【正文】 農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度問題研討我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀和問題。現(xiàn)在，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老存在的主要問題是：一是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不快，生產(chǎn)水平較低，是導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老問題存在的根本原因；二是貧困老年人多，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度不健全，也是導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老問題存在的直接原因；三是農(nóng)村醫(yī)療保障制度滯后，農(nóng)村缺醫(yī)少藥的狀況沒有從根本上得到的改善；四是農(nóng)村少數(shù)子女傳統(tǒng)觀念缺失，對贍養(yǎng)老人觀念發(fā)生變化，靠傳統(tǒng)的道德、親情維系的家庭式養(yǎng)老遇到了沖擊；五是農(nóng)村費改稅后，原有的優(yōu)惠老年人的政策失去作用，新的配套政策又沒有出臺。六是從事服務(wù)農(nóng)村養(yǎng)老社會工作隊伍建設(shè)沒有形成完整體系，從事者素質(zhì)不高，福利待遇差，社會地位不高等都不能調(diào)動從業(yè)者的工作積極性這些都是導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老存在問題不可忽視的主要原因。 建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的構(gòu)想和對策。首先，要解決好認識問題。農(nóng)村老年人占我國老年人口的大多數(shù)，他們的經(jīng)濟收入和醫(yī)療水平相對城鎮(zhèn)比較低，解決好這部分人的養(yǎng)老問題對于推動農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，建設(shè)和諧社會主義的新農(nóng)村有著十分重要的意義。因此，各級黨委、政府要提高對人口老齡化給社會帶來深刻影響的認識，把關(guān)心農(nóng)村老年人的生活提到重要議事日程上來，擺到突出位置。面對新形勢，妥善應(yīng)對人口老齡化帶來的新情況、新問題。 第二，加快建立、健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系。首先在繼續(xù)鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，逐步建立與經(jīng)濟發(fā)展水平和財政支撐能力相適應(yīng)、以切實可行的以土地保障、家庭贍養(yǎng)和社會扶持相結(jié)合的“三位一體”農(nóng)民養(yǎng)老保障體系。其次，國家和地方政府要制定相關(guān)的政策規(guī)定，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，妥善解決農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村養(yǎng)老出現(xiàn)的新情況、新問題。及時出臺對農(nóng)村老年人的各項優(yōu)惠政策，解決農(nóng)村“三無”老人和因病、因殘等其他因喪失勞動能力的特殊困難老年人的生活問題。三是繼續(xù)支持和鼓勵低齡、健康的農(nóng)村老年人從事各種正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動，提高自養(yǎng)能力，確?；旧?。建立健全城鄉(xiāng)特困老年人的社會救助制度。對農(nóng)村“三無”老人和其他特困老年人，啟動農(nóng)村居民最低生活保障工程，讓農(nóng)村貧困老年人也享受低保。四是按照國家政策扶持，農(nóng)民自我保護為主，集體補助為輔的原則，建立低水平、廣復(fù)蓋、適度保障的新型的農(nóng)民社會化養(yǎng)老保險制度，從根本上解決農(nóng)村老年人的基本養(yǎng)老問題。五是總結(jié)推廣農(nóng)村部分計劃生育獎勵扶持制度經(jīng)驗，研究完善獎勵扶持措施，真正讓每位老人老有所養(yǎng)，安享晚年。 第三、加快推行農(nóng)村醫(yī)療助制度，解決農(nóng)村老人的就醫(yī)難問題。大力推行農(nóng)村醫(yī)療救助制度，完善農(nóng)村醫(yī)療保障體系，是解決農(nóng)村老年人看病難、看病貴的有效途徑。做好這項工作，一是采取國家、地方政府和個人負擔(dān)的辦法，在農(nóng)村逐步建立推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。