【正文】 中國最 大的管理資源中心 第 1 頁 共 98 頁 試論依法規(guī)范治安預防宣傳工作的意義 行政訴訟是推行法治的一項重要制度，在推進依法治國的今天，行政審判對保護行政相對人的合法權益、促進依法行政具有十分重要的作用，行政訴訟調(diào)節(jié)行政權的職能，是民事、刑事訴訟所沒有的。與民事、刑事審判方相比， 目前 行政審判改革仍然進展緩慢，甚至是舉步維艱，亟待引起 社會 各方面界的重視。 一、行政 審判中存在的主要 問題 《行政訴訟法》實施十年來，行政審判工作取得了前所未有的成績。但與其他訴訟相比，行政審判的進展仍然是緩慢的。一方面表現(xiàn)在案件數(shù)量上增長緩慢，與社會高速 發(fā)展 、 法律 調(diào)整關系日益廣泛的現(xiàn)實相脫節(jié)， 1997 年全國法院行政案件收案數(shù)為僅 萬件， 1998 年上升為 11 萬件， 1999 年為 12 萬件。行政審判案源不足，大量的行政爭議只能通過上訪等行政途徑解決。另一方面表現(xiàn)在，行政案件在法院所有案件中的比例是最低的。 1999 年，全國法院受理的行政案件僅占全部案件數(shù)的 2%.第三方面表現(xiàn)在案件的質(zhì)量上，行政案件的總體審判質(zhì)量還不盡如人意，能夠作為典型案件 參考 、稱得上精品的行政案件很少，質(zhì)量上大有提高的余地，這比數(shù)量上的不足更令人擔憂。當前，行政審判存在的問題主要有： 當事人訴權的行使保障不充分。 ? 當事人訴權意識不足?！缎姓V訟法》頒布之初的幾年，行政訴訟收案數(shù)有較大幅度的增長。然而近年來，整個社會對行政訴訟的熱情下降，收案增長速度緩慢。而值得注意的是倒是行政機關提起的行政執(zhí)行案件迅速增加，在某些法院，非訴行政執(zhí)行案件和行政訴訟案件的比例甚至達到 10： ，原因當然是多方面的。有的當事人受 “ 民不與官斗 ” 的觀念 影響 ，對行政訴訟顧慮重重，害怕日后行政機關報復， 即便自己的權益受到行政機關損害，也不愿起訴。也有的當事人認為，由于自己勢單力薄，即使起訴，也不一定能夠勝訴。還有的當事人因不懂法律規(guī)定，超過訴訟時效，而失去動作司法手段解決行政爭議的機會。 ? 法院行使行政立案審查權過于謹慎。在司法實踐中，即使當事人的起訴符合《行政訴訟法》規(guī)定的受理條件，但法院也并不一定就立案受理。有此案件法院主要考慮到與行政機關的關系，也常常在事先通知行政機關后才予以立案。對一些當?shù)攸h委政府關心的熱點、敏感案件，尤其是計劃生育、城鎮(zhèn)建設等案件，當事人行使訴權更是困難重重。有的法院對此 類案件基本上不受理，即使受理也需要層層請示。 ⒉ 行政訴訟的調(diào)整范圍狹窄。 中國最 大的管理資源中心 第 2 頁 共 98 頁 ? 受理案件范圍狹窄。行政訴訟法是 1989 年制定的，十年來，社會形勢發(fā)生了巨大的變化。行政訴訟只能涉及具體行政行為，而不能對抽象行政行為進行調(diào)整，已經(jīng)暴露出不少弊端。特別是一些與具體行政行為密切相關的抽象行政行為沒有納入到行政訴訟中，使行政相對人的合法權益難以得到切實有效的保障。表現(xiàn)在地方政府作出的侵犯行政相對人權益的、非行政立法的抽象行政行為取得了司法豁免權，如一些亂集資、亂攤派的規(guī)定。當事人對此意見紛紛，起訴卻又沒有法律 依據(jù)。 1999 年制定的《行政復議法》第 7 條規(guī)定，公民、法人認為具體行政行為所依據(jù)的縣級以上人民政府及國務院部門的規(guī)定不合法，對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規(guī)定的審查申請。對抽象行政行為進行審查，已經(jīng)納入到行政復議程序中，而行政復議又往往是行政訴訟的前置程序，因此行政訴訟中也應有與此相銜接的規(guī)定。此外，對道路 交通 事故責任認定、醫(yī)療事故責任認定等技術鑒定結論不服的，只能向上一級機構申請重 新鑒定。如果鑒定缺乏公正性，沒有相應的制約程序，使當事人權益得不到有效的保障，有的不斷上訪。此類案件也應納入到行政訴訟中。 ? 行政審判審查深度不夠。