【正文】 合企業(yè)財務(wù)制度的方可注冊成立，否則不予注冊。建議以國家擔(dān)保的形式，由農(nóng)村信用社對確需貸款的農(nóng)民信用等級先進(jìn)行評估，再向農(nóng)民提供微息小額貸款，國家給予信用社一定的利息補貼及稅收優(yōu)惠，貸款采取分期分批償還的辦法回籠。上述第一類人群可參照城市社會養(yǎng)老保險模式逐步過渡 ，第二類人群仍按城鄉(xiāng)有別的原則單獨進(jìn)行制度設(shè)計。有些村以村會計或出納兼任代辦員，由于宣傳力度不夠、工作方法落后，使農(nóng)民產(chǎn)生繳納保費與集體集資兩者的混淆，增加了農(nóng)民的抵觸心理，給養(yǎng)老保險的推行帶來不利影響。而各地農(nóng)村養(yǎng)老保險基金均以縣為單位統(tǒng)一管理和運營的現(xiàn)實，不僅形成了過度分散管理帶來的不合理管理費用和基金被擠占挪用的高風(fēng)險，而且投資形式單一，缺乏保值增值能力，最終使養(yǎng)老基金“縮水”。另一方面，由于沒有統(tǒng)籌賬戶，個人未來的養(yǎng)老金來源主要是個人繳存積累及有限的增值收益，對于收入有限的中年農(nóng)民來說，這個制度的吸引力是不大的。但存在的主要問題是缺乏互濟(jì)性。應(yīng)該說這是有其客觀合理性的，它既考慮到了農(nóng)民收入狀況，又充分尊重農(nóng)民自己的意愿，符合當(dāng)前廣大農(nóng)民的心態(tài)和認(rèn)識水平。本來，農(nóng)業(yè)為工業(yè)原始積累作出了很大貢獻(xiàn)，農(nóng)民犧牲的利益也很多，國家應(yīng)該承擔(dān)一定的養(yǎng)老責(zé)任，但事實上國家財政對此的無能為力使得維護(hù)老年人權(quán)益的重?fù)?dān)完全落到了家庭內(nèi)部，通過家庭代際轉(zhuǎn)移的方式來解決。
(三)關(guān)于轉(zhuǎn)制成本
我國城市的養(yǎng)老保險在由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)軌過程中，存在一個轉(zhuǎn)制成本問題，在如何消化轉(zhuǎn)制成本方面，中國和智利的做法是有區(qū)別的。另一方面，“集體補助”中所指的集體主要是傳統(tǒng)地域性的土地集體所有制組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)。筆者認(rèn)為，這個原則雖然具有一定的現(xiàn)實合理性，但必竟考慮得較片面，且沒有建立起相應(yīng)的機制，導(dǎo)致實踐執(zhí)行中的困難。無論是從有利于城市社會保障體系改革，還是規(guī)范農(nóng)民的進(jìn)城行為、避免城市人口過度膨脹抑或是推進(jìn)城市化等方面考慮，我們都有必要單獨進(jìn)行面向進(jìn)城農(nóng)民的社會保障制度構(gòu)想，將其融入城市體系，而不能簡單地把這個群體與他們原籍地農(nóng)民相提并論。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展與小城鎮(zhèn)建設(shè)之間的極強的互動關(guān)系已被學(xué)者反復(fù)闡述并論證，工業(yè)化與城市化同步發(fā)展模式也得到了詮釋。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“是在短期內(nèi)產(chǎn)生、發(fā)展、膨脹起來的，其發(fā)展過程缺乏科學(xué)的規(guī)劃”，②謝元態(tài)：《從中國農(nóng)民的“四個偉大創(chuàng)造”看中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實質(zhì)、目標(biāo)模式與發(fā)展對策》致使其處于“村村冒煙”的過度分散狀態(tài)。且不說“國家供應(yīng)商品糧”的表述隨著糧改政策的推行早已失去意義，就其所確認(rèn)的保險對象覆蓋范圍來看，它是堅持農(nóng)村各類人員養(yǎng)老保險制度一體化方向的。但是，近年來，出現(xiàn)了發(fā)展速度放慢、部分地區(qū)甚至逐漸萎縮等新現(xiàn)象，這固然與很多因素有關(guān)，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度本身的缺陷就是一個主要方面。三是免征、減征農(nóng)業(yè)稅及其附加后，原從農(nóng)業(yè)附加中列支的五保供養(yǎng)資金，列入縣鄉(xiāng)財政預(yù)算。通過建立健全農(nóng)村醫(yī)療保障體系，真正讓困難的農(nóng)村老人看得起病。 第三、加快推行農(nóng)村醫(yī)療助制度，解決農(nóng)村老人的就醫(yī)難問題。建立健全城鄉(xiāng)特困老年人的社會救助制度。首先在繼續(xù)鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，逐步建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政支撐能力相適應(yīng)、以切實可行的以土地保障、家庭贍養(yǎng)和社會扶持相結(jié)合的“三位一體”農(nóng)民養(yǎng)老保障體系。農(nóng)村老年人占我國老年人口的大多數(shù)，他們的經(jīng)濟(jì)收入和醫(yī)療水平相對城鎮(zhèn)比較低，解決好這部分人的養(yǎng)老問題對于推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，建設(shè)和諧社會主義的新農(nóng)村有著十分重要的意義。