【正文】 建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例條文釋義第一章總則《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》是一部調(diào)整建設(shè)工程安全生產(chǎn)方面的重要行政法規(guī)，本章是條例的總則部分，共5條，主要包括制定條例的目的、依據(jù)、調(diào)整范圍、指導(dǎo)思想等內(nèi)容，是整個條例的骨干和靈魂。因此，全面、正確理解總則部分的內(nèi)容，對貫徹實(shí)施條例起著關(guān)鍵作用。條例第一條首先明確了立法目的，即為了加強(qiáng)建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，國家制定此條例；制定條例的依據(jù)是《中華人民共和國建筑法》和《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，是將此兩部法律的有關(guān)制度，結(jié)合建設(shè)工程安全生產(chǎn)的特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)情況，進(jìn)一步加以細(xì)化，使這些制度真正能夠落到實(shí)處，提高安全生產(chǎn)的管理水平。盡管各類工程有其不同的特殊性，但《建筑法》和《安全生產(chǎn)法》中關(guān)于安全生產(chǎn)的制度和措施，是針對所有建設(shè)工程的，條例所確立的管理制度和具體措施也是適用于所有建設(shè)工程的。因此，條例第二條明確了建設(shè)工程的范圍，對于從事建設(shè)工程的新建、擴(kuò)建、改建和拆除等活動及實(shí)施對建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，都必須的按照條例的規(guī)定執(zhí)行。建設(shè)工程的安全生產(chǎn)關(guān)系到人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系到社會穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。“安全第一、預(yù)防為主”的方針，是我國長期安全生產(chǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，建設(shè)工程的安全生產(chǎn)管理也必須堅(jiān)持此方針。因此，條例第三條規(guī)定了建設(shè)工程安全生產(chǎn)必須堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主的方針。建設(shè)工程涉及的主體眾多，各方主體的活動與建設(shè)工程的安全生產(chǎn)都密切相關(guān)。因此，條例第四條明確規(guī)定建設(shè)工程各主體應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，對建設(shè)工程的安全生產(chǎn)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，科技進(jìn)步與不斷創(chuàng)新是保障建設(shè)工程的安全生產(chǎn)，提高安全生產(chǎn)管理水平的具有重要意義。因此，條例第五條規(guī)定，國家對建設(shè)工程安全生產(chǎn)中的科技進(jìn)步和創(chuàng)新是鼓勵和支持的，并努力推進(jìn)建設(shè)工程安全生產(chǎn)的科學(xué)管理。第一條為了加強(qiáng)建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，根據(jù)《中華人民共和國建筑法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，制定本條例。【釋義】本條是關(guān)于條例的立法目的和立法依據(jù)的規(guī)定。建設(shè)工程的安全生產(chǎn)，不僅關(guān)系到人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，而且關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會全面進(jìn)步。我國一直非常重視建設(shè)工程的安全生產(chǎn)工作。1997年11月1日，第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議審議通過了《中華人民共和國建筑法》，對建筑工程安全生產(chǎn)管理作出了明確規(guī)定。2002 年6 月29 日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議審議通過了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》，進(jìn)一步明確了生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)責(zé)任。