【正文】 的社保意識，避免主觀隨意性，要加強集體成員(農(nóng)民)對集體經(jīng)濟運行的監(jiān)督和參與管理力度，使集體真正成為農(nóng)民的集體，實現(xiàn)集體與農(nóng)民利益的結(jié)合。在當前條件下，國家扶持政策對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的推行有至關(guān)重要的作用。筆者建議：一方面，改對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“集體補助”部分稅前列支為稅收返還，將“暗補”變成“明補”，同時嚴格鄉(xiāng)企財務(wù)管理制度，嚴格實行財務(wù)核算，并且可考慮實行“準入制”，符合企業(yè)財務(wù)制度的方可注冊成立，否則不予注冊。另一方面，發(fā)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險特種國債。近幾年，為拉動國內(nèi)需求，國家?guī)状未笠?guī)模發(fā)行國債，既拉動了內(nèi)需，又實施了公共工程建設(shè)，穩(wěn)定并推動了社會的發(fā)展。其實，發(fā)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險國債也可達到異曲同工的效果。眾所周知，內(nèi)需的拉動關(guān)鍵在于農(nóng)村，而在農(nóng)村推行包括養(yǎng)老保險的社會保障制度是拉動內(nèi)需的一大舉措，可見其意義的重大。同時這又是一項無形的公共工程建設(shè)，它構(gòu)筑了“安全網(wǎng)”，穩(wěn)定了民心，創(chuàng)造了農(nóng)村經(jīng)濟文化發(fā)展的條件。轉(zhuǎn)制成本的消化：轉(zhuǎn)制成本的消化方式實際上就是農(nóng)村現(xiàn)階段“老人”權(quán)益通過什么途徑來實現(xiàn)的問題。歷史證明，農(nóng)村集體資產(chǎn)是現(xiàn)階段農(nóng)村“老人”的勞動積累成果，在工業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)剩余的工業(yè)原始積累時期，“老人”又為龐大國有資產(chǎn)的形成做出過巨大貢獻。故此，轉(zhuǎn)制成本合理的消化途徑是通過集體積累、出售或出租集體資產(chǎn)收入、國有資產(chǎn)減持變現(xiàn)等方式實現(xiàn)對“老人”的一次性或年金形式補貼。但應(yīng)注意，在集體經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，應(yīng)以集體力量為主；在集體經(jīng)濟薄弱地區(qū)，以國有資產(chǎn)變現(xiàn)補貼為主。賬戶設(shè)置：為增強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的互濟性，實現(xiàn)未來與城市養(yǎng)老保險接軌的可換算條件，建議將目前的完全個人賬戶調(diào)整為統(tǒng)賬結(jié)合模式。個人繳費全部進入個人賬戶，國家、集體供款的一部分補充個人賬戶，其余統(tǒng)籌。但應(yīng)注意，國家政策扶持部分是農(nóng)村目前條件下的一個輔助帶動性措施，而非長期穩(wěn)定的供款來源，因為國家往往只承擔最后責任，所以進入統(tǒng)籌的資金從長遠看主要來源于集體補助。
保值增值：相對于縣一級而言，地(市)有較發(fā)達完備的金融機構(gòu)、金融專業(yè)人員和較多的投資渠道，具有實現(xiàn)基金保值增值的組織基礎(chǔ)和投資環(huán)境優(yōu)勢。針對這一情況，文章建議將現(xiàn)在的以縣為單位統(tǒng)一管理提升到以地(市)級為單位統(tǒng)一管理，這樣做也同時考慮到了各地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡現(xiàn)狀和對地方積極性的調(diào)動，是一種較合理的安排。另外，考慮在地(市)一級設(shè)立財政專戶，實行收支兩條線管理，堵塞基金流失渠道。養(yǎng)老保險費的收?。喝缜笆?，農(nóng)村信用社通過貸款方式來提高農(nóng)民投保能力和積極性是落實“個人交納為主”的有力措施，由此，筆者考慮到信用社在收取保費中的作用。農(nóng)村信用社遍及鄉(xiāng)村，長期以來，有著良好的群眾基礎(chǔ)，是農(nóng)戶資金的“蓄水池”，并可充當農(nóng)民的理財助手。建議由縣民政部門委托基層農(nóng)村信用社設(shè)立代辦點，按合理比例提取管理費用予以補貼。同時，民政部門也可利用其在農(nóng)村長期救貧救苦的政治優(yōu)勢和群眾基礎(chǔ)經(jīng)常性地開展大力宣傳，為收取保費營造良好氛圍。以上談了些原則性建議，具體如何操作和安排，還應(yīng)結(jié)合各地農(nóng)村實際條件，做到原則性和靈活性的統(tǒng)一。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度存在的問題和解決思路建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度,是完善社會保障體系、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容,也是中國應(yīng)對人口老齡化的一個緊迫任務(wù)。第五次人口普查顯示:中國65歲以上人口已達8811萬,%。其中農(nóng)村為5938萬,%。(第五次全國人口普查公報)隨著城市化進程的加快和人口的遷移流動,農(nóng)村人口老齡化速度已經(jīng)超過城市。老有所養(yǎng)問題一直是廣大農(nóng)民夢寐以求的愿望,也是當前我國政府迫切需要解決的問題。長期以來,由于歷史、政策等多方面的原因,城鄉(xiāng)差異懸殊,農(nóng)民作為一個社會群體在社會中基本上處于弱勢地位,被排斥于社會養(yǎng)老保障網(wǎng)絡(luò)之外,處于我國社會養(yǎng)老保障體系的邊緣。所以,關(guān)注農(nóng)村社會保障,特別是農(nóng)村社會養(yǎng)老保障,就更具有重大的現(xiàn)實意義。 　　