【正文】 《國家行政機關(guān)公文處理辦法》系列講座為進一步做好公文處理工作，特開設(shè)“《國家行政機關(guān)公文處理辦法》講座”專欄。該講座分八講：第一講，努力做好新時期的行政機關(guān)公文處理工作；第二講，公文種類；第三講，公文格式；第四講，行文規(guī)則；第五講，發(fā)文辦理；第六講，收文辦理；第七講，公文歸檔；第八講，公文管理。第一講　努力做好新時期的行政機關(guān)公文處理工作　　從2001年1月1日起，國家行政機關(guān)施行新的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》。這是我國國家行政機關(guān)公文處理走向規(guī)范化、制度化、科學(xué)化的一個重要標(biāo)志。認真實施《辦法》，對于國家行政機關(guān)提高工作效率，保證工作質(zhì)量，依法行政，推進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展順利進行是十分重要的?！　∫弧⒆龊眯姓C關(guān)公文處理工作是依法行政和加強機關(guān)建設(shè)的重要保證　　公文在我國歷史上由來已久，它是統(tǒng)治階級管理國家、處理政務(wù)以及記載各種活動情況的工具。這就決定了不同的社會制度和歷史階段，對公文的范疇有不同的理解和界定，公文處理的辦法也就各不相同。新中國成立后，公文的范疇比過去擴大了。目前人們習(xí)慣上理解的公文可以分為兩大類，一是黨政機關(guān)、企事業(yè)單位、群眾團體在辦理公務(wù)中形成和使用的通用公文；一是外交、軍事等領(lǐng)域使用的專用公文。我們這里主要討論行政機關(guān)的通用公文處理問題。　　公文的性質(zhì)決定了其在國家行政機關(guān)公務(wù)活動中的地位和作用。國家行政機關(guān)是國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，依法行政是其貫徹依法治國方略的基本要求。行政機關(guān)的公文（包括電報，下同），是行政機關(guān)在行政管理過程中形成的具有法定效力和規(guī)范體式的文書，是依法行政和進行公務(wù)活動的重要工具。做好國家行政機關(guān)公文處理工作，對于依法行政工作十分重要。公文處理是指公文的辦理、管理、整理（立卷）、歸檔等一系列相互關(guān)聯(lián)、銜接有序的工作，是機關(guān)工作的重要內(nèi)容，提高機關(guān)工作水平就一定要加強公文處理工作。為此，必須明確國家行政機關(guān)公文處理的目標(biāo)、原則和基本要求。　　行政機關(guān)公文處理的目標(biāo)是要實行規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。所謂規(guī)范化是指公文處理的每項程序、操作都要遵循一定的規(guī)程、方式和要求，完成結(jié)果要達到一定標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格；所謂制度化是規(guī)范化在一定程度上上升為法制化，或是紀律化，在公文處理中建立并執(zhí)行一整套的處理制度；所謂科學(xué)化是指公文處理的規(guī)范、制度應(yīng)當(dāng)建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，符合公文處理運行的規(guī)律和實際。如果對于科學(xué)化的含義進一步延伸，還應(yīng)當(dāng)包括公文處理中運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，采用現(xiàn)代化的辦公手段?！　⌒姓C關(guān)公文處理的原則和基本要求主要是：　　1．政治性。行政機關(guān)公文處理的政治性是與行政公文的政治性緊密相連的。由于行政機關(guān)公文處理工作是與國家政權(quán)機關(guān)密切結(jié)合，并由國家政權(quán)機構(gòu)具體承擔(dān)的，因此在行政機關(guān)公文處理工作中一定要牢固樹立政治觀念，堅持“講政治”?！　