【正文】 的社保意識(shí)，避免主觀(guān)隨意性，要加強(qiáng)集體成員(農(nóng)民)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的監(jiān)督和參與管理力度，使集體真正成為農(nóng)民的集體，實(shí)現(xiàn)集體與農(nóng)民利益的結(jié)合。在當(dāng)前條件下，國(guó)家扶持政策對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的推行有至關(guān)重要的作用。筆者建議：一方面，改對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“集體補(bǔ)助”部分稅前列支為稅收返還，將“暗補(bǔ)”變成“明補(bǔ)”，同時(shí)嚴(yán)格鄉(xiāng)企財(cái)務(wù)管理制度，嚴(yán)格實(shí)行財(cái)務(wù)核算，并且可考慮實(shí)行“準(zhǔn)入制”，符合企業(yè)財(cái)務(wù)制度的方可注冊(cè)成立，否則不予注冊(cè)。另一方面，發(fā)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)特種國(guó)債。近幾年，為拉動(dòng)國(guó)內(nèi)需求，國(guó)家?guī)状未笠?guī)模發(fā)行國(guó)債，既拉動(dòng)了內(nèi)需，又實(shí)施了公共工程建設(shè)，穩(wěn)定并推動(dòng)了社會(huì)的發(fā)展。其實(shí)，發(fā)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)國(guó)債也可達(dá)到異曲同工的效果。眾所周知，內(nèi)需的拉動(dòng)關(guān)鍵在于農(nóng)村，而在農(nóng)村推行包括養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)保障制度是拉動(dòng)內(nèi)需的一大舉措，可見(jiàn)其意義的重大。同時(shí)這又是一項(xiàng)無(wú)形的公共工程建設(shè)，它構(gòu)筑了“安全網(wǎng)”，穩(wěn)定了民心，創(chuàng)造了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的條件。轉(zhuǎn)制成本的消化：轉(zhuǎn)制成本的消化方式實(shí)際上就是農(nóng)村現(xiàn)階段“老人”權(quán)益通過(guò)什么途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。歷史證明，農(nóng)村集體資產(chǎn)是現(xiàn)階段農(nóng)村“老人”的勞動(dòng)積累成果，在工業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)剩余的工業(yè)原始積累時(shí)期，“老人”又為龐大國(guó)有資產(chǎn)的形成做出過(guò)巨大貢獻(xiàn)。故此，轉(zhuǎn)制成本合理的消化途徑是通過(guò)集體積累、出售或出租集體資產(chǎn)收入、國(guó)有資產(chǎn)減持變現(xiàn)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)“老人”的一次性或年金形式補(bǔ)貼。但應(yīng)注意，在集體經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)以集體力量為主；在集體經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)，以國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)補(bǔ)貼為主。賬戶(hù)設(shè)置：為增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的互濟(jì)性，實(shí)現(xiàn)未來(lái)與城市養(yǎng)老保險(xiǎn)接軌的可換算條件，建議將目前的完全個(gè)人賬戶(hù)調(diào)整為統(tǒng)賬結(jié)合模式。個(gè)人繳費(fèi)全部進(jìn)入個(gè)人賬戶(hù)，國(guó)家、集體供款的一部分補(bǔ)充個(gè)人賬戶(hù)，其余統(tǒng)籌。但應(yīng)注意，國(guó)家政策扶持部分是農(nóng)村目前條件下的一個(gè)輔助帶動(dòng)性措施，而非長(zhǎng)期穩(wěn)定的供款來(lái)源，因?yàn)閲?guó)家往往只承擔(dān)最后責(zé)任，所以進(jìn)入統(tǒng)籌的資金從長(zhǎng)遠(yuǎn)看主要來(lái)源于集體補(bǔ)助。
保值增值：相對(duì)于縣一級(jí)而言，地(市)有較發(fā)達(dá)完備的金融機(jī)構(gòu)、金融專(zhuān)業(yè)人員和較多的投資渠道，具有實(shí)現(xiàn)基金保值增值的組織基礎(chǔ)和投資環(huán)境優(yōu)勢(shì)。針對(duì)這一情況，文章建議將現(xiàn)在的以縣為單位統(tǒng)一管理提升到以地(市)級(jí)為單位統(tǒng)一管理，這樣做也同時(shí)考慮到了各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡現(xiàn)狀和對(duì)地方積極性的調(diào)動(dòng)，是一種較合理的安排。另外，考慮在地(市)一級(jí)設(shè)立財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理，堵塞基金流失渠道。養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的收?。喝缜笆?，農(nóng)村信用社通過(guò)貸款方式來(lái)提高農(nóng)民投保能力和積極性是落實(shí)“個(gè)人交納為主”的有力措施，由此，筆者考慮到信用社在收取保費(fèi)中的作用。農(nóng)村信用社遍及鄉(xiāng)村，長(zhǎng)期以來(lái)，有著良好的群眾基礎(chǔ)，是農(nóng)戶(hù)資金的“蓄水池”，并可充當(dāng)農(nóng)民的理財(cái)助手。建議由縣民政部門(mén)委托基層農(nóng)村信用社設(shè)立代辦點(diǎn)，按合理比例提取管理費(fèi)用予以補(bǔ)貼。同時(shí)，民政部門(mén)也可利用其在農(nóng)村長(zhǎng)期救貧救苦的政治優(yōu)勢(shì)和群眾基礎(chǔ)經(jīng)常性地開(kāi)展大力宣傳，為收取保費(fèi)營(yíng)造良好氛圍。