【正文】 建設(shè)現(xiàn)代水行政執(zhí)法的基本構(gòu)想成　冰　　黃元清（湖北省恩施土家族苗族自治州水利水產(chǎn)局，湖北恩施　445000）摘　要：現(xiàn)代水行政執(zhí)法將是水行政執(zhí)法的發(fā)展目標(biāo)和方向。建設(shè)現(xiàn)代水行政執(zhí)法，既有歷史和理論背景，也有形勢(shì)和現(xiàn)實(shí)要求，它體現(xiàn)的是水行政執(zhí)法科學(xué)發(fā)展的主題，可以有效解決傳統(tǒng)水行政執(zhí)法的弊端和不足。從理論角度講，現(xiàn)代水行政執(zhí)法有必要明確現(xiàn)代性與現(xiàn)代化的區(qū)別與聯(lián)系，同時(shí)，著眼于實(shí)踐的需要，也有必要明確其發(fā)展轉(zhuǎn)型的瓶頸在于理念的認(rèn)同度需要加強(qiáng)、理論的高度需要提升以及實(shí)踐的操作性需要增強(qiáng)，在此基礎(chǔ)上，提出現(xiàn)代水行政執(zhí)法的基本模式，闡明現(xiàn)代水行政執(zhí)法需要重點(diǎn)解決好三大基本關(guān)系，即現(xiàn)代水行政執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，與水利建設(shè)、管理工作的關(guān)系，以及水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的層級(jí)關(guān)系，并預(yù)見性分析建設(shè)現(xiàn)代水行政執(zhí)法需要注意的理論指導(dǎo)、權(quán)利監(jiān)督、漸進(jìn)過程和全新視野等四個(gè)問題。水行政執(zhí)法的發(fā)展研究是一個(gè)涉足不深卻急需拓展的重要問題。當(dāng)前，水行政執(zhí)法應(yīng)本著立足于現(xiàn)實(shí)、著眼于發(fā)展、著手于改革的基本立場(chǎng)，就如何適應(yīng)形勢(shì)、把握發(fā)展方向、改革執(zhí)法體制、健全工作機(jī)制、提升執(zhí)法效能、發(fā)展壯大自身等問題，作出清晰的回答。筆者以為，從社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和科學(xué)發(fā)展著眼，現(xiàn)代水行政執(zhí)法是一個(gè)值得探索的命題。１　水行政執(zhí)法的發(fā)展方向——現(xiàn)代水行政執(zhí)法水利發(fā)展的轉(zhuǎn)型問題是在上個(gè)世紀(jì)末提上議事日程的，轉(zhuǎn)型方向明確為從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變，如今，這個(gè)轉(zhuǎn)型理念不僅被廣泛認(rèn)同，而且大力付諸實(shí)踐，并初見成效，現(xiàn)代水利正在穩(wěn)定健康地構(gòu)建。事實(shí)證明，積極適應(yīng)新的形勢(shì)，拓展新的水利發(fā)展路徑而主動(dòng)轉(zhuǎn)型，已經(jīng)成為水利事業(yè)發(fā)展新的動(dòng)力和源泉?，F(xiàn)代水利的核心是人們自覺地遵循自然規(guī)律，實(shí)現(xiàn)人水和諧，以水資源的可持續(xù)利用保證和支持經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，其實(shí)質(zhì)是有機(jī)統(tǒng)一人水秩序，平等、全面、自然、協(xié)調(diào)發(fā)展，既不是無限制地利用和對(duì)立，也不是單一的線性發(fā)展。現(xiàn)代水利的發(fā)展必然催生現(xiàn)代的水行政管理，要求將管理和服務(wù)放到重之又重的位置上，促進(jìn)水事公共管理和社會(huì)服務(wù)價(jià)值與效能的整體提高。所以，水行政主管部門必須適應(yīng)形勢(shì)變化，主要依靠法律手段，配之以必要的行政手段來調(diào)節(jié)各項(xiàng)活動(dòng)，使水行政執(zhí)法成為確保法律法規(guī)得以落實(shí)、管理服務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的基本保證，成為構(gòu)建人水和諧關(guān)系的重要保障，也成為水行政機(jī)關(guān)水行政管理工作的主要內(nèi)容和履行法定職責(zé)的重要且越來越主要的方式，并有效轉(zhuǎn)變水行政部門的思想觀念，增強(qiáng)行政能力，提高工作效率，形成良好氛圍。