一、我國現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀 　　從20世紀80年代中期開始,我國開始探索性地建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。1992年民政部制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》(以下簡稱《方案》),1995年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》(以下簡稱《通知》),在有條件的地區(qū)建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。這項政策的實施說明農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度是中國歷史上第一個針對農(nóng)民的正式的社會保障制度,其意義已遠遠超出其對部分農(nóng)民經(jīng)濟上的保障,而具有鮮明的社會和政治意義。然而,現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的確面臨著諸多不容回避的難題。 　　,國家對農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的重視程度遠遠不夠 　　在城鎮(zhèn),國務(wù)院1997年頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》明確規(guī)定保險費由國家、企業(yè)和個人三方共同負擔。而在農(nóng)村,《方案》規(guī)定保險費的籌集以個人交納為主,集體補助為輔,國家予以政策支持,農(nóng)民的個人帳戶完全由個人交納,國家并無責任。據(jù)統(tǒng)計,從全國社會保障費用支出的情況來看,占總?cè)丝?0%的農(nóng)民,只享有社會保障支出的10%左右,而占總?cè)丝?0%的城市居民,卻占到社會保障費用的90%。從人均社會保障費用來看,城市居民是農(nóng)民的20倍以上。[1] 　　 　　“社會保障制度并不必然和一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng),它與政府的政策取向以及一個國家或地區(qū)的政治及文化因素密切相關(guān)?！盵2]推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險需要調(diào)動兩個方面的積極性,一是要調(diào)動地方政府的積極性。二是要調(diào)動農(nóng)民的積極性。要調(diào)動兩方面的積極性,能否有財政補貼和兜底是關(guān)鍵。但財政補貼和兜底做法必須具備一個前提,就是地方政府要有雄厚的財力,否則是做不到的。以2004年為例,全國全年基本養(yǎng)老保險基金總收入4258億元,各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金614億元,其中中央財政522億元,地方財政92億元。如此巨大的財政補貼已經(jīng)成為中央和地方政府的一種財政負擔,而且是為確保社會穩(wěn)定不得不承受的一種負擔。可想而知,當農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進一步推進時,中央和地方政府的財政壓力將會越來越大。 　　,保障能力極其有限 　　考慮到我國農(nóng)民收人水平普遍較低,農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的費率水平也設(shè)計得較低。如果按照《方案》設(shè)定的最低繳費標準2元/月繳納保險費,10年之后,15年后,這很難保障農(nóng)民的基本生活。[3]一項調(diào)查表明,大部分參加保險的農(nóng)民都選擇了最低標準繳費。《方案》沒有按照國際通行的養(yǎng)老保險測算模式進行保險費和養(yǎng)老待遇的設(shè)計,養(yǎng)老金一經(jīng)領(lǐng)取終身不變,使《方案》很難適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下社會經(jīng)濟生活的快速變化。 　　 　　其一是管理體制不順。我國農(nóng)村社會保障管理部門存在條塊分割的現(xiàn)實:民政部門管一塊(社會救助),衛(wèi)生部門管一塊(農(nóng)村合作醫(yī)療),社保部門管一塊(養(yǎng)老保險),這種條塊分割的現(xiàn)實造成了政策協(xié)調(diào)、資源共享等諸方面的人為矛盾,不利于農(nóng)村社會保障工作的推動和開展。其二是養(yǎng)老保障基金管理和增值問題較多。按國際上通行的做法,社會保障基金應(yīng)該遵循征繳、管理和使用三分離的原則,互相制衡,從而保障養(yǎng)老保險基金的安全性、流動性與收益性(即保值增值)。[4]在中國,大多數(shù)地方的養(yǎng)老保險基金是由當?shù)氐拿裾块T獨立管理的,征繳、管理和使用三權(quán)集于一身,缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督,而地方的民政部門又受當?shù)卣墓芾?所以,當?shù)孛裾块T或政府擠占、挪用甚至貪污、揮霍農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的情況便時有發(fā)生,使農(nóng)民的養(yǎng)老錢失去了保障。 　　 　　我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障建設(shè)缺乏法律的有力支撐。實踐中的主要依據(jù),一是1992年頒布實施的《方案》和1995年頒布實施的《通知》,以及一些相關(guān)法律中關(guān)于應(yīng)該重視建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的原則性條款。二是相關(guān)文件內(nèi)容:如2000年6月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》中“要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點的社會保障制度”。