行政審判只對具體行政行為的合法性進行審查，而不審查其合理性，以免審判權代替司法權，這曾是行政審判的一項原則。但司法審查權有限原則在實踐中也出現(xiàn)了明顯的不足。就是對行政行為明顯不合理的，法院無法予以糾正。有不少的行政訴訟，并不是因為行政機關沒有法律依據(jù)，而是濫用自由裁量權（如隨意提高罰款幅度），引起當事人訴訟。但對此類案件，法院的維持判決只會令當事人對司法公 正失去信心。 ⒊ 獨立行使行政審判權仍然困難 ? 法院獨立審判比較困難。人民法院獨立行政行政審判權難以全面落實，受其他機關干涉現(xiàn)象較為普遍。由于法院審理的行政案件，觸及行政機關的實際利益。而在現(xiàn)行的法院管理體制下，法院在行政審判中無法抵御龐大的 社會 關系網(wǎng)，無法與掌握各種資源支配權的行政機關相抗衡，對公正裁判常?！?心有余而力不足 ” 。在此情況下，只能動員原告撤訴，使行政審判撤訴率居高不下成為普遍性 問題 ，行政案件適用調(diào)解成了公開的秘密。 ? 公開審判的程度不高。在行政訴訟中，暗箱操作現(xiàn)象仍然較為普遍。庭前準備過于充分，在開庭之前法官頻繁接觸雙方當事人，進行案件詢問、查證、調(diào)解、動員工作。審判方式改革所要求的及時開庭率在行政訴訟中很低，能夠當庭宣判的行政案件更是鳳毛麟角。 ? 合議庭的獨立裁判權較小。承辦法官在行政訴訟中決策地位較低，常常是處于證據(jù)收集者、程序操作員的地位，而主管院長、院長則處于樞紐地位，經(jīng)常直接與行政機關就案件處理打交道 。案件如何裁判，往往不是合議庭決定，而常常要請示院長或由院長主持下的審判委員會去討論決定。 ⒋ 庭審方式改革相對問題滯后。 ? 與控辯式庭審的要求距離較大。實行控辯式訴訟已是大勢所趨，但在行政審判中糾問色彩仍然較重。法官常常不自覺地對雙方進行糾問，而且糾問的重點常常是原告行為的合法性，違背行政訴訟關于對被告行為進行合法性審查的原則，甚至出現(xiàn)與被告一起審原告的情況。即使在辯論中，辯論的中心也往往不是行政機關行為的合法 中國最 大的管理資源中心 第 3 頁 共 98 頁 性，而是原告行為的合法性。作為被告的行政機關也不習慣與原告辯論，而仍以管理者的身份進行 “ 糾問 ” ，忽視當事人雙方地位的平等性。 ? 證據(jù)規(guī)則不完善。行政行為合法性的舉證責任應當由被告承擔，但在審判實踐中，一些法院違反 法律 規(guī)定，為行政機關具體行政行為尋找法律依據(jù)，甚至要求原告負舉證責任。雖然在特定情況下，舉證責任會轉化到原告方面?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》對原告舉證情形作了明確的規(guī)定，除此以外，不得要求原告舉證。在質(zhì)證認證中也存在問題，主要是當庭認證比例較低，審判人員之所以不愿當庭認 證，主要是為以后處理留下余地。 ? 裁判文書說理不充分。行政案件裁判文書還存在公式化現(xiàn)象，尤其對行政機關敗訴的案件，考慮諸多因素的 影響 ，沒有充分闡明判決理由，不能做到 “ 讓當事人贏得堂堂正正，輸?shù)妹髅靼装?” 。 二、深化行政審判方式改革的途徑 擴大行政訴訟收案范圍、調(diào)整范圍。 隨著依法治國進程的加快，行政訴訟的作用將越來越大。要充分發(fā)揮行政審判的職能作用，應當擴大行政訴訟的調(diào)整范圍。在立法上，應當修改《行政 訴訟法》的有關規(guī)定，規(guī)定當事人不服具體行政行為時，有權附帶請求對抽象行政行為進行合法性審查。對不服鑒定結論的訴訟、部分雖非行政機關但具有行政管理職能的行為（如學校拒發(fā)畢業(yè)證書）納入行政訴訟范圍。在司法上，法院要加大行政審判權的介入深度，對行政行為雖然合法、但顯失公平的，應當予以糾正，以維護社會正義。 ⒉ 充分保障當事人的行政訴權。嚴格執(zhí)行《行政訴訟法》，不予受理的應當發(fā)給當事人裁定書，當事人對此不服的有權上訴。當事人對法院在規(guī)定期限內(nèi)既不受理又不下裁定的，可視為法院已經(jīng)作出不予受理的裁定，當事人有權直接 向上級法院上訴。法院對敏感性案件，亦應依法受理，促進依法行政。 ⒊ 強化庭審功能。