這兩部法律的頒布施行，為建設(shè)工程安全生產(chǎn)提供了重要的法律依據(jù)，營造了良好的法律環(huán)境。但是，建設(shè)工程安全生產(chǎn)形勢還是不容樂觀。近幾年來，建設(shè)工程生產(chǎn)安全事故一直居高不下，在各產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)中僅次于礦山，居第二位，給人民生命財(cái)產(chǎn)安全和國家造成重大損失。目前，我國的安全生產(chǎn)基礎(chǔ)非常脆弱，特別是非公有制小企業(yè)的事故起數(shù)和死亡人數(shù)，都占全國事故起數(shù)和死亡總數(shù)的70%左右。而全社會對安全生產(chǎn)的重視程度還不夠，安全專項(xiàng)整治工作發(fā)展不平衡，個別地方安全生產(chǎn)工作，責(zé)任不落實(shí)，工作不到位。在對各類生產(chǎn)安全事故的原因進(jìn)行匯總、分析的基礎(chǔ)上，可以看出建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理中存在的主要問題包括以下幾個方面：。工程建設(shè)涉及的主體比較多，如建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位以及其他如設(shè)備租賃單位、拆裝單位等等，對這些主體的安全生產(chǎn)責(zé)任缺乏明確規(guī)定。有的企業(yè)在工程分包和轉(zhuǎn)包過程中，同時轉(zhuǎn)移安全風(fēng)險(xiǎn)，甚至簽訂生死合同，置人民群眾的生命、國家財(cái)產(chǎn)安全于不顧，影響極其惡劣。一些建設(shè)單位和施工單位擠扣安全生產(chǎn)費(fèi)用，致使在工程投入中用于安全生產(chǎn)的資金過少，不能保證正常安全生產(chǎn)措施的需要，導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故不斷發(fā)生。比如有的企業(yè)片面追求經(jīng)濟(jì)利益，急功近利思想嚴(yán)重，冒險(xiǎn)蠻干。建設(shè)工程安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理僅停留在突擊性的安全生產(chǎn)大檢查上，缺少日常的具體監(jiān)督管理制度和措施。有的企業(yè)雖然制定了一些規(guī)章制度，但往往是墻上掛掛、口上講講，并沒有真正落到實(shí)處，特別是對施工現(xiàn)場的監(jiān)督管理不到位、責(zé)任不落實(shí)，有令不行、有禁不止；有的企業(yè)存在家庭作坊式管理，主觀隨意性大；還有的企業(yè)缺乏對施工作業(yè)人員的保障措施，勞動保護(hù)用品得不到保障；一些管理人員和操作人員沒有進(jìn)行有關(guān)安全生產(chǎn)的教育培訓(xùn)，缺乏應(yīng)有的安全技術(shù)常識，違章指揮、違章作業(yè)、違反勞動紀(jì)律的現(xiàn)象十分突出，存在嚴(yán)重的事故隱患。一些施工單位沒有制定應(yīng)急救援預(yù)案，發(fā)生生產(chǎn)安全事故后得不到及時救助和處理。為了解決實(shí)踐中存在的這些問題，加強(qiáng)對建設(shè)工程安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，建設(shè)部于1996年開始著手起草《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》，不斷總結(jié)實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，借鑒各地方以及國外加強(qiáng)建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)，多次維修組專家論證會和實(shí)地調(diào)查研究，并根據(jù)在論證期間陸續(xù)出臺的《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》、《安全生產(chǎn)法》、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定，進(jìn)一步修改、完善，于2003年1月將條例（送審稿）報(bào)國務(wù)院審議。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)非常重視建設(shè)工程安全生產(chǎn)工作，多次指示加強(qiáng)對建設(shè)工程安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理。國務(wù)院決定將《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》列入2003年立法計(jì)劃。