十六大報告中的要“建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系”、“有條件的地方,探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險和最低生活保障制度”等等。三是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于重視“三農(nóng)”問題和農(nóng)村保障問題的講話。由于沒有關(guān)于建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的專門法規(guī),在實踐中存在許多困惑,各地在制定本地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法時找不到比較有力的立法依據(jù),只好各自為政,把辦法確定為暫行辦法,大大降低了地方立法的規(guī)范性和長期性、穩(wěn)定性。另外,由于農(nóng)村的社會保障基金管理缺乏法律保障,基金的流失現(xiàn)象嚴重,嚴重影響了基金的正常運轉(zhuǎn)。 　　 　　農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立、撤銷、費用的籌集、運用以及保險金的發(fā)放,不是按照嚴格的法律程序,而是按地方政府部門制定的一些規(guī)章制度執(zhí)行的,不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約。[4]農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的穩(wěn)定性令人懷疑,農(nóng)民對退休時能否拿到養(yǎng)老金的信心不足。 　　二、建立健全農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的思路 　　建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的關(guān)鍵是要根據(jù)我國農(nóng)村的現(xiàn)狀建立適合國情的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體制,即根據(jù)區(qū)域差異和農(nóng)村勞動力分布狀況,分層分類解決農(nóng)村勞動力養(yǎng)老問題。一是中國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差別較大,農(nóng)村養(yǎng)老社會保障不可能全國統(tǒng)一,體制問題、基金來源問題、管理問題等應(yīng)該有差異。二是對不同層次、不同類別(身份)的農(nóng)村勞動力的養(yǎng)老保障,應(yīng)該按照其身份不同采取不同的解決方式,實行分層分類解決的辦法。三是在制度設(shè)計時,既要考慮農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度本身的特殊性,也要考慮農(nóng)村社會養(yǎng)老保障與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障制度將來的銜接。制度的設(shè)計包括:進城農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保障問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會養(yǎng)老保障問題、被征地農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障問題、純農(nóng)民的社會養(yǎng)老保障問題。 　　 　　2006年《中國農(nóng)民工調(diào)研報告》稱“農(nóng)民工跨地區(qū)流動就業(yè)蘊含著深刻的體制變革因素,是推動改革和制度創(chuàng)新的重要力量”。近9400萬具有農(nóng)村居民身份卻又在城市打工的勞動者,已經(jīng)成為一個不容忽視的規(guī)模巨大的特殊社會群體,他們是國家經(jīng)濟發(fā)展尤其是城市經(jīng)濟發(fā)展的重要貢獻者,這一群體將不可避免地對中國現(xiàn)行的社會保障政策與戶口政策等產(chǎn)生巨大的沖擊。 　　目前農(nóng)民工的特點主要是流動性大、工資收入低。所謂適合農(nóng)民工特點的社會養(yǎng)老保障制度,是根據(jù)農(nóng)民工工作的流動性較大,特別是工作和收入不夠穩(wěn)定的農(nóng)民工,一般還與土地保持著種種經(jīng)濟聯(lián)系,農(nóng)業(yè)收入還構(gòu)成其重要的收入來源,土地依然是其重要的生活依托基礎(chǔ)。不管其土地是如何耕種,由誰耕種,只要有農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出,就應(yīng)允許其參加產(chǎn)品換保障計劃,并按產(chǎn)品換保障的要求嚴格進行。對這類農(nóng)民工,要求其割斷與土地的經(jīng)濟聯(lián)系是不現(xiàn)實的,應(yīng)允許其有一個過渡期,待條件成熟后,逐步弱化其與土地的聯(lián)系。同時,在其有非農(nóng)收入時,也應(yīng)盡可能參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障,并按照要求繳納保險費,養(yǎng)老保險基金由雇主和個人共同繳納,為其最終納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障體系奠定基礎(chǔ)。對其中工作和收入比較穩(wěn)定的農(nóng)民工,由于農(nóng)業(yè)收入在其總收入中已不再重要,他們也不再從事農(nóng)業(yè)勞動,也沒有再從事農(nóng)業(yè)勞動的愿望,土地只是其最后的生活依托基礎(chǔ)。他們割斷與土地經(jīng)濟聯(lián)系的條件已經(jīng)基本成熟,參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障的能力和愿望也大體具備,可以實施土地換保障,直接將其土地換保障的收益計入農(nóng)民工的個人賬戶。