因此，在水利轉(zhuǎn)型已深入人心、大勢(shì)所趨的條件下，在水行政管理方式需要進(jìn)行重大適應(yīng)性變革的形勢(shì)下，水行政執(zhí)法理所當(dāng)然地要走上前臺(tái)，承擔(dān)起現(xiàn)代水利所賦予的重要職責(zé)，推動(dòng)現(xiàn)代水行政法治建設(shè)進(jìn)程。但是，目前的水行政執(zhí)法工作顯然不能良好地適應(yīng)現(xiàn)代水利與現(xiàn)代水行政管理的要求，水行政執(zhí)法必須盡快現(xiàn)轉(zhuǎn)型，而轉(zhuǎn)型的方向以現(xiàn)代水行政執(zhí)法為目前最優(yōu)選擇。傳統(tǒng)水行政執(zhí)法與現(xiàn)代水行政執(zhí)法都只是一種存在形態(tài)，雖然說是轉(zhuǎn)型，其實(shí)未見得準(zhǔn)確，從某種意義上說，傳統(tǒng)水行政執(zhí)法還未必成型，只是在事實(shí)上已處在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的復(fù)雜交變之中，但又離真正的“現(xiàn)代”形態(tài)還有很大的距離，所以，與其說是轉(zhuǎn)型，勿寧說現(xiàn)代水行政執(zhí)法是水行政執(zhí)法的發(fā)展目標(biāo)和方向。２　現(xiàn)代水行政執(zhí)法的構(gòu)建條件所謂現(xiàn)代水行政執(zhí)法，是筆者通過實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，以及根據(jù)一些學(xué)習(xí)研究提出的一個(gè)概念（參見拙文《對(duì)水行政執(zhí)法的再認(rèn)識(shí)》，《水利發(fā)展研究》2010年第11期，下同），它與傳統(tǒng)水行政執(zhí)法并不是完全的對(duì)立，而是建構(gòu)于其基礎(chǔ)之上，更加理性、豐富和有效。筆者以為，現(xiàn)代水行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)是指著眼于新的水事秩序和執(zhí)法關(guān)系的建立，以人水和諧和現(xiàn)代法治精神為指導(dǎo)，現(xiàn)代性為目標(biāo)和秩序，現(xiàn)代化為手段和條件，提升和強(qiáng)化民主、法治、程序、責(zé)任和服務(wù)的現(xiàn)代執(zhí)法核心理念，依靠開放有序的工作體系，對(duì)所有的水事行為進(jìn)行監(jiān)督、檢查、行政處罰或采取其他行政措施以保護(hù)水資源、水環(huán)境和水生態(tài)，維護(hù)公眾利益的行政執(zhí)法活動(dòng)。顯然，這樣認(rèn)定的現(xiàn)代水行政執(zhí)法，是符合以人為本、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)要求，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)融合、協(xié)調(diào)發(fā)展的一種新的行政執(zhí)法形態(tài)，是水行政執(zhí)法突破瓶頸、取得更大成效的必然發(fā)展路徑，是現(xiàn)代水行政管理的主要手段和方式，它與傳統(tǒng)的水行政執(zhí)法自然相關(guān)，但因?yàn)橐鎸?duì)的是成長(zhǎng)中的現(xiàn)代社會(huì)的治理問題，因而就必須要有現(xiàn)代的治理理念和方式，所以現(xiàn)代水行政執(zhí)法需要高度立足現(xiàn)實(shí)性，關(guān)注傳統(tǒng)性，走向現(xiàn)代性?！‖F(xiàn)代水行政執(zhí)法的實(shí)踐基礎(chǔ)在傳統(tǒng)水行政執(zhí)法時(shí)期，主要是圍繞最大限度地利用水資源為人類自身發(fā)展服務(wù)這個(gè)中心開展工作，整個(gè)社會(huì)對(duì)水資源的保護(hù)意識(shí)相當(dāng)薄弱，人水和諧的理念僅僅只是萌芽。