二是加大財政扶持力度，對農(nóng)村特困老年人參加新型合作醫(yī)療，繳納個人負擔(dān)醫(yī)療基金確有困難的，縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府要籌措資金加以解決；三是各級醫(yī)療保健服務(wù)，為農(nóng)村老年人看病掛號、就診、取藥、住院提供方便。通過建立健全農(nóng)村醫(yī)療保障體系，真正讓困難的農(nóng)村老人看得起病。 第四、加強農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）社會福利院的建設(shè)，提高“五保”老人的集中供養(yǎng)比例。一是繼續(xù)全面實施省政府提出的“福星”工程，用幾年或更長一點的時間，使農(nóng)村“五保戶”除自愿投親靠友供養(yǎng)外，基本上實現(xiàn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)福利院為主的集中供養(yǎng)，讓農(nóng)村這部分最困難的群眾真正成為福利之星。二是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村福利院、敬老院硬件設(shè)施建設(shè)和環(huán)境建設(shè)納入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃，以保證供養(yǎng)對象有一個安全舒適、優(yōu)美的休養(yǎng)環(huán)境。三是免征、減征農(nóng)業(yè)稅及其附加后，原從農(nóng)業(yè)附加中列支的五保供養(yǎng)資金，列入縣鄉(xiāng)財政預(yù)算。地方在安排使用農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金時，確保五保供養(yǎng)資金的落實，不允許截留、挪用，使“五?！崩先俗龅綉?yīng)保盡保?！掇r(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度問題研討》來源于文秘114網(wǎng)，歡迎閱讀農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度問題研討。當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的主要問題及改革建議吳志遠1992年1月3日中華人民共和國民政部公布實行了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，該方案對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的對象、保險資金籌集、發(fā)放、管理等問題均作了原則上的規(guī)定，它作為在實踐中廣泛采用的模式有力地推動了我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展。但是，近年來，出現(xiàn)了發(fā)展速度放慢、部分地區(qū)甚至逐漸萎縮等新現(xiàn)象，這固然與很多因素有關(guān)，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度本身的缺陷就是一個主要方面。面對即將到來的“白發(fā)浪潮”的沖擊，這個問題不能忽視。本文將針對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險在實際運行中體現(xiàn)出的制度缺陷談幾點思考，并初步提出制度改革建議。一、當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的主要問題(一)關(guān)于保險對象試行方案規(guī)定的保險對象為非城鎮(zhèn)戶口、不由國家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口。且不說“國家供應(yīng)商品糧”的表述隨著糧改政策的推行早已失去意義，就其所確認的保險對象覆蓋范圍來看，它是堅持農(nóng)村各類人員養(yǎng)老保險制度一體化方向的。所謂一體化，是指凡非城鎮(zhèn)戶口的公民，不論務(wù)工務(wù)農(nóng)當(dāng)干部，都實行同一制度，統(tǒng)一管理，即不是各搞一套。這一提法基本適應(yīng)當(dāng)時農(nóng)村勞動力具有亦工亦農(nóng)、離土不離鄉(xiāng)的現(xiàn)實，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的完善，一體化的管理方式已日漸不合理，它顯然混淆了農(nóng)村養(yǎng)老保險與農(nóng)民養(yǎng)老保險，而這“二者是有著重大區(qū)別的。”①鄭功成：《論中國特色的社會保障道路》P193崛起于20世紀80年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)曾以輝煌的發(fā)展成就被譽為中國農(nóng)民第二個偉大創(chuàng)造，其構(gòu)成主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)支撐了中國工業(yè)的“半壁江山”。