土地向種田能手、種田大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)集中,使農(nóng)村能夠推行土地適度規(guī)模經(jīng)營,是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的基本途徑,也是盤活農(nóng)地資源、增加農(nóng)民收入的有效措施。同時,這類農(nóng)民工也應(yīng)有選擇實施土地換保障、參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障的自由。 　　初步設(shè)想是為流動性較大的農(nóng)民工建立以個人賬戶為主的養(yǎng)老保險制度,單位繳費和個人繳費全部計入農(nóng)民工個人賬戶,不計入統(tǒng)籌,并且可以隨著農(nóng)民工工作的流動而轉(zhuǎn)移。我們還應(yīng)為外出打工農(nóng)民的養(yǎng)老保險建立暢通的轉(zhuǎn)移渠道,要確保農(nóng)民工能夠切實享受他們應(yīng)該享受的養(yǎng)老待遇。 　　 　　二十世紀八十年代以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”,成為中國市場經(jīng)濟發(fā)展的先導(dǎo)力量和中國經(jīng)濟的重要組成部分,。改革初期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展與農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移采取的是所謂“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”模式,職工普遍具有“年輕時進入城鎮(zhèn)打工、經(jīng)商,年老了再回家鄉(xiāng)依托土地養(yǎng)老”的思想。這不利于土地的流轉(zhuǎn)和大規(guī)模經(jīng)營,不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展,也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。 　　據(jù)了解,現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雇傭的職工既有城鎮(zhèn)居民也有農(nóng)村居民,在當前城鄉(xiāng)分割的二元社會養(yǎng)老保障政策下,城鄉(xiāng)職工之間分屬不同的保障體系,繳費與享受待遇的差距導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會養(yǎng)老保障待遇難以實現(xiàn)公平。因此,有必要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工建立起養(yǎng)老保障,一方面解除他們的后顧之憂,使其全身心地投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展中。另一方面有利于切斷他們與農(nóng)村和土地的聯(lián)系,促進土地規(guī)模經(jīng)營,提高農(nóng)業(yè)效率。 　　由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)生和發(fā)展過程中,基層政府、企業(yè)經(jīng)營者和社區(qū)成員共同決定了產(chǎn)權(quán)形成的過程,因此,為了使價值形態(tài)的資產(chǎn)既有利于企業(yè)發(fā)展,又有利于社會保障制度建設(shè),在操作上可采用股權(quán)的形式進行。即在改制時,根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特殊的產(chǎn)權(quán)形成特點,將部分產(chǎn)權(quán)以股權(quán)的形式,明確將其用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保障制度建設(shè),形成“股權(quán)換保障”的產(chǎn)權(quán)制度改革思路。 　　對工作和收入不夠穩(wěn)定以及比較穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工,其保障制度建設(shè)可按照同類進城農(nóng)民工進行。還有一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工,他們沒有土地或與土地的經(jīng)濟聯(lián)系不緊密,主要生活依托基礎(chǔ)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革過程中實施股權(quán)換保障和土地換保障,但股權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后的補償資金全部用于繳納保險費,保險費計入其個人賬戶,以加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工社會養(yǎng)老保障制度的建立和完善。當然,也存在一個過渡期,在過渡期內(nèi)依然保持現(xiàn)狀,卻獲得了在未來享受社會保障給付的權(quán)利和資格。過渡期結(jié)束后,具備條件的可直接納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障體系,不具備條件的應(yīng)納入農(nóng)村的產(chǎn)品換保障計劃。 　　 　　被征地農(nóng)民是指土地因國家建設(shè)被征用而失去土地的農(nóng)民。2005年初,中國社科院發(fā)布《20042005年中國社會形勢分析與預(yù)測》,把被征地農(nóng)民問題列為“困擾當代中國的六大問題”之首,引起了全社會的強烈反響。 　　國務(wù)院于2006年4月出臺了《關(guān)于建立被征地農(nóng)民培訓(xùn)就業(yè)和社會保障制度的意見》(以下簡稱《意見》),這是我國政府57年來第一份解決被征地農(nóng)民社會保障的政策性文件,也是被稱為“土地新政”的2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決