以上談了些原則性建議，具體如何操作和安排，還應(yīng)結(jié)合各地農(nóng)村實(shí)際條件，做到原則性和靈活性的統(tǒng)一。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度存在的問(wèn)題和解決思路建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度,是完善社會(huì)保障體系、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容,也是中國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化的一個(gè)緊迫任務(wù)。第五次人口普查顯示:中國(guó)65歲以上人口已達(dá)8811萬(wàn),%。其中農(nóng)村為5938萬(wàn),%。(第五次全國(guó)人口普查公報(bào))隨著城市化進(jìn)程的加快和人口的遷移流動(dòng),農(nóng)村人口老齡化速度已經(jīng)超過(guò)城市。老有所養(yǎng)問(wèn)題一直是廣大農(nóng)民夢(mèng)寐以求的愿望,也是當(dāng)前我國(guó)政府迫切需要解決的問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái),由于歷史、政策等多方面的原因,城鄉(xiāng)差異懸殊,農(nóng)民作為一個(gè)社會(huì)群體在社會(huì)中基本上處于弱勢(shì)地位,被排斥于社會(huì)養(yǎng)老保障網(wǎng)絡(luò)之外,處于我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保障體系的邊緣。所以,關(guān)注農(nóng)村社會(huì)保障,特別是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障,就更具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。 　　一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀 　　從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始,我國(guó)開(kāi)始探索性地建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度。1992年民政部制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》),1995年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作意見(jiàn)的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》),在有條件的地區(qū)建立了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這項(xiàng)政策的實(shí)施說(shuō)明農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度是中國(guó)歷史上第一個(gè)針對(duì)農(nóng)民的正式的社會(huì)保障制度,其意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其對(duì)部分農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的保障,而具有鮮明的社會(huì)和政治意義。然而,現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的確面臨著諸多不容回避的難題。 　　,國(guó)家對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的重視程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠 　　在城鎮(zhèn),國(guó)務(wù)院1997年頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》明確規(guī)定保險(xiǎn)費(fèi)由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)。而在農(nóng)村,《方案》規(guī)定保險(xiǎn)費(fèi)的籌集以個(gè)人交納為主,集體補(bǔ)助為輔,國(guó)家予以政策支持,農(nóng)民的個(gè)人帳戶(hù)完全由個(gè)人交納,國(guó)家并無(wú)責(zé)任。據(jù)統(tǒng)計(jì),從全國(guó)社會(huì)保障費(fèi)用支出的情況來(lái)看,占總?cè)丝?0%的農(nóng)民,只享有社會(huì)保障支出的10%左右,而占總?cè)丝?0%的城市居民,卻占到社會(huì)保障費(fèi)用的90%。從人均社會(huì)保障費(fèi)用來(lái)看,城市居民是農(nóng)民的20倍以上。[1] 　　 　　“社會(huì)保障制度并不必然和一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng),它與政府的政策取向以及一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的政治及文化因素密切相關(guān)?！盵2]推行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)需要調(diào)動(dòng)兩個(gè)方面的積極性,一是要調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。二是要調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。要調(diào)動(dòng)兩方面的積極性,能否有財(cái)政補(bǔ)貼和兜底是關(guān)鍵。但財(cái)政補(bǔ)貼和兜底做法必須具備一個(gè)前提,就是地方政府要有雄厚的財(cái)力,否則是做不到的。以2004年為例,全國(guó)全年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入4258億元,各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金614億元,其中中央財(cái)政522億元,地方財(cái)政92億元。