【正文】 《 公共經(jīng)濟(jì)學(xué) 》 公共經(jīng)濟(jì)政策 余 斌 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 20xx年 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 1 內(nèi)容簡(jiǎn)介 ?公共經(jīng)濟(jì)決策 ?公共經(jīng)濟(jì)政策制定 ?公共經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo) ?公共經(jīng)濟(jì)政策的主要工具 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 2 公共經(jīng)濟(jì)決策 公共經(jīng)濟(jì)決策 是指公共經(jīng)濟(jì)政策的制定過(guò)程。而一國(guó)的 公共經(jīng)濟(jì)政策 ，指的是執(zhí)政黨及其政府在現(xiàn)行政治經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)上，為了達(dá)到一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)而制定的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的準(zhǔn)則和內(nèi)容。 公共經(jīng)濟(jì)政策的決策過(guò)程在很大程度上是一個(gè)政治過(guò)程，它涉及到選民、政治家、利益集團(tuán)以及政黨等多方利益主體?？傮w來(lái)說(shuō)，它包括以下幾方面的因素： 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 3 公共經(jīng)濟(jì)決策 ?公共經(jīng)濟(jì)決策主體 傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為 ， 政府作為協(xié)調(diào)各主體之間利益關(guān)系的權(quán)威性組織 ， 是惟一的公共經(jīng)濟(jì)決策主體 ， 而其他領(lǐng)域中的決策主體只能通過(guò)不同的方式來(lái)間接影響政府 ， 從而對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的決定產(chǎn)生作用 ， 但最終的決策主體還是政府 。 一些現(xiàn)代觀念認(rèn)為 ， 此種政府是決策主體的傳統(tǒng)觀點(diǎn)忽略了民主體制的要求 。 在民 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 4 公共經(jīng)濟(jì)決策 主政治下 ， 政府只是形式上的決策主體 ， 或者說(shuō)是委托的決策主體 ， 最終的決策主體是普通選民 ， 以及從中形成的利益集團(tuán) 。 這一觀點(diǎn)的依據(jù)是 ， 按照政府契約論 ，政府是人們?yōu)榱吮苊庠跊_突中兩敗俱傷 1，各自交出一部分權(quán)利 2而組成的保護(hù)全體人民的組織 ， 由此 ， 政府的行動(dòng)宗旨和決策的目的也必須服務(wù)于人們的利益；在實(shí)際政治生活中 ， 長(zhǎng)期的政府壟斷決策所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì) 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 5 公共經(jīng)濟(jì)決策 政策失誤 ， 最終必然會(huì)導(dǎo)致政府的滅亡 。而在實(shí)行民主制的西方國(guó)家中 ， 選民所進(jìn)行的選舉也是一種經(jīng)濟(jì)政策的制定過(guò)程 ，無(wú)論是直接民主還是間接民主 ， 政府最后所采取的經(jīng)濟(jì)決策本質(zhì)上都反映著 各個(gè) 選民的利益需求 。 至于決策執(zhí)行過(guò)程和執(zhí)行結(jié)果中發(fā)生的偏差 ， 則是選舉制度和具體執(zhí)行者的問(wèn)題 。 1 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 6 公共經(jīng)濟(jì)決策 ?公共經(jīng)濟(jì)決策目標(biāo) 公共經(jīng)濟(jì)決策的目標(biāo)，指的是通過(guò)公共經(jīng)濟(jì)決策的實(shí)施所要達(dá)到的目的，它是公共經(jīng)濟(jì)決策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，制約著公共經(jīng)濟(jì)政策從制定到實(shí)施的全過(guò)程。 以社會(huì)福利最大化為公共經(jīng)濟(jì)決策目標(biāo)只是一個(gè)理論假設(shè)，現(xiàn)實(shí)生活中，政治和經(jīng)濟(jì)等多方面的因素對(duì)公共經(jīng)濟(jì)決策目標(biāo)的確定則起著更重要的決定作用。 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 7 公共經(jīng)濟(jì)決策 例如，決策者為了迎合選民，不惜損害社會(huì)長(zhǎng)期福利，以犧牲效率換取公平，以通貨膨脹換取就業(yè)的增加等等 1。這就涉及到一個(gè)價(jià)值選擇的問(wèn)題。一般說(shuō)來(lái)，經(jīng)濟(jì)決策的目標(biāo)主要集中在三個(gè)方面： 效率 。經(jīng)濟(jì)政策的本質(zhì)在于對(duì)稀缺的社會(huì)資源進(jìn)行配置和分配，其中，效率是一個(gè)重要的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。根據(jù)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，如果實(shí)現(xiàn)了帕累托最優(yōu)就達(dá)到了最高的 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 8 公共經(jīng)濟(jì)決策 效率。但現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的失靈，使得建立在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)假設(shè)之上的帕累托最優(yōu)狀態(tài)難以達(dá)到。為了克服市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷，政府的政策調(diào)節(jié)便不可缺少。 公平 。公平問(wèn)題作為政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)共同關(guān)注的問(wèn)題，同時(shí)也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在提高資源配置效率過(guò)程中的一種伴隨現(xiàn)象。