【正文】 《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)》講義第一節(jié)　概述　　　　一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基本概念　　（一）財(cái)政支出的概念　　財(cái)政支出是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象，因此，了解和掌握財(cái)政支出的基本概念和內(nèi)涵，是進(jìn)行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)。財(cái)政支出是指市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府為完成其職能，取得所需商品和勞務(wù)而進(jìn)行的財(cái)政資金支付活動(dòng)，是政府作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而采取的一種經(jīng)濟(jì)行為。財(cái)政支出的范圍一般是市場(chǎng)機(jī)制作用失效的領(lǐng)域，如一般公共服務(wù)、教科文事務(wù)與服務(wù)等。因此，財(cái)政支出的數(shù)額與范圍往往反映著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)模與深度，也反映著國(guó)家財(cái)政在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的地位與作用?！　。ǘ┛?jī)效評(píng)價(jià)的概念　　所謂績(jī)效是效益、效率和效果的統(tǒng)稱，包括行為過程和行為結(jié)果兩個(gè)方面。從經(jīng)濟(jì)學(xué)和行為學(xué)角度看，只有效益、效率和效果有機(jī)結(jié)合的人類社會(huì)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)才是推動(dòng)人類社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性因素，因此，績(jī)效應(yīng)當(dāng)是衡量人類一切實(shí)踐活動(dòng)的客觀標(biāo)準(zhǔn)。所謂評(píng)價(jià)，是指為了達(dá)到一定目的，運(yùn)用特定的指標(biāo)、設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定的方法，對(duì)事物發(fā)展結(jié)果所處的狀態(tài)或水平進(jìn)行分析判斷的計(jì)量或表達(dá)的過程。評(píng)價(jià)必須具有以下特征：一是評(píng)價(jià)的依據(jù)具有合理性；二是評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)具有客觀公正性；三是評(píng)價(jià)的方法具有科學(xué)性；四是評(píng)價(jià)的結(jié)果具有可比性?！　。ㄈ┴?cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的概念　　在財(cái)政支出領(lǐng)域中，效益、效果和效率以及其他術(shù)語經(jīng)常在不同的場(chǎng)合使用，但其本質(zhì)內(nèi)涵并無實(shí)質(zhì)性差別，它們都從資源投入與產(chǎn)出關(guān)系的角度描述資源配置所處的特定狀態(tài)。但對(duì)于衡量財(cái)政支出結(jié)果，效益、效率和效果都是其中的一個(gè)方面，任何一個(gè)名詞都不能準(zhǔn)確、全面反映公共資源的配置狀況?！翱?jī)效”的內(nèi)涵更加廣泛，績(jī)效包含了效率、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量及數(shù)量、機(jī)構(gòu)所做的貢獻(xiàn)與質(zhì)量，包含了節(jié)約、效益和效率。運(yùn)用“績(jī)效”概念衡量財(cái)政支出行為，所指的不單純是一個(gè)政績(jī)層面的概念，主要包括財(cái)政支出成本、支出效率、政治穩(wěn)定、社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展前景等內(nèi)涵。對(duì)于財(cái)政支出績(jī)效可從不同的角度進(jìn)行分析?！　暮饬砍叨壬?，可從實(shí)物和價(jià)值兩個(gè)方面去分析。從實(shí)物形態(tài)分析看，支出的實(shí)物結(jié)果與所使用的資源投入的對(duì)比關(guān)系，反映了技術(shù)的有效性。在既定投入水平下，產(chǎn)出規(guī)模的大小，代表技術(shù)效率的高低；在產(chǎn)出規(guī)模既定的條件下，投入規(guī)模的大小，也代表技術(shù)效率的高低。從價(jià)值形態(tài)分析看，“績(jī)效”意味著通過各種資源投入的合理組合，實(shí)現(xiàn)既定產(chǎn)出的成本最小化或既定成本的產(chǎn)出最大化?！　慕Y(jié)果體現(xiàn)上，可從經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效和政治績(jī)效去分析。講求社會(huì)績(jī)效和政治績(jī)效是財(cái)政活動(dòng)與企業(yè)活動(dòng)的根本區(qū)別。政府理財(cái)不僅僅停留在經(jīng)濟(jì)績(jī)效的表層上，還注重社會(huì)績(jī)效和政治績(jī)效的提高。