如此巨大的財(cái)政補(bǔ)貼已經(jīng)成為中央和地方政府的一種財(cái)政負(fù)擔(dān),而且是為確保社會(huì)穩(wěn)定不得不承受的一種負(fù)擔(dān)?？上攵?當(dāng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)一步推進(jìn)時(shí),中央和地方政府的財(cái)政壓力將會(huì)越來(lái)越大。 　　,保障能力極其有限 　　考慮到我國(guó)農(nóng)民收人水平普遍較低,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的費(fèi)率水平也設(shè)計(jì)得較低。如果按照《方案》設(shè)定的最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)2元/月繳納保險(xiǎn)費(fèi),10年之后,15年后,這很難保障農(nóng)民的基本生活。[3]一項(xiàng)調(diào)查表明,大部分參加保險(xiǎn)的農(nóng)民都選擇了最低標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)?！斗桨浮窙](méi)有按照國(guó)際通行的養(yǎng)老保險(xiǎn)測(cè)算模式進(jìn)行保險(xiǎn)費(fèi)和養(yǎng)老待遇的設(shè)計(jì),養(yǎng)老金一經(jīng)領(lǐng)取終身不變,使《方案》很難適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的快速變化。 　　 　　其一是管理體制不順。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障管理部門(mén)存在條塊分割的現(xiàn)實(shí):民政部門(mén)管一塊(社會(huì)救助),衛(wèi)生部門(mén)管一塊(農(nóng)村合作醫(yī)療),社保部門(mén)管一塊(養(yǎng)老保險(xiǎn)),這種條塊分割的現(xiàn)實(shí)造成了政策協(xié)調(diào)、資源共享等諸方面的人為矛盾,不利于農(nóng)村社會(huì)保障工作的推動(dòng)和開(kāi)展。其二是養(yǎng)老保障基金管理和增值問(wèn)題較多。按國(guó)際上通行的做法,社會(huì)保障基金應(yīng)該遵循征繳、管理和使用三分離的原則,互相制衡,從而保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性、流動(dòng)性與收益性(即保值增值)。[4]在中國(guó),大多數(shù)地方的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是由當(dāng)?shù)氐拿裾块T(mén)獨(dú)立管理的,征繳、管理和使用三權(quán)集于一身,缺乏有效的監(jiān)控監(jiān)督,而地方的民政部門(mén)又受當(dāng)?shù)卣墓芾?所以,當(dāng)?shù)孛裾块T(mén)或政府?dāng)D占、挪用甚至貪污、揮霍農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的情況便時(shí)有發(fā)生,使農(nóng)民的養(yǎng)老錢(qián)失去了保障。 　　 　　我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障建設(shè)缺乏法律的有力支撐。實(shí)踐中的主要依據(jù),一是1992年頒布實(shí)施的《方案》和1995年頒布實(shí)施的《通知》,以及一些相關(guān)法律中關(guān)于應(yīng)該重視建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的原則性條款。二是相關(guān)文件內(nèi)容:如2000年6月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》中“要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點(diǎn)的社會(huì)保障制度”。十六大報(bào)告中的要“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系”、“有條件的地方,探索建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度”等等。三是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于重視“三農(nóng)”問(wèn)題和農(nóng)村保障問(wèn)題的講話(huà)。由于沒(méi)有關(guān)于建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的專(zhuān)門(mén)法規(guī),在實(shí)踐中存在許多困惑,各地在制定本地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法時(shí)找不到比較有力的立法依據(jù),只好各自為政,把辦法確定為暫行辦法,大大降低了地方立法的規(guī)范性和長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性。另外,由于農(nóng)村的社會(huì)保障基金管理缺乏法律保障,基金的流失現(xiàn)象嚴(yán)重,嚴(yán)重影響了基金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。 　　 　　農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立、撤銷(xiāo)、費(fèi)用的籌集、運(yùn)用以及保險(xiǎn)金的發(fā)放,不是按照嚴(yán)格的法律程序,而是按地方政府部門(mén)制定的一些規(guī)章制度執(zhí)行的,不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約。[4]農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的穩(wěn)定性令人懷疑,農(nóng)民對(duì)退休時(shí)能否拿到養(yǎng)老金的信心不足。 　　二、建立健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的思路 　　建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的關(guān)鍵是要根據(jù)我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)狀建立適合國(guó)情的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體制,即根據(jù)區(qū)域差異和農(nóng)村勞動(dòng)力分布狀況,分層分類(lèi)解決農(nóng)村勞動(dòng)力養(yǎng)老問(wèn)題。