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“是在短期內(nèi)產(chǎn)生、發(fā)展、膨脹起來的，其發(fā)展過程缺乏科學(xué)的規(guī)劃”，②謝元態(tài)：《從中國農(nóng)民的“四個偉大創(chuàng)造”看中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實質(zhì)、目標(biāo)模式與發(fā)展對策》致使其處于“村村冒煙”的過度分散狀態(tài)。在布局散亂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，職工仍然是農(nóng)民，他們白天做工，傍晚務(wù)農(nóng)，沒有時間、精力也沒有條件去鉆研技術(shù)、提高業(yè)務(wù)水平。這種典型的“兼業(yè)”行為不僅難以培育出現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人，而且限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)業(yè)素質(zhì)的提高。隨著“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”口號的提出，各地城市化步伐逐漸加快。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展與小城鎮(zhèn)建設(shè)之間的極強的互動關(guān)系已被學(xué)者反復(fù)闡述并論證，工業(yè)化與城市化同步發(fā)展模式也得到了詮釋。小城鎮(zhèn)作為整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的載體，要按照符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展的要求來規(guī)劃和建設(shè)，在城鎮(zhèn)“落戶”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不再是“異軍”，它正要成為地地道道的城市產(chǎn)業(yè)；農(nóng)民工從此不再是農(nóng)民，他們正要成為地地道道的市民(工人)。當(dāng)然，這種轉(zhuǎn)變需要一個過程，但趨勢已定，我們應(yīng)從如何實現(xiàn)小城鎮(zhèn)與現(xiàn)有城市社會保障順利接軌方面進行制度設(shè)計。另外，針對基本方案中“外來勞務(wù)人員，原則上在其戶口所在地參加養(yǎng)老保險”這一點，筆者認為有必要提出異議，同時非常贊同李迎生在“農(nóng)民進城與擴大城市社會保障覆蓋面”一文中的觀點。無論是從有利于城市社會保障體系改革，還是規(guī)范農(nóng)民的進城行為、避免城市人口過度膨脹抑或是推進城市化等方面考慮，我們都有必要單獨進行面向進城農(nóng)民的社會保障制度構(gòu)想，將其融入城市體系，而不能簡單地把這個群體與他們原籍地農(nóng)民相提并論。
(二)關(guān)于資金籌集模式
我國各地農(nóng)村實踐基本遵循了試行方案中有關(guān)資金籌集模式的原則性規(guī)定，即：“資金籌集堅持個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則?！彼J為農(nóng)村人口絕對數(shù)很大，農(nóng)村老齡人口絕對數(shù)很大，老齡化高峰期老齡人數(shù)還要成倍增加，養(yǎng)老資金需求非常巨大。然而，農(nóng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)差，集體經(jīng)濟普遍比較薄弱，國家財政又很困難，建立新的社會養(yǎng)老保險制度，不能由國家和集體包攬，故而特別強調(diào)農(nóng)民個人責(zé)任，堅持個人交費為主的原則。筆者認為，這個原則雖然具有一定的現(xiàn)實合理性，但必竟考慮得較片面，且沒有建立起相應(yīng)的機制，導(dǎo)致實踐執(zhí)行中的困難。一方面，個人繳費為主實際成為個人的完全責(zé)任。由于制度的不健全，造成了對國家和集體供款的軟約束，供款的隨意性使該原則性規(guī)定流于形式或僅惠及少數(shù)人，主要是干部和鄉(xiāng)企職工，廣大農(nóng)民得不到應(yīng)有的扶持，完全依賴于自身和家庭。由于收入水平低、社會保障意識不強及缺乏相應(yīng)的資金引導(dǎo)，導(dǎo)致農(nóng)民投保率低下。另一方面，“集體補助”中所指的集體主要是傳統(tǒng)地域性的土地集體所有制組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)。