?．實事求是。這是我們一切工作的出發(fā)點和基本指導(dǎo)思想，《辦法》將其確定為行政機關(guān)公文處理工作的首要原則，我們應(yīng)當(dāng)堅持貫徹執(zhí)行。在擬制文件、承辦來文、制定政策規(guī)定中，都要堅持一切從實際出發(fā)?！　?．精簡、準(zhǔn)確。精簡就是要壓縮文件數(shù)量，提高文件質(zhì)量，準(zhǔn)確確定發(fā)文范圍。行文要確有必要，防止文件過長，套話、空話、廢話連篇，不能隨意擴大文件分發(fā)范圍。準(zhǔn)確即指公文制作過程中的實事要準(zhǔn)確無誤，制定的政策規(guī)定要有針對性；又指公文的分發(fā)、投送傳遞、分辦批示要準(zhǔn)確無誤?！　?．及時、高效。就是要講求公文處理的時效性，做到迅速、快捷，不得積壓、拖延?！　?．安全、保密。行政機關(guān)的公文大多是國家意志、活動的書面形式，是國家機密的集中體現(xiàn)，這就要求在公文處理中密級文件不得泄密，一般文件也不能遺失?！　《⑿姓C關(guān)公文處理工作要體現(xiàn)時代特色，實現(xiàn)“三化”　　國家行政機關(guān)的公文處理工作，走向規(guī)范化、制度化，經(jīng)歷了一個較長的過程。八十年代前，行政機關(guān)公文處理主管部門對秘書機構(gòu)的設(shè)置、任務(wù)，公文的擬制等等，有一些規(guī)定，但都是專項的、零散的，沒有形成一個完整的制度。直到1981年2月，國務(wù)院辦公廳制發(fā)了第一個較為系統(tǒng)的《國家行政機關(guān)公文處理暫行辦法》；1987年2月，國務(wù)院辦公廳又修訂公布了《國家行政機關(guān)公文處理辦法》，1993年再次對這個“辦法”修訂后發(fā)布。到2000年8月，國務(wù)院發(fā)布了《國家行政機關(guān)公文處理辦法》，經(jīng)過多年的實踐和不斷修改完善，可以說這個《辦法》已經(jīng)比較成熟。認真實施《辦法》，必將有力地推動國家行政機關(guān)的公文處理盡快實現(xiàn)規(guī)范化、制度化、科學(xué)化。由于本系列講座在以后各講中還要較為系統(tǒng)全面的分別講解公文處理的種類、格式、行文規(guī)則、發(fā)文辦理、收文辦理、歸檔和公文管理等，這里我們只分析《辦法》與1993年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國家行政機關(guān)公文處理辦法》（以下簡稱“國辦《辦法》”）的不同之處。這主要表現(xiàn)在三個方面：　?。ㄒ唬┌l(fā)布的主體機關(guān)不同。前幾次的“公文處理辦法”，都是由國務(wù)院辦公廳發(fā)布的。這次《辦法》的發(fā)布主體是國務(wù)院，從而就使《辦法》具有了政府法規(guī)的性質(zhì)，更具有權(quán)威性和強制性。各級國家行政機關(guān)都必須嚴格執(zhí)行?！　。ǘ┙Y(jié)構(gòu)和內(nèi)容上有較大調(diào)整和較多補充。《辦法》》共9章57條，比國辦《辦法》7章45條增加了2章 12條?！　　暗谝徽驴倓t”，國辦《辦法》8條，《辦法》仍保留了8條，但在內(nèi)容上做了較大修改。其中新增了公文處理定義和領(lǐng)導(dǎo)者2條；刪除了“黨政分開”1 條，刪除了公文的作用、公文處理的程序、對文秘人員的要求等內(nèi)容；合并改寫了公文處理的原則，保留改寫了公文處理的機構(gòu)和人員配備。通過修改，“第一章總則”部分，主要是規(guī)定了行政機關(guān)公文的定義，公文處理工作的定義、目的、目標(biāo)、原則、要求、機構(gòu)、人員和組織領(lǐng)導(dǎo)問題?！　　暗诙鹿姆N類”，國辦《辦法》和《辦法》均為1條。但《辦法》刪除了“指示”種類，增加了“意見”種類；并將國辦《辦法》中的“公告、通告”分列為兩類、兩種。這樣《辦法》規(guī)定的公文種類計有十三類、十四種，包括命令（令）、決定、公告、通告、通知、通報、議案、報告、請示、批復(fù)、意見、函、會議紀要?！　　