而現(xiàn)代水行政執(zhí)法則需要認(rèn)真分析水資源、水環(huán)境和水生態(tài)狀況，充分認(rèn)識(shí)水在人類生存和延續(xù)上的最基本條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)作用，著眼于建立更加穩(wěn)定和良好的水事秩序，著手于建立新的更和諧的執(zhí)法關(guān)系，致力于人水和諧和經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展。因此，建設(shè)現(xiàn)代水行政執(zhí)法具備三個(gè)重要的實(shí)踐基礎(chǔ)?！鹘y(tǒng)水行政執(zhí)法已經(jīng)有所發(fā)展雖然現(xiàn)實(shí)中對(duì)水行政執(zhí)法詬病不少，存在的問題也比較多，但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)實(shí)狀態(tài)下的水行政執(zhí)法仍然做出了艱苦的努力，通過依法實(shí)施水事活動(dòng)管理，對(duì)各類水事違法活動(dòng)實(shí)現(xiàn)有效預(yù)防和明確處置，初步維護(hù)了正常的水事秩序，逐步樹立了自己的形象，取得了一定的成效?！鹘y(tǒng)水行政執(zhí)法的問題正是轉(zhuǎn)型和發(fā)展的契機(jī)無庸諱言，傳統(tǒng)水行政執(zhí)法正式開展僅僅十多年時(shí)間，目標(biāo)認(rèn)識(shí)、理論指導(dǎo)、體制機(jī)制、能力素質(zhì)等等方面都還存在不少問題，甚至有的問題還是硬傷，相對(duì)發(fā)展嚴(yán)重滯后。筆者曾在《對(duì)水行政執(zhí)法的再認(rèn)識(shí)》一文中將水行政執(zhí)法歸屬于行政執(zhí)法部門中的“發(fā)展中部門”，稱其還是統(tǒng)籌不夠，硬件不“硬”，軟件不“軟”。而在一些地區(qū)的一線執(zhí)法人員看來，自己也屬于“弱勢(shì)群體”，執(zhí)法還是“內(nèi)熱外冷”，即執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員熱，而主管部門、社會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)都比較冷淡這項(xiàng)工作。其實(shí)，種種缺陷和問題歸結(jié)起來，還是水行政執(zhí)法工作發(fā)展不科學(xué)的問題，即我們都不很清楚，究竟符合以人為本、可持續(xù)發(fā)展要求，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)融合、協(xié)調(diào)發(fā)展的水行政執(zhí)法應(yīng)該是什么形態(tài)，或者簡(jiǎn)而言之，水行政執(zhí)法究竟是什么。目前我們所發(fā)現(xiàn)的問題和矛盾涉及到傳統(tǒng)水行政執(zhí)法不適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方面，并逐步歸結(jié)為制度的缺陷，而當(dāng)這種缺陷累積到一定程度時(shí)，就會(huì)轉(zhuǎn)化改革的強(qiáng)烈愿望，這正成為傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的良好契機(jī)。此外，基層水行政執(zhí)法人員對(duì)傳統(tǒng)水行政執(zhí)法工作的種種認(rèn)識(shí)和意見、建議雖然有求全責(zé)備之嫌，但也正因?yàn)閻壑胁咆?zé)之深，他們對(duì)于傳統(tǒng)模式的改革有著更為深切的愿望和要求，從而也構(gòu)成轉(zhuǎn)型的強(qiáng)勁動(dòng)力?！∑渌块T行政執(zhí)法工作的探索可為現(xiàn)代水行政執(zhí)法提供借鑒經(jīng)過多年的探索和努力，我國(guó)行政執(zhí)法工作取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，不少部門的行政執(zhí)法工作做出了引人矚目的成績(jī)，特別是在行政執(zhí)法體制的改革嘗試、行政執(zhí)法機(jī)制的大膽調(diào)整、行政執(zhí)法隊(duì)伍的全面建設(shè)、行政執(zhí)法程序、文書與執(zhí)法方式的科學(xué)規(guī)范等方面都積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)，完全可以為現(xiàn)代水行政執(zhí)法建設(shè)提供良好借鑒。