然而隨著農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展和集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，農(nóng)民自愿聯(lián)合創(chuàng)建的合作經(jīng)濟組織已初步萌芽并呈良好發(fā)展態(tài)勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向股份合作制的轉(zhuǎn)軌已大面積展開，合作經(jīng)濟組織正要逐步成為農(nóng)村經(jīng)濟生活中富有生命力的主體，它在農(nóng)村養(yǎng)老保障中作用如何體現(xiàn)是值得研究的。另外，“國家給予政策扶持”主要針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，措施是對集體提供的補助部分給予稅前列支待遇，通過稅收杠桿的作用引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)供款。但因事實上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)財務(wù)制度的不健全、偷漏稅渠道多等原因而失去應(yīng)有的效果，國家責(zé)任究竟如何體現(xiàn)有待深入研究。
(三)關(guān)于轉(zhuǎn)制成本
我國城市的養(yǎng)老保險在由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)軌過程中，存在一個轉(zhuǎn)制成本問題，在如何消化轉(zhuǎn)制成本方面，中國和智利的做法是有區(qū)別的。目前城市養(yǎng)老保險采用的是統(tǒng)賬結(jié)合方式，個人賬戶部分屬資本性實賬戶，年輕一代既要承擔(dān)社會養(yǎng)老責(zé)任，又要為自己的未來準備一筆基金，轉(zhuǎn)制成本轉(zhuǎn)嫁給了年輕一代，顯然這存在不公平、不合理性。農(nóng)村也出現(xiàn)了類似情況，源于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的家庭保障在農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的沖擊下不斷弱化，社會保障日益深入地替代著家庭保障。這種由家庭反哺式養(yǎng)老向社會養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)軌也帶來了轉(zhuǎn)制成本，即農(nóng)村現(xiàn)階段“老人”權(quán)益問題。本來，農(nóng)業(yè)為工業(yè)原始積累作出了很大貢獻，農(nóng)民犧牲的利益也很多，國家應(yīng)該承擔(dān)一定的養(yǎng)老責(zé)任，但事實上國家財政對此的無能為力使得維護老年人權(quán)益的重擔(dān)完全落到了家庭內(nèi)部，通過家庭代際轉(zhuǎn)移的方式來解決。于是，新制度下的年青人既要為自己將來養(yǎng)老準備一筆基金，又要為家中老人提供一定的養(yǎng)老資源和服務(wù)，對本已拮據(jù)的農(nóng)民來說，負擔(dān)之重可見一斑。這也是農(nóng)民投保積極性不高的重要原因，如何消化農(nóng)村中這一轉(zhuǎn)制成本是十分關(guān)鍵的。(四)關(guān)于繳費標(biāo)準目前各地均依照自愿繳費原則參照試行方案中設(shè)定的月交費標(biāo)準……、20元①《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》 等十個檔次由農(nóng)民進行選擇。應(yīng)該說這是有其客觀合理性的，它既考慮到了農(nóng)民收入狀況，又充分尊重農(nóng)民自己的意愿，符合當(dāng)前廣大農(nóng)民的心態(tài)和認識水平。然而從實施情況看，效果并不令人樂觀。由于實行“自愿參保”，加上對參保人員繳費標(biāo)準沒有硬性規(guī)定，因而一方面繳費水平普遍偏低，以致無法適應(yīng)在生活水平逐步提高情況下的農(nóng)民養(yǎng)老需求，盡管農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能仍然存在；另一方面，繳費水平參差不齊，必然導(dǎo)致老年后享受待遇的差距懸殊，成為引發(fā)社會矛盾的一個因素。
(五)關(guān)于養(yǎng)老基金的賬戶設(shè)置
目前，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險基金采用預(yù)籌積累方式籌集，按農(nóng)村繳費人口單設(shè)個人賬戶，其好處是給了農(nóng)民清晰的產(chǎn)權(quán)，讓他們不會有被“歸大堆”的顧慮，以保證農(nóng)民的投保積極性。但存在的主要問題是缺乏互濟性。一方面，類同于新加坡的中央公積金制，它雖然提供了有效的激勵機制，但事實上并非具有社會保險性質(zhì)的社會保障制度。它沒有實現(xiàn)社會資源的再分配，而只是同一個人不同年齡、不同時間的收入再分配。對低收入者來說，完全的個人賬戶無法保證未來應(yīng)有的養(yǎng)老需求水平，它違背了社會保障制度所一貫重視和追求的公平原則。另一方面，由于沒有統(tǒng)籌賬戶，個人未來的養(yǎng)老金來源主要是個人繳存積累及有限的增值收益，對于收入有限的中年農(nóng)民來說，這個制度的吸引力是不大的。