暗谌鹿母袷健?，增加了1條：“第十一條公文中各組成部分的標(biāo)識規(guī)則，參照《國家行政機關(guān)公文格式》國家標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。”共3條，對原各條內(nèi)容進行了修改。明確了“抄送機關(guān)指除主送機關(guān)外需要執(zhí)行或知曉公文的其他機關(guān)，應(yīng)當(dāng)使用全稱或者規(guī)范化簡稱、統(tǒng)稱?！惫挠眉埥y(tǒng)一確定為A4型。增加了上行文應(yīng)當(dāng)注明“會簽人姓名。其中，‘請示’應(yīng)當(dāng)在附注處注明聯(lián)系人的姓名和電話?！彪妶缶o急程度中增加了“特提”，將電報的緊急程度由3級改為4 級。　　“第四章行文規(guī)則”，主要是對行文關(guān)系做了修改。增加了“行文應(yīng)當(dāng)確有必要，注重效用?！?1條，共11條。其中第十五條中，將國辦《辦法》規(guī)定的政府各部門“也可以根據(jù)本級政府授權(quán)和職權(quán)規(guī)定，向下一級政府行文?！毙薷臑椤俺院男问缴糖⒐ぷ?、詢問和答復(fù)問題、審撤事項外，一般不得向下一級政府正式行文?！辈⒁?guī)定“部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)除辦公廳（室）外不得對外正式行文?！比∠藝k《辦法》中“經(jīng)批準(zhǔn)在報刊上全文發(fā)布的行政法規(guī)和規(guī)章，應(yīng)當(dāng)視為正式公文依照執(zhí)行，可不再行文。同時，由發(fā)文機關(guān)印制少量文本，供存檔備查?！逼鋬?nèi)容改寫歸入“第八章公文管理”中?！　　暗谖逭掳l(fā)文辦理”，是從國辦《辦法》第五章公文辦理中分出后新列的1章，共6條。在發(fā)文程序中新增了“復(fù)核”環(huán)節(jié)；對草擬公文提出了更為明確的要求，新增了兩款：“（三）公文的文種應(yīng)當(dāng)根據(jù)行文的目的、發(fā)文機關(guān)的職權(quán)和與主送機關(guān)的行文關(guān)系確定?！薄埃ㄋ模M制緊急公文，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)緊急的原因，并根據(jù)實際需要確定緊急程度?！薄暗诙鶙l擬制公文，對涉及其他部門職權(quán)范圍內(nèi)的事項，主辦部門應(yīng)當(dāng)主動與有關(guān)部門協(xié)商，取得一致意見后方可行文；如有分歧，主辦部門的主要負責(zé)人應(yīng)當(dāng)出面協(xié)調(diào)，仍不能取得一致時，主辦部門可以列明各方理據(jù)，提出建設(shè)性意見，并與有關(guān)部門會簽后報請上級機關(guān)協(xié)調(diào)或裁定?！薄　　暗诹率瘴霓k理”，這一章也是從國辦《辦法》第五章公文辦理中分出后新列的，也是《辦法》中內(nèi)容增加最多的部分，共8條。主要是對收到的公文分為下級機關(guān)上報的需要辦理的公文和上級機關(guān)下發(fā)或交辦公文兩類，重點對下級機關(guān)來文辦理做了詳細規(guī)定?！　　暗谄哒鹿臍w檔”，是從國辦《辦法》“第六章公文立卷、歸檔和銷毀”中分出新列的，共6條。在內(nèi)容方面，新增了公文存檔要求?！　　暗诎苏鹿墓芾怼?，這是《辦法》增設(shè)的一章，但也吸收了國辦《辦法》中有關(guān)公文復(fù)制、銷毀等方面的內(nèi)容，共10條。增加了“第四十九條公文被撤銷，視作自始不產(chǎn)生效力；公文被廢止，視作自廢止之日起不產(chǎn)生效力?！薄暗谖迨l機關(guān)合并時，全部公文應(yīng)當(dāng)隨之合并管理。機關(guān)撤銷時需要歸檔的公文整理（立卷）后按有關(guān)規(guī)定移交檔案部門?！薄　　暗诰耪赂絼t”，對國辦《辦法》3條刪除1條，增加了要對電子文件和公文辦理督查制度另行制定規(guī)定2條，共4條。 　　