通過實行審判長選任制等形式，充分發(fā)揮合議庭職能，減少案件向上級法院層層請示、減少審判委員會討論案件、減少院長直接拍板定案，提高當庭宣判率。同時，要提高行政裁判文書的寫作質(zhì)量，體現(xiàn)行政審判水平。 ⒋ 建立符合行政訴訟特點的證據(jù)制度。完善行政訴訟的舉證、質(zhì)證、認證規(guī)則，強化被告舉證意識，堅決杜絕行政機關事后補證?？梢詫嵭型デ白C據(jù)交換制度，提高庭審效率，提高行政機關的證據(jù)意識減少一個案件多次開庭形象。 ⒌ 創(chuàng)造良好的法治 環(huán)境。人民法院要積極尋求各級黨委、政府對行政訴訟的支持力度，進一步加大非訴行政案件執(zhí)行力度。同時加大行政審判的法制宣傳力度，對政府部門敗訴的典型案例應當適當宣傳，提高依法行政意識。 ⒍ 提高審判人員的業(yè)務素質(zhì)。努力建設一支高素質(zhì)、適應 時代 要求、符合審判方式改革方向的行政審判隊伍，從經(jīng)驗型向專家型法官過度，不斷提高行政案件的審判 中國最 大的管理資源中心 第 4 頁 共 98 頁 質(zhì)量。 摘要：本文首先對英國、美國、法國、日本及 中國 依法行政的 發(fā)展 演進 歷史 進行考察，進而 分析 總結 出西方發(fā)展國家依法行政的共同演變趨勢，在此基礎上提出了對我國依法 行政的啟示。 關鍵詞：法治、依法行政、行政法治、法治行政、歷史考察 引言 雖然依法行政已經(jīng)成為當代中國官方和民間日常生活中不可或缺的話語，但關于“ 依法行政的歷史考察 ” 這樣的論題學界幾乎沒有人給予必要的關注。其歷史發(fā)展形成過程中的很多不確定性要素給探尋這個 問題 帶來了很大的困難。困難大并不意味著就應放棄對它的 研究 。 我們知道，依法行政 不僅是 現(xiàn)代 法治國家所普遍遵循的一項法治原則，而且是各國據(jù)此原則所建立的一整套行政 法律 制度；不僅是現(xiàn)代政府管理方式的一項重大變革，更是現(xiàn)代政府管理模式的一場深刻革命。 十七、十八世紀，隨著資本主義商品 經(jīng)濟 的發(fā)展，資產(chǎn)階級的力量 日益壯大，他們不再滿足于做君主的附庸，要求 政治 上的平等權利。一些資產(chǎn)階級啟蒙思想家提出了 “ 分權與制衡 ” 、 “ 民主與法治 ” 等一系列政治主張，英國的憲章運動、法國的資產(chǎn)階級革命、 1787 年美國憲法的頒布等，主要資本主義國家都逐漸走過了從權力支配法律到法律支配權力的轉換過程。新的法律支配權力的格局是以資產(chǎn)階級啟蒙思想家的政治主張為基礎，通過資產(chǎn)階級革命實現(xiàn)的，其核心就是人民主權，以代表民意的法律形式賦予權力并監(jiān)督權力的 行使，依法行政的觀念由此產(chǎn)生并發(fā)展起來。筆者以為，依法行政首先應當是一種觀念，進而才逐漸形成一系列的具體運行制度。這種觀念形成的歷史現(xiàn)在沒有一個定論，但我們相信，它應當來源于法治的確立。在我們的分析過程中，也曾努力通過尋找到一個標致性的歷史事件或一個代表性的歷史人物來作為依法行政產(chǎn)生的源頭，其結果卻是相當困難的，以至于我們相信依法行政制度的形成歷史可能是各種相關制度綜合的一個結果，比如依法行政的發(fā)展歷史與民主政治、法治觀念、人民主權 理論 等都有相當?shù)年P系，我們甚至于想到，這個結果可能是很偶然的因素，介于此因，我們選擇了這樣的路徑 —— 通過對各主要西方發(fā)達國家依法行政制度的形成發(fā)展歷史逐一進行考察，以希通過這種實證分析 方法 所觀察到的層面讓讀者從中得到一些有益的啟示。再者，由于現(xiàn)代意義上的行政法是與依法行政同生同發(fā)展的，行政法的發(fā)展變化即是依法行政的發(fā)展變化，即依法行政與行政法在本質(zhì)上具有同一性，是互動式前進的。所以，我們對依法行政的歷史考察主要從行政法發(fā)展軌跡 的角度切入。 世界各國對依法行政的稱謂有較大差異，英國稱為 “ 法治 ” 或 “ 依法行政 ” ，美國將依法行政包括在 “ 法治 ” 原則之內(nèi)，法國稱為 “ 行政法治 ” ，德國稱為 “ 依法行政 ” ，日本稱為 “ 依據(jù)法律行政 ” 或 “ 法治行政 ” ，我國稱為 “ 依法行政 ” 。 以英美為代表的普通法系國