【導(dǎo)讀】相對(duì)人的合法權(quán)益、促進(jìn)依法行政具有十分重要的作用，行政訴訟調(diào)節(jié)行政權(quán)的職能，是民事、刑事訴訟所沒(méi)有的。與民事、刑事審判方相比，目前行政審判改革仍然進(jìn)展。《行政訴訟法》實(shí)施十年來(lái)，行政審判工作取得了前所未有的成績(jī)。一方面表現(xiàn)在案件數(shù)量上增長(zhǎng)緩慢，與社會(huì)。量的行政爭(zhēng)議只能通過(guò)上訪等行政途徑解決。另一方面表現(xiàn)在，行政案件在法院所有。案件中的比例是最低的。當(dāng)事人訴權(quán)意識(shí)不足。《行政訴訟法》頒布之初的幾年，行政訴訟收案數(shù)有較。怕日后行政機(jī)關(guān)報(bào)復(fù)，即便自己的權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)損害，也不愿起訴。律規(guī)定，超過(guò)訴訟時(shí)效，而失去動(dòng)作司法手段解決行政爭(zhēng)議的機(jī)會(huì)。法院行使行政立案審查權(quán)過(guò)于謹(jǐn)慎。有的法院對(duì)此類案件基本上不受理，即使受理也需要層層請(qǐng)示。政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)。政審判權(quán)難以全面落實(shí)，受其他機(jī)關(guān)干涉現(xiàn)象較為普遍。在此情況下，只能動(dòng)員原告撤訴，使行政審判撤訴率居高不下。職能作用，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的調(diào)整范圍。

　　

【正文】 [29]并將省際參事院改名為行政法庭。因此，國(guó)家參事院成為特定 權(quán)限法院。 另外，為了進(jìn)一步減輕國(guó)家參事院的負(fù)擔(dān)， 1987 年《行政訴訟改革法》設(shè)立了上訴行政法院，以分擔(dān)國(guó)家參事院的大部分上訴審管轄權(quán)。 [30]這樣，最高行政法院、上訴行政法院、行政法庭、行政爭(zhēng)議庭（法國(guó)海外沒(méi)有建省的領(lǐng)地內(nèi)受理行政訴訟的機(jī)構(gòu)）組成了普通行政法院，加上審計(jì)法院、預(yù)算和財(cái)務(wù)紀(jì)律法院兩種專門行政法院，共同構(gòu)成了完整的法國(guó)行政法院系統(tǒng)。 盡管上述國(guó)家參事院逐漸取得了完全的行政審判權(quán)，但在法國(guó)三權(quán)分立的 政治 架構(gòu)中，其仍然是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)而不是司法機(jī)構(gòu)。國(guó)家參事院除了具有行政審判職能、裁決行政系統(tǒng)內(nèi)部管轄權(quán)的職能、指導(dǎo)下級(jí)行政法院工作的職能外，還具有咨詢職能。前三種職能主要由訴訟組行使，當(dāng)遇到特別重大的行政案件時(shí)，由 “ 審判委員會(huì) ” 負(fù) 中國(guó)最 大的管理資源中心 第 16 頁(yè) 共 98 頁(yè) 責(zé)決策。咨詢職能主要由行政組行使，行政組的工作包括：監(jiān)督和指導(dǎo)地方行政機(jī)構(gòu)以及非營(yíng)利性 社會(huì) 團(tuán)體的活動(dòng)，對(duì)行政部門日常管理工作中所涉及的憲法和法律 問(wèn)題作出解釋，協(xié)調(diào)國(guó)家與教會(huì)之間的關(guān)系、協(xié)調(diào)行政系統(tǒng)內(nèi)部各部門之間的關(guān)系，立法咨詢。 1963 年，國(guó)家參事院增設(shè)了一個(gè)報(bào)告委員會(huì)，后改稱報(bào)告和 研究 組。報(bào)告和研究組負(fù)責(zé) 總結(jié) 國(guó)家參事院的活動(dòng)并每年向總統(tǒng)提出報(bào)告，以國(guó)家參事院的名義對(duì)法律、行政條例和一般行政提出改革意見(jiàn)，也負(fù)責(zé)提出行政判決的執(zhí)行措施。雖 然存在這樣的職能劃分，但是，國(guó)家參事院基本上是作為一個(gè)整體發(fā)揮作用的。訴訟組的人員經(jīng)常應(yīng)邀參與立法草案的討論，而行政組與報(bào)告和研究組的人員也可能參與某些涉及其專業(yè)領(lǐng)域的行政案件的審理。這種行政職能與司法職能相混合的制度安排體現(xiàn)了法國(guó)人對(duì)行政法的理解，也造就了法國(guó)行政法的特色。 在法國(guó)，行政法被理解為一套在行政管理實(shí)踐過(guò)程中逐步 發(fā)展 起來(lái)的、能夠保障行政管理活動(dòng)順利進(jìn)行的良好慣例。