一是中國(guó)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別較大,農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)保障不可能全國(guó)統(tǒng)一,體制問(wèn)題、基金來(lái)源問(wèn)題、管理問(wèn)題等應(yīng)該有差異。二是對(duì)不同層次、不同類(lèi)別(身份)的農(nóng)村勞動(dòng)力的養(yǎng)老保障,應(yīng)該按照其身份不同采取不同的解決方式,實(shí)行分層分類(lèi)解決的辦法。三是在制度設(shè)計(jì)時(shí),既要考慮農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度本身的特殊性,也要考慮農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障與城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障制度將來(lái)的銜接。制度的設(shè)計(jì)包括:進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老保障問(wèn)題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會(huì)養(yǎng)老保障問(wèn)題、被征地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保障問(wèn)題、純農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保障問(wèn)題。 　　 　　2006年《中國(guó)農(nóng)民工調(diào)研報(bào)告》稱(chēng)“農(nóng)民工跨地區(qū)流動(dòng)就業(yè)蘊(yùn)含著深刻的體制變革因素,是推動(dòng)改革和制度創(chuàng)新的重要力量”。近9400萬(wàn)具有農(nóng)村居民身份卻又在城市打工的勞動(dòng)者,已經(jīng)成為一個(gè)不容忽視的規(guī)模巨大的特殊社會(huì)群體,他們是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要貢獻(xiàn)者,這一群體將不可避免地對(duì)中國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障政策與戶(hù)口政策等產(chǎn)生巨大的沖擊。 　　目前農(nóng)民工的特點(diǎn)主要是流動(dòng)性大、工資收入低。所謂適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保障制度,是根據(jù)農(nóng)民工工作的流動(dòng)性較大,特別是工作和收入不夠穩(wěn)定的農(nóng)民工,一般還與土地保持著種種經(jīng)濟(jì)聯(lián)系,農(nóng)業(yè)收入還構(gòu)成其重要的收入來(lái)源,土地依然是其重要的生活依托基礎(chǔ)。不管其土地是如何耕種,由誰(shuí)耕種,只要有農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出,就應(yīng)允許其參加產(chǎn)品換保障計(jì)劃,并按產(chǎn)品換保障的要求嚴(yán)格進(jìn)行。對(duì)這類(lèi)農(nóng)民工,要求其割斷與土地的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系是不現(xiàn)實(shí)的,應(yīng)允許其有一個(gè)過(guò)渡期,待條件成熟后,逐步弱化其與土地的聯(lián)系。同時(shí),在其有非農(nóng)收入時(shí),也應(yīng)盡可能參加城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障,并按照要求繳納保險(xiǎn)費(fèi),養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由雇主和個(gè)人共同繳納,為其最終納入城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障體系奠定基礎(chǔ)。對(duì)其中工作和收入比較穩(wěn)定的農(nóng)民工,由于農(nóng)業(yè)收入在其總收入中已不再重要,他們也不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)勞動(dòng),也沒(méi)有再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)勞動(dòng)的愿望,土地只是其最后的生活依托基礎(chǔ)。他們割斷與土地經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的條件已經(jīng)基本成熟,參加城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障的能力和愿望也大體具備,可以實(shí)施土地?fù)Q保障,直接將其土地?fù)Q保障的收益計(jì)入農(nóng)民工的個(gè)人賬戶(hù)。土地向種田能手、種田大戶(hù)和農(nóng)業(yè)企業(yè)集中,使農(nóng)村能夠推行土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的基本途徑,也是盤(pán)活農(nóng)地資源、增加農(nóng)民收入的有效措施。同時(shí),這類(lèi)農(nóng)民工也應(yīng)有選擇實(shí)施土地?fù)Q保障、參加城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障的自由。 　　初步設(shè)想是為流動(dòng)性較大的農(nóng)民工建立以個(gè)人賬戶(hù)為主的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,單位繳費(fèi)和個(gè)人繳費(fèi)全部計(jì)入農(nóng)民工個(gè)人賬戶(hù),不計(jì)入統(tǒng)籌,并且可以隨著農(nóng)民工工作的流動(dòng)而轉(zhuǎn)移。