現(xiàn)在，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老存在的主要問題是：一是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不快，生產(chǎn)水平較低，是導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老問題存在的根本原因；二是貧困老年人多，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度不健全，也是導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老問題存在的直接原因；三是農(nóng)村醫(yī)療保障制度滯后，農(nóng)村缺醫(yī)少藥的狀況沒有從根本上得到的改善；四是農(nóng)村少數(shù)子女傳統(tǒng)觀念缺失，對贍養(yǎng)老人觀念發(fā)生變化，靠傳統(tǒng)的道德、親情維系的家庭式養(yǎng)老遇到了沖擊；五是農(nóng)村費改稅后，原有的優(yōu)惠老年人的政策失去作用，新的配套政策又沒有出臺。六是從事服務(wù)農(nóng)村養(yǎng)老社會工作隊伍建設(shè)沒有形成完整體系，從事者素質(zhì)不高，福利待遇差，社會地位不高等都不能調(diào)動從業(yè)者的工作積極性這些都是導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老存在問題不可忽視的主要原因。因此，各級黨委、政府要提高對人口老齡化給社會帶來深刻影響的認(rèn)識，把關(guān)心農(nóng)村老年人的生活提到重要議事日程上來，擺到突出位置。其次，國家和地方政府要制定相關(guān)的政策規(guī)定，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，妥善解決農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村養(yǎng)老出現(xiàn)的新情況、新問題。對農(nóng)村“三無”老人和其他特困老年人，啟動農(nóng)村居民最低生活保障工程，讓農(nóng)村貧困老年人也享受低保。大力推行農(nóng)村醫(yī)療救助制度，完善農(nóng)村醫(yī)療保障體系，是解決農(nóng)村老年人看病難、看病貴的有效途徑。 第四、加強農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）社會福利院的建設(shè)，提高“五?！崩先说募泄B(yǎng)比例。地方在安排使用農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付資金時，確保五保供養(yǎng)資金的落實，不允許截留、挪用，使“五?！崩先俗龅綉?yīng)保盡保。面對即將到來的“白發(fā)浪潮”的沖擊，這個問題不能忽視。所謂一體化，是指凡非城鎮(zhèn)戶口的公民，不論務(wù)工務(wù)農(nóng)當(dāng)干部，都實行同一制度，統(tǒng)一管理，即不是各搞一套。在布局散亂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，職工仍然是農(nóng)民，他們白天做工，傍晚務(wù)農(nóng)，沒有時間、精力也沒有條件去鉆研技術(shù)、提高業(yè)務(wù)水平。小城鎮(zhèn)作為整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的載體，要按照符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求來規(guī)劃和建設(shè)，在城鎮(zhèn)“落戶”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不再是“異軍”，它正要成為地地道道的城市產(chǎn)業(yè)；農(nóng)民工從此不再是農(nóng)民，他們正要成為地地道道的市民(工人)。
(二)關(guān)于資金籌集模式
我國各地農(nóng)村實踐基本遵循了試行方案中有關(guān)資金籌集模式的原則性規(guī)定，即：“資金籌集堅持個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的原則。一方面，個人繳費為主實際成為個人的完全責(zé)任。然而隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，農(nóng)民自愿聯(lián)合創(chuàng)建的合作經(jīng)濟(jì)組織已初步萌芽并呈良好發(fā)展態(tài)勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向股份合作制的轉(zhuǎn)軌已大面積展開，合作經(jīng)濟(jì)組織正要逐步成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活中富有生命力的主體，它在農(nóng)村養(yǎng)老保障中作用如何體現(xiàn)是值得研究的。目前城市養(yǎng)老保險采用的是統(tǒng)賬結(jié)合方式，個人賬戶部分屬資本性實賬戶，年輕一代既要承擔(dān)社會養(yǎng)老責(zé)任，又要為自己的未來準(zhǔn)備一筆基金，轉(zhuǎn)制成本轉(zhuǎn)嫁給了年輕一代，顯然這存在不公平、不合理性。于是，新制度下的年青人既要為自己將來養(yǎng)老準(zhǔn)備一筆基金，又要為家中老人提供一定的養(yǎng)老資源和服務(wù)，對本已拮據(jù)的農(nóng)民來說，負(fù)擔(dān)之重可見一斑。然而從實施情況看，效果并不令人樂觀。一方面，類同于新加坡的中央公積金制，它雖然提供了有效的激勵機制，但事實上并非具有社會保險性質(zhì)的社會保障制度。