國務(wù)院法制辦在收到建設(shè)部起草的條例（送審稿）后，廣泛征求有關(guān)部門和各省、自治區(qū)、直轄市人民政府的意見，召開了包括法律界專家、建設(shè)活動責(zé)任主體等各方人員參加的專家論證會，并到地方進(jìn)行了調(diào)研，根據(jù)各方面的意見和建議，經(jīng)反復(fù)研究、修改后報(bào)國務(wù)院審議。2003年11月12日國務(wù)院第28次常務(wù)會議審議通過了條例，于2004 年2月1日起施行。條例在整個論證、修改過程中始終明確的指導(dǎo)思想就是，解決建設(shè)工程安全生產(chǎn)實(shí)踐中突出存在的問題，對《中華人民共和國建筑法》和《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》的規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化，結(jié)合建設(shè)工程的實(shí)際情況，將兩部法規(guī)規(guī)定的制度落到實(shí)處，明確建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位和其他與建設(shè)工程有關(guān)的單位的安全責(zé)任，并對安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理、生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援與調(diào)查處理等作出規(guī)定。因此，本條明確了條例的立法目的：一是，加強(qiáng)對建設(shè)工程安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，就是說政府通過一系列的管理制度和管理措施，對建設(shè)工程的安全生產(chǎn)活動進(jìn)行規(guī)范和約束，這主要體現(xiàn)了政府對市場的監(jiān)督管理職能。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，政府的監(jiān)督管理重在確立制度，而不是設(shè)立更多的許可、收取更多的費(fèi)用，這種監(jiān)督管理與企業(yè)日常的生產(chǎn)活動也是有區(qū)別的，政府不能為企業(yè)包辦代替，安全生產(chǎn)的責(zé)任還是在企業(yè)身上。二是，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，安全生產(chǎn)關(guān)系到人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，加強(qiáng)對安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，提高安全生產(chǎn)的水平，就是保障了人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全。如條例明確規(guī)定施工單位必須為作業(yè)人員提供合格的勞動保護(hù)用品、作業(yè)人員有權(quán)拒絕違章指揮、在緊急情況下撤離施工現(xiàn)場等，都體現(xiàn)了以人為本，重視勞動者生命權(quán)的思想?！督ㄖā泛汀栋踩a(chǎn)法》是制定條例重要法律依據(jù)。由于建設(shè)工程涉及主體眾多，又是一個高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，因此，有必要將兩部法律中有關(guān)安全生產(chǎn)的法律制度進(jìn)一步細(xì)化，對建設(shè)工程活動中涉及到的方方面面作出具體規(guī)定。綜上所述，制定本條例，是為了解決建設(shè)工程實(shí)踐中存在的突出問題，加強(qiáng)對建設(shè)工程安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全。條例所確立的制度和措施也正是圍繞這一目的而設(shè)定的。明確這一點(diǎn)，對于理解整個條例的內(nèi)涵和精神，從而在實(shí)踐中更好地貫徹、執(zhí)行條例，都會起到很好的作用。第二條在中華人民共和國境內(nèi)從事建設(shè)工程的新建、擴(kuò)建、改建和拆除等有關(guān)活動及實(shí)施對建設(shè)工程安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，必須遵守本條例。本條例所稱建設(shè)工程，是指土木工程、建筑工程、線路管道和設(shè)備安裝工程及裝修工程?！踞屃x】本條是關(guān)于條例適用范圍和調(diào)整對象的規(guī)定。一、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，它所調(diào)整的社會關(guān)系只是一定社會生活領(lǐng)域中發(fā)生的社會關(guān)系，而不是所有社會領(lǐng)域的社會關(guān)系。