我們還應(yīng)為外出打工農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)建立暢通的轉(zhuǎn)移渠道,要確保農(nóng)民工能夠切實(shí)享受他們應(yīng)該享受的養(yǎng)老待遇。 　　 　　二十世紀(jì)八十年代以來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”,成為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)力量和中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,。改革初期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移采取的是所謂“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠(chǎng)不進(jìn)城”模式,職工普遍具有“年輕時(shí)進(jìn)入城鎮(zhèn)打工、經(jīng)商,年老了再回家鄉(xiāng)依托土地養(yǎng)老”的思想。這不利于土地的流轉(zhuǎn)和大規(guī)模經(jīng)營(yíng),不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展,也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。 　　據(jù)了解,現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雇傭的職工既有城鎮(zhèn)居民也有農(nóng)村居民,在當(dāng)前城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)養(yǎng)老保障政策下,城鄉(xiāng)職工之間分屬不同的保障體系,繳費(fèi)與享受待遇的差距導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會(huì)養(yǎng)老保障待遇難以實(shí)現(xiàn)公平。因此,有必要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工建立起養(yǎng)老保障,一方面解除他們的后顧之憂(yōu),使其全身心地投入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展中。另一方面有利于切斷他們與農(nóng)村和土地的聯(lián)系,促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng),提高農(nóng)業(yè)效率。 　　由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)生和發(fā)展過(guò)程中,基層政府、企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和社區(qū)成員共同決定了產(chǎn)權(quán)形成的過(guò)程,因此,為了使價(jià)值形態(tài)的資產(chǎn)既有利于企業(yè)發(fā)展,又有利于社會(huì)保障制度建設(shè),在操作上可采用股權(quán)的形式進(jìn)行。即在改制時(shí),根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特殊的產(chǎn)權(quán)形成特點(diǎn),將部分產(chǎn)權(quán)以股權(quán)的形式,明確將其用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會(huì)保障制度建設(shè),形成“股權(quán)換保障”的產(chǎn)權(quán)制度改革思路。 　　對(duì)工作和收入不夠穩(wěn)定以及比較穩(wěn)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工,其保障制度建設(shè)可按照同類(lèi)進(jìn)城農(nóng)民工進(jìn)行。還有一類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工,他們沒(méi)有土地或與土地的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不緊密,主要生活依托基礎(chǔ)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革過(guò)程中實(shí)施股權(quán)換保障和土地?fù)Q保障,但股權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后的補(bǔ)償資金全部用于繳納保險(xiǎn)費(fèi),保險(xiǎn)費(fèi)計(jì)入其個(gè)人賬戶(hù),以加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)養(yǎng)老保障制度的建立和完善。當(dāng)然,也存在一個(gè)過(guò)渡期,在過(guò)渡期內(nèi)依然保持現(xiàn)狀,卻獲得了在未來(lái)享受社會(huì)保障給付的權(quán)利和資格。過(guò)渡期結(jié)束后,具備條件的可直接納入城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障體系,不具備條件的應(yīng)納入農(nóng)村的產(chǎn)品換保障計(jì)劃。 　　 　　被征地農(nóng)民是指土地因國(guó)家建設(shè)被征用而失去土地的農(nóng)民。2005年初,中國(guó)社科院發(fā)布《20042005年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》,把被征地農(nóng)民問(wèn)題列為“困擾當(dāng)代中國(guó)的六大問(wèn)題”之首,引起了全社會(huì)的強(qiáng)烈反響。 　　國(guó)務(wù)院于2006年4月出臺(tái)了《關(guān)于建立被征地農(nóng)民培訓(xùn)就業(yè)和社會(huì)保障制度的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》),這是我國(guó)政府57年來(lái)第一份解決被征地農(nóng)民社會(huì)保障的政策性文件,也是被稱(chēng)為“土地新政”的2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決