首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初始條件下的不公平，即土地、資本和勞動(dòng)等生產(chǎn)要素占有的不平等，是公 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 9 公共經(jīng)濟(jì)決策 平問(wèn)題產(chǎn)生的根源之一；其次，社會(huì)不公平還來(lái)源于制度上的不完善，如就業(yè)中的性別歧視、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中壟斷的出現(xiàn)等等，這也在一定程度上導(dǎo)致了社會(huì)收入分配的不平等；第三，個(gè)人本身的處境也導(dǎo)致了競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的不平等。對(duì)此，起著社會(huì)資源分配功能的公共經(jīng)濟(jì)政策，就應(yīng)承擔(dān)起實(shí)施社會(huì)公平的職責(zé)。例如，政府在制定支出政策時(shí)，就要對(duì)低收入階層提供較多的公共勞務(wù)或補(bǔ)貼。 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 10 公共經(jīng)濟(jì)決策 經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與穩(wěn)定 。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，增長(zhǎng)過(guò)慢或過(guò)快，都會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定，甚至?xí)鹨幌盗猩鐣?huì)問(wèn)題。奉行穩(wěn)定發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策，歷來(lái)是各國(guó)政府所追求的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的目標(biāo)包含著經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與政治穩(wěn)定兩個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)上的穩(wěn)定主要表現(xiàn)為物價(jià)的穩(wěn)定、生產(chǎn)的穩(wěn)定、財(cái)政收支水平的穩(wěn)定和個(gè)人收入的穩(wěn)定等；政治上的穩(wěn)定則表現(xiàn)為整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 11 公共經(jīng)濟(jì)決策 ?公共經(jīng)濟(jì)決策的特征 第一 ，公共經(jīng)濟(jì)決策具有廣泛的參與主體。政府在制定公共經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，一般都要廣泛地聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。 第二 ，公共經(jīng)濟(jì)決策的目的具有多樣性。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體追求單純的經(jīng)濟(jì)利益不同，公共經(jīng)濟(jì)決策往往追求更多的東西，例如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、政治穩(wěn)定等公共目標(biāo)。 第三 ，公共經(jīng)濟(jì)決策的執(zhí)行具有滯后性。滯后性是一切政策執(zhí)行過(guò)程中不 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 12 公共經(jīng)濟(jì)決策 可避免的規(guī)律。這是因?yàn)?，從?jīng)濟(jì)問(wèn)題的出現(xiàn)到問(wèn)題的解決，往往需要一定的時(shí)間，而在這段時(shí)間內(nèi)，各種因素又是不斷變化的，在變化了的情況不適應(yīng)當(dāng)初所制定的經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，這些經(jīng)濟(jì)決策就達(dá)不到解決問(wèn)題的效果。 第四 ，決策執(zhí)行結(jié)果的重大影響性。例如，政府所做的稅收調(diào)整政策，常常會(huì)影響著經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)、個(gè)人的投資和消費(fèi)以及物價(jià)的上漲和下滑等諸多因素。 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 13 公共經(jīng)濟(jì)決策 ?公共經(jīng)濟(jì)決策過(guò)程中的政治影響因素 根源于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的公共經(jīng)濟(jì)政策的決策過(guò)程，實(shí)際上是在政治領(lǐng)域中做出的，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的企業(yè)和消費(fèi)者最終是通過(guò)在政治領(lǐng)域中作為投票者和形成利益集團(tuán)來(lái)對(duì)公共經(jīng)濟(jì)政策的決定產(chǎn)生影響的。 阿羅不可能性定理表明，多數(shù)原則并不能代表多數(shù)社會(huì)成員的意志，現(xiàn)代民主體制下政治決策過(guò)程有著不可克服的內(nèi)在矛盾。 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 14 公共經(jīng)濟(jì)決策 于是，這種民主程序本身所固有的矛盾必然會(huì)導(dǎo)致公共經(jīng)濟(jì)決策中的失誤。 前面已經(jīng)提到，非政府決策主體的行為對(duì)經(jīng)濟(jì)政策的決策過(guò)程也有著重要影響。無(wú)論是單個(gè)選民、政治家還是利益集團(tuán)或政黨，在政治市場(chǎng)中所遵循的都是利己主義的最大化原則。正是各個(gè)利益主體之間的相互沖突與妥協(xié)最終影響并形成了公共經(jīng)濟(jì)決策，同時(shí)也導(dǎo)致某些公共經(jīng)濟(jì)政策的偏差和失誤。 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 15 公共經(jīng)濟(jì)決策行為的演變 在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制出現(xiàn)以前，公共經(jīng)濟(jì)決策集中表現(xiàn)為財(cái)政決策。財(cái)政作為政府為實(shí)現(xiàn)其職能而進(jìn)行資源的配置和應(yīng)用的一種活動(dòng)，其具體內(nèi)容和方式隨社會(huì)生產(chǎn)力及社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式的發(fā)展變化而不斷變化著，并在人類社會(huì)發(fā)展的不同歷史階段呈現(xiàn)出不同的特征，表現(xiàn)為不同的財(cái)政模式。根據(jù)人類社會(huì)形態(tài)的演變，公共經(jīng)濟(jì)決策行為，即財(cái)政決策模式經(jīng)歷了以下三個(gè)階段： 北京大學(xué)政府管理學(xué)院 余斌 16 公共經(jīng)濟(jì)決策行為的演變 家計(jì)財(cái)政時(shí)期 家計(jì)財(cái)政，又稱為君主財(cái)政，指的是在奴隸社會(huì)里，國(guó)王占有全部土地和奴隸，國(guó)