界各國(guó)銀行規(guī)模和監(jiān)管方式的差異時(shí)，經(jīng)常提及的兩個(gè)國(guó)家包括德國(guó)和美國(guó)。德國(guó)銀行資產(chǎn)占GDP的比例為313％，而美國(guó)只有66％；人均銀行數(shù)目方面兩國(guó)非常接近，都比其它發(fā)達(dá)國(guó)家為高。正是由于前者比率差距顯著這一原因，德國(guó)才被封為以銀行為主導(dǎo)的金融體系而美國(guó)則為以證券市場(chǎng)為主導(dǎo)的金融體系。銀行業(yè)的結(jié)構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，銀行業(yè)的集中度和股權(quán)結(jié)構(gòu)兩大指標(biāo)可以反映銀行業(yè)的結(jié)構(gòu)。首先，銀行業(yè)的集中度一般包括如下三個(gè)變量：（1）五間最大銀行所占的存款比例；（2）國(guó)有銀行所占的資產(chǎn)比例；（3）外資銀行所占的資產(chǎn)比例。在許多非洲國(guó)家，銀行業(yè)的集中度出奇的高，幾乎接近100％，說(shuō)明銀行寡頭壟斷現(xiàn)象在非洲相當(dāng)嚴(yán)重；但在歐共體，這一比例卻很低，低于任何其它地區(qū)，表明銀行業(yè)具有一定的競(jìng)爭(zhēng)成份。表二列出了集中度最低的五個(gè)國(guó)家的資料。如表二所示，德國(guó)的集中度只有12％，是107個(gè)國(guó)家或地區(qū)中最低的一個(gè)；臺(tái)灣地區(qū)的比例也較低，五大銀行的存款市場(chǎng)份額也只有15％左右；美國(guó)也不高，大約21％。盡管如此，許多實(shí)證研究還是發(fā)現(xiàn)，銀行業(yè)的集中度與各國(guó)的收入水平關(guān)系不大。其次，在銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)方面，我們發(fā)現(xiàn)有兩大特點(diǎn)。第一，政府控股銀行在全世界范圍內(nèi)相當(dāng)普遍，尤其是在發(fā)展中國(guó)家。拉波塔等人（La Porta et al., 2001）對(duì)92個(gè)國(guó)家的政府控股行為進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)國(guó)有銀行占總資產(chǎn)的比例近年來(lái)雖然不斷下降，但還是相當(dāng)?shù)母?。％，％，％。另外，在本文采用?07個(gè)樣本數(shù)據(jù)中，可以看出國(guó)有銀行資產(chǎn)比例與收入水平密不可分：隨著收入水平的不斷提高，呈現(xiàn)出節(jié)節(jié)下降的趨勢(shì)。表三給出了國(guó)有銀行占有率最高的五個(gè)國(guó)家的資料。南亞國(guó)家的國(guó)有銀行資產(chǎn)比例在全球平均最高，如印度和孟加拉就分別高達(dá)80％和70％。相反，在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，國(guó)有銀行的資產(chǎn)比例都很低（如日本只有1％），有的幾乎為零（如美國(guó)和英國(guó)）。德國(guó)是個(gè)特例，她的國(guó)有銀行資產(chǎn)比例為發(fā)達(dá)國(guó)家中最高的，達(dá)到42％，顯示出德國(guó)政府參與銀行業(yè)的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)深于其它發(fā)達(dá)國(guó)家。第二，在世界各國(guó)，外資銀行的占有率差異很大，反映出各國(guó)對(duì)外資的態(tài)度、政策和依賴程度很不同。印度的外資銀行占有率基本是0，而新西蘭的占有率就高達(dá)99％；當(dāng)然占有率特高的還有一些幾乎全為外資銀行的離岸中心。一般來(lái)說(shuō)，在發(fā)達(dá)國(guó)家外資的占有率普遍比較低，如歐共體比例為各地區(qū)中最低的，其中德國(guó)和美國(guó)的比例分別為4％和5％，日本也只有6％，但從總體而言此比例與國(guó)家的收入水平無(wú)關(guān)。銀行監(jiān)管的組織架構(gòu)世界各國(guó)銀行業(yè)規(guī)模和結(jié)構(gòu)上的巨大差異，造就了監(jiān)管的組織架構(gòu)、資源和政策的顯著不同。在107個(gè)國(guó)家或地區(qū)中，89個(gè)（占83％）只有一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其中三分之二是央行直接監(jiān)管，剩余的18個(gè)有兩個(gè)或以上的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。至于行政架構(gòu)方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬財(cái)政部管轄的居多，但其它的則五花八門。負(fù)責(zé)部門包括如下數(shù)類，有政府（如瑞典、韓國(guó)和新加坡），有國(guó)會(huì)（如奧地利、芬蘭、法國(guó)和印尼），有總統(tǒng)（如白俄羅斯和洪都拉斯），有國(guó)家主席（如所羅門群島），有行政院長(zhǎng)（如臺(tái)灣），有央行行長(zhǎng)（如越南、加納和摩洛哥），有存戶（如葡萄牙），還有社會(huì)大眾（如波蘭和菲律賓），甚至有的根本無(wú)需向任何人負(fù)責(zé)（如荷蘭和秘魯）。監(jiān)管資源銀行業(yè)的監(jiān)管資源是指每家銀行所擁有的職業(yè)監(jiān)管者人數(shù)。衡量監(jiān)管資源除用每家銀行的監(jiān)管人數(shù)外，還有一些其它指標(biāo)，如每家銀行的監(jiān)管人員的服務(wù)總年數(shù)、每位監(jiān)管人員的平均服務(wù)年數(shù)、實(shí)地檢查的頻率等。數(shù)據(jù)顯示各國(guó)的差異相當(dāng)大，由于篇幅所限，在此就不贅述了。在表四中，臺(tái)灣是全球單位銀行監(jiān)管者之冠，每家銀行平均有18個(gè)監(jiān)管人員，顯著高于第二位洪都拉斯的12人。而在發(fā)達(dá)國(guó)家中，這一數(shù)字明顯為低，如美、。