經(jīng)濟(jì)績(jī)效表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展上，不僅僅在經(jīng)濟(jì)總量上擴(kuò)張，而且經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)效率有質(zhì)的提升；社會(huì)績(jī)效是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上的社會(huì)進(jìn)步，包括居民生活水平和生活質(zhì)量的普遍改善，社會(huì)公共產(chǎn)品供應(yīng)質(zhì)量與水平的提高，社會(huì)治安狀況良好，就業(yè)水平穩(wěn)定增長(zhǎng)，公民素質(zhì)不斷提高，社會(huì)環(huán)境不斷得到優(yōu)化等；政治績(jī)效主要體現(xiàn)在制度安排和制度創(chuàng)新方面的改進(jìn)，通過制度創(chuàng)新改進(jìn)決策機(jī)制和決策成本，實(shí)現(xiàn)公平與效率原則。在政府績(jī)效體系中，經(jīng)濟(jì)績(jī)效是政府績(jī)效的根本內(nèi)涵和外在表現(xiàn)?！　「鶕?jù)以上有關(guān)財(cái)政支出、績(jī)效評(píng)價(jià)的分別定義，不難給出財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的定義：財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是財(cái)政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)方法、指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)財(cái)政支出產(chǎn)出和效果進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)?！　　　《?、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)　?。ㄒ唬┕藏?cái)政理論　　公共財(cái)政是國(guó)家為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)而進(jìn)行的政府分配行為，其分配具有公共性和非市場(chǎng)盈利性兩個(gè)基本特征，其收支活動(dòng)主要通過公共財(cái)政預(yù)算來體現(xiàn)。公共財(cái)政支出是公共財(cái)政的一個(gè)重要內(nèi)容，財(cái)政支出管理所尋求的目標(biāo)就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)穩(wěn)定、效率和公平等等。為了履行好財(cái)政職能，在經(jīng)濟(jì)實(shí)際運(yùn)行過程中，必須以高效的方式對(duì)采集的公共資源進(jìn)行分配和運(yùn)用。從社會(huì)資源的角度看，資源永遠(yuǎn)是稀缺的，資源的稀缺性正是公共財(cái)政研究的理論基點(diǎn)。既然社會(huì)存在著資源稀缺問題，就有一個(gè)如何提高資源配置效率的問題。　　財(cái)政支出的效率性體現(xiàn)在政府對(duì)公共商品的資源配置是否達(dá)到最優(yōu)化，公共商品的提供成本是否最低，提供的水平和結(jié)構(gòu)是否合理，從而能達(dá)到社會(huì)福利最大化的目標(biāo)，這是公共財(cái)政研究所追求的永恒主題?！靶蕛?yōu)先、兼顧公平”是公共財(cái)政分配的重要原則，財(cái)政支出的配置模式及最終支出必然要體現(xiàn)這一原則。資源稀缺反映到政府收支上來，就是財(cái)政不能滿足支出需要，必然存在一個(gè)節(jié)約資源和講求效益的問題。這就要求對(duì)財(cái)政支出的資金去向合理性及資金使用效果兩個(gè)問題做出解釋，進(jìn)行科學(xué)的描述。這也是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的前提?！　。ǘ┦芡胸?zé)任理論　　受托責(zé)任理論認(rèn)為，隨著人類社會(huì)的發(fā)展，人類所擁有的財(cái)產(chǎn)規(guī)模不斷膨脹，致使財(cái)產(chǎn)所有者無法直接經(jīng)營(yíng)和管理所掌握的財(cái)富和資源，由此必然導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的分離。財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的分離，又客觀上導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)委托者對(duì)財(cái)產(chǎn)受托者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的需要。因此，受托責(zé)任就是財(cái)產(chǎn)受托者在經(jīng)濟(jì)上受托或受命履行自己的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，并向委托者負(fù)有定期報(bào)告履行職責(zé)狀況和結(jié)果的責(zé)任，受托責(zé)任關(guān)系也就成為委托人與受托人之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。在此關(guān)系中，委托人將其財(cái)產(chǎn)托付給受托人并賦予其相應(yīng)的行為要求、報(bào)酬和權(quán)力；受托人接受委托并對(duì)其承擔(dān)特定經(jīng)濟(jì)責(zé)任。　　在受托責(zé)任關(guān)系中，委托人希望受托人能誠(chéng)實(shí)、公允地履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，不僅要求實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)的保全，還要實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的高效、安全運(yùn)行。而受托人也具有向委托人交代或說明其在誠(chéng)實(shí)、公允地履行受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的義務(wù)。