有關(guān)土地市場構(gòu)建國家民事主體制度的思考(已修改)
2025-04-30 08:09 本頁面
【正文】 關(guān)于土地市場構(gòu)建國家民事主體制度的思考 摘要：法律規(guī)定國務(wù)院代表國家行使土地所有權(quán)，但國務(wù)院不能實際履行代表行為，又沒有轉(zhuǎn)委托于其他主體而致使所有權(quán)行使主體缺位。土地行政監(jiān)管部門自封為土地所有權(quán)的出讓人，其結(jié)果不但是主體錯位，而且為地方政府通過公權(quán)力主體“挾持”民事主體而形成政府間的競爭提供了法律依據(jù)。追求政績工程的區(qū)域競爭是政府壟斷建設(shè)用地供應(yīng)市場的動力，由地方政府形成的進(jìn)入障礙是城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場二元結(jié)構(gòu)的制度性原因。統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的關(guān)鍵是國家民事主體的地位獨立和平等。關(guān)鍵詞：土地市場；國家民事主體；物權(quán) 十七屆三中全會提出了“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”制度。設(shè)置這一制度的關(guān)鍵是參與市場競爭的主體地位平等，國家土地所有權(quán)者與集體土地所有權(quán)者在市場交易時都屬于平等的民事主體，否則不可能統(tǒng)一。因此，必須理性思考如何從制度上讓國家民事主體獨立。 一、現(xiàn)行國有土地出讓制度中的民事主體缺位 國家具有雙重身份是客觀存在的事實。國家普遍地屬于政治主體，對外是主權(quán)主體，對內(nèi)是行政強制主體；還是全國人民共同財產(chǎn)的所有權(quán)主體，凡是全民所有就是國家所有。認(rèn)可這個事實，便于清晰地劃定國家雙重職能的界限，防止主體行事時交叉利用其身份。但是，現(xiàn)行國家所有權(quán)制度中的國家所有權(quán)主體相當(dāng)模糊，尤其是在國家土地所有權(quán)的歸屬和利用方面，更是所有權(quán)主體被政治主體所淹沒。 《土地管理法》第2條規(guī)定：“全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”。該規(guī)定明確了國務(wù)院不享有所有權(quán)而是代表行使所有權(quán)。一般情況下，根據(jù)主體代表行使民事物權(quán)的內(nèi)容，可以推定代表行使的主體屬于民事主體。但是，國務(wù)院主要是國家的行政決策機關(guān)，如果要認(rèn)定為民事主體，則不能依靠簡單推定，還必須有明確規(guī)定國家民事主體獨立的法律依據(jù)?？墒牵瑥耐恋厮袡?quán)享有主體過度到代表行使主體，并沒有明確兩者的民事主體身份。 而且，國務(wù)院本身又是虛擬的人格和抽象的代表，這就決定了國務(wù)院不具有實際地履行代表權(quán)內(nèi)容的行為能力，無法以自身的行為代表國家行使所有權(quán)，必須轉(zhuǎn)委托于其他組織。于是，《土地管理法》第5條繼續(xù)規(guī)定：“國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作”。該條規(guī)定的立法目的，寄希望于國務(wù)院的土地職能部門最終落實國務(wù)院所代表的內(nèi)容。事實上，法律關(guān)于土地行政部門監(jiān)管職能的規(guī)定恰好阻隔了代表內(nèi)容的延續(xù)。首先，部門的監(jiān)管職能不是來自于代表者的授權(quán)。國務(wù)院的代表內(nèi)容和國務(wù)院所屬部門的管理、監(jiān)督職能，出自于同一立法主體的同時規(guī)定。這意味著所屬部門的監(jiān)管權(quán)不是國務(wù)院的再委托，國務(wù)院頒布的《土地管理法實施條例》也沒有關(guān)于對土地行政管理部門進(jìn)行委托的規(guī)定。其次，監(jiān)管部門行使的是權(quán)力而不是權(quán)利。法律對行政部門授權(quán)的內(nèi)容是負(fù)責(zé)“土地的管理和監(jiān)督工作”。對土地的管理和監(jiān)督是政府行
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