(六)關(guān)于基金的保值增值
提高農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的保值增值能力是吸引農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的一個重要途徑。
(七)關(guān)于養(yǎng)老保險費的收取
由于中國農(nóng)村地域廣大，人口分布較散，交通、通訊手段落后，加上農(nóng)民十分低的組織化程度，使農(nóng)村養(yǎng)老保險費的收取異常艱難。二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革建議保險對象：由于我國城市化水平不高，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展及小城鎮(zhèn)建設(shè)與完善還有待時日，所以暫將農(nóng)村各業(yè)人員的社會養(yǎng)老保險統(tǒng)一定位于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。以下僅進(jìn)行有關(guān)第二類人群的社會養(yǎng)老保險制度框架的討論。這樣做也同時解決了農(nóng)民保費額過低及相差懸殊的問題，對推動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險健康發(fā)展有重要意義。另一方面，發(fā)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險特種國債。同時這又是一項無形的公共工程建設(shè)，它構(gòu)筑了“安全網(wǎng)”，穩(wěn)定了民心，創(chuàng)造了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的條件。但應(yīng)注意，在集體經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)以集體力量為主；在集體經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)，以國有資產(chǎn)變現(xiàn)補貼為主。
保值增值：相對于縣一級而言，地(市)有較發(fā)達(dá)完備的金融機構(gòu)、金融專業(yè)人員和較多的投資渠道，具有實現(xiàn)基金保值增值的組織基礎(chǔ)和投資環(huán)境優(yōu)勢。農(nóng)村信用社遍及鄉(xiāng)村，長期以來，有著良好的群眾基礎(chǔ)，是農(nóng)戶資金的“蓄水池”，并可充當(dāng)農(nóng)民的理財助手。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度存在的問題和解決思路建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度,是完善社會保障體系、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容,也是中國應(yīng)對人口老齡化的一個緊迫任務(wù)。老有所養(yǎng)問題一直是廣大農(nóng)民夢寐以求的愿望,也是當(dāng)前我國政府迫切需要解決的問題。1992年民政部制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》(以下簡稱《方案》),1995年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》(以下簡稱《通知》),在有條件的地區(qū)建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。而在農(nóng)村,《方案》規(guī)定保險費的籌集以個人交納為主,集體補助為輔,國家予以政策支持,農(nóng)民的個人帳戶完全由個人交納,國家并無責(zé)任?！盵2]推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險需要調(diào)動兩個方面的積極性,一是要調(diào)動地方政府的積極性。以2004年為例,全國全年基本養(yǎng)老保險基金總收入4258億元,各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金614億元,其中中央財政522億元,地方財政92億元。如果按照《方案》設(shè)定的最低繳費標(biāo)準(zhǔn)2元/月繳納保險費,10年之后,15年后,這很難保障農(nóng)民的基本生活。我國農(nóng)村社會保障管理部門存在條塊分割的現(xiàn)實:民政部門管一塊(社會救助),衛(wèi)生部門管一塊(農(nóng)村合作醫(yī)療),社保部門管一塊(養(yǎng)老保險),這種條塊分割的現(xiàn)實造成了政策協(xié)調(diào)、資源共享等諸方面的人為矛盾,不利于農(nóng)村社會保障工作的推動和開展。 　　 　　