(三)在指導(dǎo)思想上有了新的突破。與國辦《辦法》相比，《辦法》不只是內(nèi)容上的增減，而是在保留了國辦《辦法》中一些實踐已經(jīng)證明了的正確的做法后，有了新的突破。　　一是體現(xiàn)了時代特色。人類社會已經(jīng)開始進入知識經(jīng)濟時代，經(jīng)濟全球化的趨勢日益增強，各種生產(chǎn)要素在全球范圍內(nèi)流動速度明顯加快。在我國隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展管理勢必要與國際接軌。公文處理作為行政機關(guān)管理國家事務(wù)手段的一個組成部分，也就要與這種大趨勢相適應(yīng)?！掇k法》充分體現(xiàn)了時代特色。比如公文用紙，國辦《辦法》規(guī)定，一般為16開型，也可以用國際標(biāo)準(zhǔn)A4型。具有選擇性。而《辦法》則統(tǒng)一規(guī)定為“公文用紙一般采用國際A4型（210mm 297mm）。”體現(xiàn)了唯一性。再比如，《辦法》要求對公文處理中涉及電子文件的有關(guān)規(guī)定要另行制定。適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要，《辦法》加大了協(xié)商力度。在文種中取消了“指示”，增加了“意見”，適用于對重要問題提出見解和處理辦法?！　《菑娬{(diào)了督查落實。領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)不僅要做出正確的決策，更為重要的是抓好決策的落實。督促檢查是辦公廳（室）的一項重要職責(zé)?！掇k法》新增了督查的要求，強調(diào)了對公文處理中的督查落實工作，第五十六條規(guī)定“各級行政機關(guān)的辦公廳（室）對上級機關(guān)和本機關(guān)下發(fā)公文的貫徹落實情況應(yīng)當(dāng)進行督促檢查并建立督查制度。有關(guān)規(guī)定另行制定?！薄　∪菑闹贫壬媳ＷC了壓縮文件數(shù)量。這些年來我們一直在強調(diào)減少文件數(shù)量，提高文件質(zhì)量，解決“文山”問題，但收效甚微。究其原因，一個主要方面就是缺少明確的制度規(guī)定，常常是提出一些模棱兩可的原則性要求，《辦法》第十三條、第十五條在解決這個問題上做出了明確規(guī)定?！　∷氖歉鼮榉蠈嶋H，便于操作，提高公文處理效率。如電報緊急程度中增加了“特提”，“請示”附注處增加了注明“聯(lián)系人的姓名和電話”?！　∪?、加強對行政機關(guān)公文處理工作的領(lǐng)導(dǎo)，努力搞好公文處理人員隊伍建設(shè)?！　〖訌婎I(lǐng)導(dǎo)是做好行政機關(guān)公文處理工作的關(guān)鍵。按照《辦法》規(guī)定，行政機關(guān)的負責(zé)人加強對公文處理工作的領(lǐng)導(dǎo)，至少要做到三個方面：　　一是要“高度重視公文處理工作”。這主要是指行政機關(guān)的負責(zé)人要充分認識到公文處理工作在機關(guān)工作中的地位和作用，公文處理既是行政機關(guān)管理社會事務(wù)、調(diào)控經(jīng)濟運行手段的重要載體，也是機關(guān)工作內(nèi)容的重要組成部分。作為行政機關(guān)的負責(zé)人必須將其納入工作的重要議事日程，予以高度重視?！　《且澳７蹲袷乇巨k法”。行政機關(guān)的負責(zé)人即是公文處理工作的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者，也是《辦法》的執(zhí)行者。特別是行政機關(guān)的公文形成效力以最終簽發(fā)者正式簽發(fā)為標(biāo)準(zhǔn)，也就是說最終簽發(fā)者要對簽發(fā)的文件負全部責(zé)任。這就要求行政機關(guān)的負責(zé)人必須認真學(xué)習(xí)行政機關(guān)公文處理知識，掌握公文處理程序，并帶頭遵守執(zhí)行《辦法》。要堅持公文處理的基本原則，熟悉公文文種、格式，執(zhí)行行文規(guī)則。