因此，本條明確規(guī)定條例所調(diào)整的社會關(guān)系是在從事工程建設(shè)活動中所發(fā)生的社會關(guān)系；這些社會關(guān)系是由建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程監(jiān)理單位以及政府的主管部門參與建設(shè)工程的活動引起的，根據(jù)本條的規(guī)定成為條例的調(diào)整對象。二、本條明確了條例在地域上的適用范圍，即指中華人民共和國境內(nèi)，也就是我國除香港、澳門、臺灣以外的所有區(qū)域。三、本條規(guī)定的行為適用范圍包括兩個方面：一是，從事建設(shè)工程的新建、擴(kuò)建、改建和拆除等有關(guān)活動，在這些活動中都存在安全生產(chǎn)問題。所謂新建項(xiàng)目，是指原無基礎(chǔ)，從頭興建的建設(shè)項(xiàng)目。對原有企業(yè)、事業(yè)單位進(jìn)行擴(kuò)建，其新增固定資產(chǎn)價(jià)值超過原有固定資產(chǎn)價(jià)值! 倍以上的，視同新建項(xiàng)目。新建是固定資產(chǎn)再生產(chǎn)的重要形式，凡是開發(fā)新資源，改變生產(chǎn)力布局，增加城市基礎(chǔ)設(shè)施、文教衛(wèi)生設(shè)施、公共福利設(shè)施及居民住宅等，主要通過新建形式來實(shí)現(xiàn)的。所謂擴(kuò)建項(xiàng)目，是指在原有企業(yè)、事業(yè)及行政單位基礎(chǔ)上擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模以增加生產(chǎn)能力或者工程效益的建設(shè)項(xiàng)目。如工業(yè)企業(yè)為擴(kuò)大原有產(chǎn)品的生產(chǎn)能力或者增加新的產(chǎn)品生產(chǎn)能力而增建生產(chǎn)車間、獨(dú)立的生產(chǎn)線或者在總廠之下增設(shè)分廠等。擴(kuò)建是固定資產(chǎn)再生產(chǎn)的形式之一，與新建相比，擴(kuò)建所需投資少，建設(shè)時間較短，收效較快。所謂改建項(xiàng)目，是指現(xiàn)有企業(yè)、事業(yè)單位利用基本建設(shè)投資，進(jìn)行原有設(shè)施的技術(shù)改造或者更新，增建相應(yīng)配套設(shè)施，并列入基本建設(shè)計(jì)劃的建設(shè)項(xiàng)目。這里需要強(qiáng)調(diào)的是拆除活動，我國目前正處于大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)時期，大量的新建、擴(kuò)建、改建工程在進(jìn)行是不言而喻的，但同時還有大量的拆除活動，在拆除活動中存在不少安全隱患，安全事故時有發(fā)生，因此，條例特別將拆除活動也列入了調(diào)整范圍。二是，政府及其有關(guān)部門實(shí)施對建設(shè)工程安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理活動。建設(shè)工程安全生產(chǎn)的責(zé)任在與建設(shè)工程有關(guān)的單位身上，特別是施工現(xiàn)場的安全責(zé)任是由施工企業(yè)全面負(fù)責(zé)，但對于市場經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)督管理，建立良好的市場經(jīng)濟(jì)秩序，從而保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定健康地發(fā)展，政府都有不可推卸的責(zé)任。因此，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，加強(qiáng)對建設(shè)工程相關(guān)單位安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，創(chuàng)造良好的生產(chǎn)、生活環(huán)境，關(guān)系人民群眾生命、財(cái)產(chǎn)安全，是各級人民政府及其有關(guān)部門的一項(xiàng)重要職責(zé)；從制度建設(shè)上講，也是規(guī)范、約束建設(shè)工程相關(guān)單位安全生產(chǎn)行為，防止乃至杜絕生產(chǎn)安全事故發(fā)生的重要保障。同時，政府對管理相對人的監(jiān)督管理，也必須依照有關(guān)法律、法規(guī)等的規(guī)定，依法行政。因此，本條明確規(guī)定：實(shí)施對建設(shè)工程安全生產(chǎn)的監(jiān)督管理，也必須適用本條例，比如對施工單位是否具備安全生產(chǎn)條件的審查、在發(fā)放施工許可證時對安全措施的備案要求等，都要嚴(yán)格按照條例的規(guī)定，否則就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。四、本條第二款明確了建設(shè)工程的概念。在立法過程中，對于是否有必要規(guī)定建設(shè)工程的概念有不同意見。