我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障建設(shè)缺乏法律的有力支撐。三是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于重視“三農(nóng)”問題和農(nóng)村保障問題的講話。[4]農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的穩(wěn)定性令人懷疑,農(nóng)民對退休時能否拿到養(yǎng)老金的信心不足。三是在制度設(shè)計時,既要考慮農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度本身的特殊性,也要考慮農(nóng)村社會養(yǎng)老保障與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障制度將來的銜接。 　　目前農(nóng)民工的特點主要是流動性大、工資收入低。同時,在其有非農(nóng)收入時,也應(yīng)盡可能參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障,并按照要求繳納保險費,養(yǎng)老保險基金由雇主和個人共同繳納,為其最終納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障體系奠定基礎(chǔ)。同時,這類農(nóng)民工也應(yīng)有選擇實施土地?fù)Q保障、參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障的自由。改革初期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展與農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移采取的是所謂“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”模式,職工普遍具有“年輕時進(jìn)入城鎮(zhèn)打工、經(jīng)商,年老了再回家鄉(xiāng)依托土地養(yǎng)老”的思想。另一方面有利于切斷他們與農(nóng)村和土地的聯(lián)系,促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營,提高農(nóng)業(yè)效率。還有一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工,他們沒有土地或與土地的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不緊密,主要生活依托基礎(chǔ)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身。 　　 　　被征地農(nóng)民是指土地因國家建設(shè)被征用而失去土地的農(nóng)民。在城市規(guī)劃區(qū)外,則要求在本行政區(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕地或安排相應(yīng)的工作崗位,并納入農(nóng)村社會保障體系?！庇纱?被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險基金主要有二:一是政府撥款或補貼。地方政府還要結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r制定更為詳盡的實施方案。 　　所謂“產(chǎn)品換保障”,是以產(chǎn)品換保障機構(gòu)為中介,直接以指定農(nóng)產(chǎn)品繳納保費來建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新方法。 　　在我國農(nóng)產(chǎn)品商品率和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化程度不高的情況下,以產(chǎn)品換保障的方式,直接以農(nóng)產(chǎn)品繳納保險費建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度,有助于將農(nóng)產(chǎn)品這一潛在的社會保障資源變?yōu)楝F(xiàn)實的社會保障資源,有助于農(nóng)產(chǎn)品的市場實現(xiàn),有助于同時滿足純農(nóng)民對現(xiàn)金和社會保障制度的渴求[5],也是對農(nóng)戶的一種有效保護(hù)。這是由我國農(nóng)村的實際狀況和我國農(nóng)村發(fā)展面臨的特殊任務(wù)所決定的。隨著社會變革進(jìn)一步加劇，傳統(tǒng)養(yǎng)老方式受到越來越大的挑戰(zhàn)，農(nóng)村很多地區(qū)的老年人缺乏基本的生活保障。這意味著，減少了農(nóng)作物播種面積，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)增長的難度[1]。由于各種原因，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的問題日漸增多。農(nóng)民家庭的財富由父母向子女轉(zhuǎn)移的一個直接后果，就是產(chǎn)生了“重幼輕老”的社會現(xiàn)象。