基于委托人的愿望和確保受托人履行受托責(zé)任的真實(shí)公允性或可信性，產(chǎn)生了對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的要求，即委托人借助于績(jī)效評(píng)價(jià)來控制受托人對(duì)于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的過程和狀況。之所以如此，是因?yàn)槲腥撕褪芡腥嗽谪?cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理上存在著法律、時(shí)間、空間和信息等諸方面的分離性，使得委托人往往不能直接控制受托人的責(zé)任履行過程和會(huì)計(jì)報(bào)告質(zhì)量，因此，必須借助于一個(gè)獨(dú)立的第三者來實(shí)現(xiàn)這種控制，這就直接導(dǎo)致了績(jī)效評(píng)價(jià)的產(chǎn)生。因此說，受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的存在是績(jī)效評(píng)價(jià)產(chǎn)生和發(fā)展的首要前提，而績(jī)效評(píng)價(jià)的本質(zhì)目標(biāo)就是要確保受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面、有效履行?？?jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行具有以下兩個(gè)方面的作用：一是反映和控制受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的具體履行過程；二是反映受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的最終結(jié)果。在實(shí)踐中，后者對(duì)于委托人來說更為重要，它是委托人了解責(zé)任履行狀況的最基本依據(jù)。政府作為納稅人的代言人，代表納稅人籌集財(cái)政資金，并分配使用財(cái)政資金，有責(zé)任對(duì)其支出管理情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，以評(píng)判其支出管理過程是否符合經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性原則，是否達(dá)到最大的財(cái)政支出效益。這種受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論構(gòu)成了財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)理論?！　　　∪?、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重要意義　?。ㄒ唬┴?cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是公共財(cái)政框架的重要組成部分　　在公共財(cái)政框架下，預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督三分離是公共財(cái)政框架的基本要求。以“零基預(yù)算”為具體編制方法的部門預(yù)算，其特點(diǎn)是：“人員經(jīng)費(fèi)按編制、公用經(jīng)費(fèi)按定額、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按財(cái)力可能”的預(yù)算編制方法，打破了長(zhǎng)期以來沿用的“基數(shù)加增長(zhǎng)”辦法；以財(cái)政國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為主要形式的預(yù)算執(zhí)行制度——國(guó)庫(kù)集中收付制度，改原來由各單位承擔(dān)的出納職能，變由財(cái)政部門設(shè)立的國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理，并采取財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種形式，將所需支付的資金直接支付到商品供應(yīng)者和勞務(wù)提供者；以績(jī)效評(píng)價(jià)為重要手段的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制正在逐步形成，它將成為公共財(cái)政管理的“三駕馬車”之一，共同規(guī)范財(cái)政資金的使用與績(jī)效。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)采用科學(xué)規(guī)范的評(píng)價(jià)制度體系，通過“跟蹤問效”的方式，對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行過程及其結(jié)果進(jìn)行科學(xué)分析和綜合評(píng)判。　?。ǘ┴?cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的客觀需要　　財(cái)政資金是政府性資金，實(shí)際上是老百姓的錢，必須符合人民群眾的利益。政府職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)四個(gè)方面。財(cái)政的職能、結(jié)構(gòu)由政府職能來決定，必須依據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變的要求來優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，財(cái)政資金的安排必須符合政府公共管理的要求。今后財(cái)政支出重點(diǎn)要放在公共事業(yè)領(lǐng)域，如社會(huì)事業(yè)