(六)關(guān)于基金的保值增值
提高農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的保值增值能力是吸引農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的一個重要途徑。智利的社會養(yǎng)老保險在由現(xiàn)收現(xiàn)付制向預(yù)籌積累制的轉(zhuǎn)軌過程中，就是因其新制度建立的頭一年退休基金獲得了11%的高投資凈回報而吸引了廣大保民。在我國，由于資本市場建設(shè)滯后，投資獲利渠道狹窄，加上農(nóng)村養(yǎng)老保險基金數(shù)額小、難以分散投資等特點，使得農(nóng)村養(yǎng)老基金保值增值乏力，這就要求要有相當(dāng)專業(yè)水平的管理及運營機構(gòu)來操作。而各地農(nóng)村養(yǎng)老保險基金均以縣為單位統(tǒng)一管理和運營的現(xiàn)實，不僅形成了過度分散管理帶來的不合理管理費用和基金被擠占挪用的高風(fēng)險，而且投資形式單一，缺乏保值增值能力，最終使養(yǎng)老基金“縮水”。
(七)關(guān)于養(yǎng)老保險費的收取
由于中國農(nóng)村地域廣大，人口分布較散，交通、通訊手段落后，加上農(nóng)民十分低的組織化程度，使農(nóng)村養(yǎng)老保險費的收取異常艱難。在當(dāng)前情況下，收取養(yǎng)老保險費的同時還要進行養(yǎng)老保險宣傳和動員，這是一項政策性極強且難度極大的綜合性基礎(chǔ)工作，經(jīng)辦人員應(yīng)具備責(zé)任心強、廉潔公道、熟悉農(nóng)村工作且懂金融等素質(zhì)，否則會把好事辦壞。目前，各地均通過招聘鄉(xiāng)村代辦員上門收取保費的辦法來推行農(nóng)村養(yǎng)老保險，將績效與物質(zhì)利益掛鉤以調(diào)動代辦員積極性，卻并沒有相應(yīng)嚴格的選聘程序及培訓(xùn)制度。有些村以村會計或出納兼任代辦員，由于宣傳力度不夠、工作方法落后，使農(nóng)民產(chǎn)生繳納保費與集體集資兩者的混淆，增加了農(nóng)民的抵觸心理，給養(yǎng)老保險的推行帶來不利影響。二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革建議保險對象：由于我國城市化水平不高，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展及小城鎮(zhèn)建設(shè)與完善還有待時日，所以暫將農(nóng)村各業(yè)人員的社會養(yǎng)老保險統(tǒng)一定位于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。但畢竟農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已呈多元化格局，農(nóng)民職業(yè)已有了很大分化，所以在養(yǎng)老保險制度設(shè)計中又必須分清對象，區(qū)別對待，不能繼續(xù)維持簡單籠統(tǒng)的一體化管理模式。筆者建議，對目前農(nóng)村居民應(yīng)作如下分類：(1)在“落戶”于城鎮(zhèn)或生產(chǎn)經(jīng)營狀況較穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中的職工及在城市務(wù)工經(jīng)商多年，有固定工作崗位和穩(wěn)定收入來源的外出人員；(2)農(nóng)村其他非城鎮(zhèn)戶口居民。上述第一類人群可參照城市社會養(yǎng)老保險模式逐步過渡 ，第二類人群仍按城鄉(xiāng)有別的原則單獨進行制度設(shè)計。以下僅進行有關(guān)第二類人群的社會養(yǎng)老保險制度框架的討論。資金籌集模式：筆者認為，基本方案的籌資模式仍適用于上述第二類人群，但在具體操作上應(yīng)作些調(diào)整或補充。為使“個人交費為主”落到實處，關(guān)鍵在于提高農(nóng)民個人的供款能力。建議以國家擔(dān)保的形式，由農(nóng)村信用社對確需貸款的農(nóng)民信用等級先進行評估，再向農(nóng)民提供微息小額貸款，國家給予信用社一定的利息補貼及稅收優(yōu)惠，貸款采取分期分批償還的辦法回籠。這樣做也同時解決了農(nóng)民保費額過低及相差懸殊的問題，對推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險健康發(fā)展有重要意義。“集體補助”部分應(yīng)成為長期穩(wěn)定的供款來源，為此，要強化集體資產(chǎn)管理，健全集體經(jīng)濟財務(wù)制度，推行村務(wù)公開，同時，要增強集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導(dǎo)人