越來越多的農(nóng)民獨生子女將形成“四二一”的家庭格局，一對夫婦可能贍養(yǎng)4個老人。目前，農(nóng)村老年人自養(yǎng)比例逐漸上升。到2004年底，%。農(nóng)民老年人隊伍數(shù)量龐大，不僅影響他們自身的生存質(zhì)量，而且成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略中的重大人口因素。但是，長期的聚少離多所帶來的“空巢家庭”和“代際”分化，造成了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)老化，農(nóng)村老年人的生活照料和精神慰藉失去了依托。農(nóng)村稅費改革減輕了農(nóng)民的整體負(fù)擔(dān)，但也削弱了縣鄉(xiāng)兩級的財政實力。各地集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，直接影響到集體養(yǎng)老的普及和規(guī)模化發(fā)展。到2006年末，全國已有1 900個縣（市）開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作，5 374萬人參加農(nóng)村養(yǎng)老保險，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存354億元[3]。 　　(一)農(nóng)村社會保障制度待發(fā)展 　　。尤其是農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民們不得不退回到傳統(tǒng)的以家庭為單位的社會保障模式。征地款一旦“吃”完，生活往往沒有著落。近年來，我國社會保障開始以不同方式從城鎮(zhèn)職工向農(nóng)民工延伸。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，當(dāng)農(nóng)民工的工作發(fā)生變動的時候，退保只退還個人交費的部分，企業(yè)給農(nóng)民工繳納的保費是不予退還的。另一方面，財政投入的社會保障資金分配不均衡，重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。占全國人口80%的農(nóng)民，僅占社會保障費用支出總數(shù)的11%；占全國人口20%的城鎮(zhèn)居民，卻占社會保障費用支出總數(shù)的89%。從基金規(guī)模上看，排在前5位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京，共計221億元，%[5]。截至2006年底，參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險的人數(shù)，分別占城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)的66%和55%；參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的人數(shù)，%[6]。在全國1 900個農(nóng)保試點縣中，多數(shù)地方的農(nóng)保機構(gòu)還遺留在民政部門。最嚴(yán)重的問題出自養(yǎng)老保險基金的籌集與使用。一些地區(qū)還強制農(nóng)民參保。面對這些重大社會問題，我們必須抓住機遇，迎接挑戰(zhàn)，積極探索新型農(nóng)村養(yǎng)老保險機制，建立與家庭保障、土地保障相結(jié)合的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。 　　“承包制”為“永包制”?，F(xiàn)行的土地征用制度是從計劃經(jīng)濟(jì)時期沿襲下來的。在新的形勢下，需要繼承和發(fā)揚家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)優(yōu)勢，賦予農(nóng)村家庭養(yǎng)老以新的內(nèi)涵。一方面，合理控制和有效利用自己的財產(chǎn)。這種自養(yǎng)不僅是物質(zhì)的，也是精神的。對此，應(yīng)當(dāng)分層次、分類別地保障農(nóng)民工。對于回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民工，可以繼續(xù)在原籍所在地參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，或者在本人達(dá)到最低領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡、經(jīng)本人提出申請、經(jīng)辦管理部門批準(zhǔn)，也可以將農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶積累額并入本人在原籍的農(nóng)保制度，改按農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度執(zhí)行。這個轉(zhuǎn)變所遵循的原則主要是，朝著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一體化方向，保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，政府引導(dǎo)與農(nóng)民自愿