它不是從外部強(qiáng)加給行政部門的、旨 在控制行政權(quán)的限制性規(guī)則，而且在行政系統(tǒng)內(nèi)部發(fā)展起來(lái)的、使行政活動(dòng)獲得有效性和正當(dāng)性的支持性規(guī)則。這種規(guī)則主要不是由立法機(jī)構(gòu)所制定的成文法來(lái)加以表述的，而是由國(guó)家參事院的判例來(lái)加以闡述和發(fā)展的。因此，行政法的重要原則由判例產(chǎn)生、具有獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)、行政法自成獨(dú)立的法律體系、行政法沒(méi)有形成統(tǒng)一完整的法典構(gòu)成了法國(guó)行政法的特點(diǎn)。 需要說(shuō)明的是，法國(guó)行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)并不完全屬于行政法的范圍和由行政法院管轄，一部分行政活動(dòng)適用私法規(guī)則和由普通法院管轄。因此，哪些行政活動(dòng)由公法調(diào)整，哪些行政活動(dòng)由私法調(diào)整，便 成為法國(guó)行政法的基礎(chǔ)性問(wèn)題。法國(guó)法律有時(shí)規(guī)定某事項(xiàng)適用行政法、某事項(xiàng)適用私法，但從來(lái)沒(méi)有規(guī)定一個(gè)適用行政法的標(biāo)準(zhǔn)。從法國(guó)行政法的發(fā)展與行政機(jī)關(guān)行政職能的發(fā)展來(lái)看，行政法院和權(quán)限爭(zhēng)議法庭（解決普通法院和行政法院之間管轄權(quán)爭(zhēng)議的機(jī)構(gòu)）也提出或確認(rèn)過(guò)不同的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)術(shù)界也據(jù)此建立了不同的學(xué)說(shuō)。 在 19 世紀(jì)的絕大部分時(shí)間里，行政法院以公共權(quán)力作為適用行政法的標(biāo)準(zhǔn)。公共權(quán)力說(shuō)以主權(quán)觀念為基礎(chǔ)，認(rèn)為行政法是規(guī)定主權(quán)行使的法律。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，國(guó)家行政行為可以一分為二。一種是 “ 權(quán)力行為 ” ，是指行政機(jī)關(guān)采取命令和禁止的方式行為，這類行為適用行政法并受行政法院管轄。另一種是 “ 管理行為 ” ，在這類行為中，行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人處于平等地位，采取合同方式行為，故受私法支配和由普通法院管轄。法國(guó)在 19 世紀(jì)上期，國(guó)家的行政職能主要限于國(guó)防、警察、稅收、司法等方面，行政機(jī)關(guān)的行為均為行使公共權(quán)力的行為，所以行政活動(dòng)基本上都受行政法的支配。但是到了 19 世紀(jì)下期，國(guó)家的行政職能不斷擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)越來(lái)越多地干預(yù)經(jīng)濟(jì) 生活，并為滿足公共利益而提供大量的如并通 、通訊、衛(wèi)生、救濟(jì)等服務(wù)行為，這些行為既不是傳統(tǒng)的權(quán)力行為，也不是私人行為，不應(yīng)受私法支配，應(yīng)當(dāng)適用行政法。因此，公共權(quán)力說(shuō)難以解釋這種情況。于是，在 19 世紀(jì) 70 年代，公共權(quán)力說(shuō)被公務(wù)學(xué)說(shuō)所取代。 權(quán)限爭(zhēng)議法庭在 1873 年布朗戈一案的判決中提出了以公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)作為適用行政法的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)直接以滿足公共利益為目的的活動(dòng)屬于公務(wù)活動(dòng)，適用行政法；行政機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)管理活動(dòng)屬于非公務(wù)活動(dòng)，適用私法。在這一判例的基礎(chǔ)上，法國(guó)波爾多大學(xué)教授萊昂。狄驥（ Leon Duguit），建立公務(wù)學(xué)說(shuō)，狄驥及其 中國(guó)最 大的管理資源中心 第 17 頁(yè) 共 98 頁(yè) 追隨 者在法國(guó)稱為公務(wù)學(xué)派。