而且，這種借鑒也可以建立成為一種機(jī)制，由此來逐步改變傳統(tǒng)水行政執(zhí)法在行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)中橫向聯(lián)系不足的弊病，從而盡量謀求更大的發(fā)展機(jī)會(huì)和空間。　現(xiàn)代水行政執(zhí)法的理論環(huán)境理論是實(shí)踐的先導(dǎo)，正視傳統(tǒng)水行政執(zhí)法所存在的各類問題，尤其需要尋找建立新的執(zhí)法形態(tài)的理論基石。筆者以為，民生水利的科學(xué)發(fā)展和通常意義上的現(xiàn)代性理論可以作為研究分析的重要理論環(huán)境?！∶裆目茖W(xué)理念構(gòu)成現(xiàn)代水行政執(zhí)法的建設(shè)基礎(chǔ)隨著國(guó)家將水利提升到關(guān)系經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全和國(guó)家安全的戰(zhàn)略高度，鮮明提出水利具有很強(qiáng)的公益性、基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性之后，水利的發(fā)展改革就需要站在更高的角度來審視，它“不僅事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，而且事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局”，因此，發(fā)展民生水利所要求的立足于解決制約水利發(fā)展的主要矛盾，在水利建設(shè)、管理、服務(wù)和改革中突出解決好矛盾最集中、問題最突出、群眾最需要的問題，解決好直接關(guān)系人民群眾生命安全、生活保障、生存發(fā)展、人居環(huán)境、合法權(quán)益等方面的民生水利問題，從本質(zhì)上看就不僅僅是水利層面上的問題，更是政府行政管理和服務(wù)思想的巨大轉(zhuǎn)變，是水利的更高地位和作用的真正體現(xiàn)，而且將觸角與視野推進(jìn)到維護(hù)群眾根本利益、維護(hù)公平正義上，立意更高，影響更深遠(yuǎn)。因此，民生水利的理念就是科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，它以追求人水和諧為主旨，積極改善水生態(tài)環(huán)境，支持社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，并在這一過程中努力實(shí)現(xiàn)人與人、人與社會(huì)的和諧。其在最大程度上與實(shí)踐緊密結(jié)合、最大程度上與人民利益緊密結(jié)合、最大程度上與可持續(xù)發(fā)展緊密結(jié)合的特性將水利發(fā)展的定位直接與民生相連，更加符合實(shí)際，也更加體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的理念，決定了現(xiàn)代水利的發(fā)展重點(diǎn)和方向，決定了水利發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。也就是說，所謂民生水利，并不僅僅是要求造福民生，而最重要的還是通過良好地維護(hù)和發(fā)展群眾權(quán)益，從而最好地體現(xiàn)管理與服務(wù)過程中的公平正義。在如此良好機(jī)遇下，依法治水的基本要求就完全可以在民生水利的發(fā)展進(jìn)程中得到明確的體現(xiàn)，顯然，它必然涉及管理體制、目標(biāo)、內(nèi)容、手段和方式、甚至模式等方面的轉(zhuǎn)變。至此，現(xiàn)代水行政執(zhí)法的建設(shè)基礎(chǔ)就呼之欲出了，現(xiàn)代水行政執(zhí)法的行業(yè)背景就是民生水利的建設(shè)和發(fā)展，就是必須符合民生水利的基本要求，體現(xiàn)出水行政執(zhí)法的特殊性，同時(shí)也更加注重執(zhí)法過程的全面性和客觀性，保證執(zhí)法結(jié)果的公正性和實(shí)效性。也就是說，現(xiàn)代水行政執(zhí)法所要做的最根本的工作就是在民生水利建設(shè)過程中最大限度地維護(hù)公平和正義，