在辦理發(fā)文中，授意草擬公文要講明意圖，明確要求。簽發(fā)時要認真審改，確定簽發(fā)權(quán)限，防止越位越權(quán)。在審批來文時“對有具體請示事項的，主批人應(yīng)當(dāng)明確簽署意見、姓名和審批日期。”　　三是要“加強對本機關(guān)公文處理工作的領(lǐng)導(dǎo)和檢查。”就是要經(jīng)常研究機關(guān)公文處理工作，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。要加強對從事公文處理工作人員的思想政治工作，安排培訓(xùn)，督促學(xué)習(xí)，關(guān)心生活。　　關(guān)于行政機關(guān)公文處理的機構(gòu)設(shè)置，《辦法》第七條明確規(guī)定：“各級行政機關(guān)的辦公廳（室）是公文處理的管理機構(gòu)，主管本機關(guān)的公文處理工作并指導(dǎo)下級機關(guān)的公文處理工作?！备骷壭姓C關(guān)要結(jié)合當(dāng)前正在進行的政府機構(gòu)改革，設(shè)置科學(xué)合理、精干高效、運轉(zhuǎn)靈活、反應(yīng)靈敏的公文處理機構(gòu)?！　⌒姓C關(guān)公文處理的任務(wù)、作用、目標(biāo)，決定了其在機關(guān)工作中的地位，也決定了做好公文處理工作，保證機關(guān)工作的正常運轉(zhuǎn)，必須有一支高素質(zhì)的公文處理隊伍。為此《辦法》第八條規(guī)定“各級行政機關(guān)的辦公廳（室）應(yīng)當(dāng)設(shè)立文秘部門或者配備專職人員負責(zé)公文處理工作”。新時期行政機關(guān)公文處理人員隊伍建設(shè)，要堅持以政治可靠、作風(fēng)過硬、業(yè)務(wù)精通、工作扎實為目標(biāo)，著力突出三個方面：　　一是提高政治素質(zhì)。就是要按照“三個代表”的重要思想，堅持為人民服務(wù)的宗旨，時刻把人民群眾的利益放在第一位。要堅持“講學(xué)習(xí)、講政治、講正氣?！闭J真學(xué)習(xí)馬列主義、毛澤東思想，特別是鄧小平理論，學(xué)習(xí)黨的路線、方針、政策，把講政治放在一切工作的首位，時刻保持政治上的清醒與堅定，牢固樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀。要堅持做到廉潔自律，嚴格用黨的紀律和公務(wù)員行為準(zhǔn)則約束自己，自重、自省、自警、自勵，拒腐防變。作為文秘人員，還要有很強的無私奉獻、自我犧牲精神，甘當(dāng)“無名英雄”，耐得住寂寞，甘坐“冷板凳”?！　《羌訌姌I(yè)務(wù)建設(shè)。人類在發(fā)展，社會在進步，以信息技術(shù)為基礎(chǔ)的新經(jīng)濟正在蓬勃興起，行政機關(guān)的職能和管理社會的方式、手段也正在發(fā)生著重大變化，行政機關(guān)的文秘工作不再是“萬精油”、“大雜燴”，而是一門綜合性很強的專業(yè)。對文秘工作人員在知識結(jié)構(gòu)上的要求也不能再是傳統(tǒng)意義上的“文人”、“文字匠”。這就要求要注意配備人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)的合理性。在人員編制較多的部門，要注意既有漢語言文學(xué)專業(yè)的人員，也要有經(jīng)濟管理、法律專業(yè)的人員。在實際中，由于編制有限，多數(shù)機關(guān)很難做到這一點。要解決這個問題，唯一的出路在于文秘人員自己下決心學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)。新時期一個合格的行政機關(guān)文秘人員的業(yè)務(wù)知識結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是，精通漢語語言文學(xué)，熟悉政治法律、經(jīng)濟管理，熟練運用辦公自動化技能。同時盡力學(xué)習(xí)一些邊緣學(xué)科和自然科學(xué)方面的知識