一種意見認(rèn)為，建設(shè)工程的概念已經(jīng)在國務(wù)院于2000年1月30日發(fā)布的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》中作出了明確規(guī)定，而在2000年9 月25 日國務(wù)院公布的《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》中，盡管也用了建設(shè)工程的概念，但并沒有對建設(shè)工程作出解釋，而只是對勘察、設(shè)計(jì)的概念作了規(guī)定。因此，建設(shè)工程的含義應(yīng)當(dāng)是明確的，本條例沒有必要再作出規(guī)定。另一種意見認(rèn)為，盡管《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》明確規(guī)定了建設(shè)工程的范圍，但在實(shí)踐中還存在不同看法，認(rèn)為建筑工程與其他的水利、交通、鐵路等專業(yè)工程是有所區(qū)別的，各有其特殊性，因此，既然條例的調(diào)整范圍是對建設(shè)工程的安全生產(chǎn)的管理，就應(yīng)當(dāng)明確界定建設(shè)工程的含義，明確調(diào)整范圍有利于在條例的執(zhí)行過程中減少糾紛和扯皮。通過對條例所確立的管理制度和措施進(jìn)行研究、分析，可以看出，房屋建筑工程與水利、交通、鐵路等專業(yè)工程，在具體執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)、操作規(guī)程、施工方法等技術(shù)方面是不同的，各有各的特殊要求，但在安全生產(chǎn)的管理制度上是相同的。立法重在確立制度，明確各方責(zé)任，而具體技術(shù)層面上的問題，則各專業(yè)工程按照各自的標(biāo)準(zhǔn)、要求進(jìn)行，各有關(guān)主管部門也是依照法定職責(zé)，對各專業(yè)工程進(jìn)行監(jiān)督檢查。因此，為了有利于統(tǒng)一管理，解決目前建設(shè)工程安全產(chǎn)生實(shí)踐中存在的突出問題，條例確定的調(diào)整范圍是對建設(shè)工程安全生產(chǎn)的管理，并在這一條對建設(shè)工程的含義作出了明確規(guī)定。本條例所稱建設(shè)工程，是指土木工程、建筑工程、線路管道和設(shè)備安裝工程及裝修工程。這里的土木工程包括鐵路、公路、隧道、橋梁、堤壩、電站、碼頭、飛機(jī)場等工程；建筑工程是指房屋建筑工程，即有頂蓋、梁柱、墻壁、基礎(chǔ)以及能夠形成內(nèi)部空間，滿足人們生產(chǎn)、生活、公共活動的工程實(shí)體，包括廠房、劇院、旅館、商店、學(xué)校、醫(yī)院和住宅等工程；線路管道和設(shè)備安裝工程包括電力、通訊、石油、燃?xì)狻⒔o水、排水、供熱等管道系統(tǒng)和各類機(jī)械設(shè)備、裝置的安裝活動；裝修工程包括對建筑物內(nèi)、外進(jìn)行以美化、舒適化、增加使用功能為目的的工程建設(shè)活動。需要說明的是，這里的裝修工程，是指需要領(lǐng)取施工許可證或者有開工報(bào)告的裝修工程，條例所確立的制度也是適用這些裝修工程，不包括一般的家庭裝修。一般家庭裝修活動中的質(zhì)量安全按照其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。第三條建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理，堅(jiān)持安全第一、預(yù)防為主的方針?！踞屃x】本條是關(guān)于建設(shè)工程安全生產(chǎn)指導(dǎo)方針的規(guī)定。一、指導(dǎo)方針是為一個領(lǐng)域中在一定時期內(nèi)指導(dǎo)各項(xiàng)工作的總的原則，也是制定各項(xiàng)政策指導(dǎo)思想。本條明確了建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理的指導(dǎo)思想，即“安全第一，預(yù)防為主”。這個方針是根據(jù)建設(shè)工程的特點(diǎn)，在總結(jié)實(shí)踐中血的教訓(xùn)得出來的。工程建設(shè)活動不同于其他的活動，有其自身的特殊性，特別是施工階段，特點(diǎn)更為明顯，造成建設(shè)工程事故頻發(fā)的原因與建筑業(yè)本身的特點(diǎn)有著密切的關(guān)系：、體積大、生產(chǎn)周期長。無論是房屋建筑、市政工程，還是一些線性工程，如公路、鐵路等，只要工程項(xiàng)目選址確定后，就明確在這個確定的地點(diǎn)開始施工，施工完成后的成品是固定在一個地點(diǎn)的。這就決定了所有的建設(shè)活動都是圍繞這個確定的地點(diǎn)進(jìn)行的，形成了在有限的施工場地集中了大量的工人，同時，還有大量的建筑材料、機(jī)器設(shè)備、起重設(shè)備、自升式架設(shè)設(shè)施、施工機(jī)具及配件等；從時間上看，有的需要幾個月，有的甚至需要幾年、十幾年，才能完成所有建設(shè)活動。，工作環(huán)境相當(dāng)艱苦，例如，一幢建筑物從基礎(chǔ)、體結(jié)構(gòu)到屋面工程、室內(nèi)外裝修，露天作