公務(wù)學(xué)派強(qiáng)調(diào)行政主體直接以滿足公共利益為目的的一切活動(dòng)都是公務(wù)，例如國(guó)防、 交通 、 教育 等。當(dāng)某種公共利益難以由私人進(jìn)行維護(hù)或私人活動(dòng)不能滿足需要時(shí)，國(guó)家就把它確定為一種公務(wù)，并保證其實(shí)施。 [31]這些基本觀點(diǎn)比公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)更能說(shuō)明行政法的性質(zhì)，更接近于社會(huì)現(xiàn)實(shí)。所以在二戰(zhàn)以前，它一直是法國(guó)行政法的基本 觀念。但是二戰(zhàn)后，隨著行政職能的變化，國(guó)家大量從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或把私人 企業(yè) 國(guó)有化，出現(xiàn)了大量的經(jīng)濟(jì)公務(wù)（或工商業(yè)公務(wù)），此外，隨著社會(huì)保障制度的建立、自由職業(yè)者組織同業(yè)公會(huì)負(fù)責(zé)審查會(huì)員的開(kāi)業(yè)咨格和維持職業(yè)的道德紀(jì)律，出現(xiàn)了社會(huì)公務(wù)、職業(yè)公務(wù)等，這些受私法支配、由普通法院管轄的公務(wù)，都超越了以往行政法上的公務(wù)范圍，也動(dòng)搖了公務(wù)標(biāo)準(zhǔn)作為適用行政法標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。 上述兩種標(biāo)準(zhǔn)在其提出初期都能說(shuō)明當(dāng)時(shí)行政法的性質(zhì)，為行政 法的適用范圍提供了一個(gè)簡(jiǎn)單一致的標(biāo)準(zhǔn)，能為大多數(shù)人所接受，但是后來(lái)隨著行政活動(dòng)的發(fā)展，兩種標(biāo)準(zhǔn)都難以說(shuō)明全部行政活動(dòng)，不能在新形勢(shì)下作為行政法的基本觀念。于是出現(xiàn)了多元標(biāo)準(zhǔn)學(xué)說(shuō)，即不像過(guò)去一樣以一個(gè)基本觀念為標(biāo)準(zhǔn)，而是從不同的角度提出了數(shù)個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。多元標(biāo)準(zhǔn)學(xué)說(shuō)主要有：公共利益說(shuō)、新公共權(quán)力說(shuō)、區(qū)別行政法的基本觀念和行政法院的管轄權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)、區(qū)別廣義行政法和狹義行政法說(shuō)、否認(rèn)行政法的基本觀念說(shuō)。這一系列學(xué)說(shuō)雖然也都能從某一角度說(shuō)明行政活動(dòng)，但是也還不能說(shuō)明全部行政活動(dòng)。因此，國(guó)家參事院認(rèn)為，行政法不是只有一個(gè)基 本觀念，而是具有幾個(gè)基本觀念，這樣才能適應(yīng)行政活動(dòng)的不同目的和方式，所以，在決定管轄權(quán)時(shí)，不是采用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，而是采用多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。 [32] 以上法國(guó)行政法的獨(dú)特制度安排與特點(diǎn)符合法國(guó)的國(guó)情，使法國(guó)的公共行政部門得以在合法性與效率之間保持一種理性的均衡，并且造就了法國(guó)模式的行政法治。 行政活動(dòng)必須遵守法律，法律規(guī)定行政活動(dòng)的機(jī)關(guān)、權(quán)限、手段、方式和違法的后果。法國(guó)行政法學(xué)者將這稱之為行政法治原則。行政法治是法國(guó)公共行政的傳統(tǒng)，這一傳統(tǒng)始于 1789 年《人權(quán)宣言》的第 15 條規(guī)定： “ 公眾有權(quán)要求任何政府官員 對(duì)其行政管理行為的合法作出說(shuō)明。 ”[33] 這一原則確立了公共行政部門對(duì)公民負(fù)責(zé)的方式和途徑：嚴(yán)格依照法律所規(guī)定的程序和實(shí)質(zhì)要求履行行政行為，并且嚴(yán)格將行為限制在法定的授權(quán)范圍之內(nèi)。在長(zhǎng)期的 歷史 演進(jìn)過(guò)程中，盡管法國(guó)的政治體制和憲法幾經(jīng)改變，但這一行政法治并對(duì)公民承擔(dān) “ 說(shuō)明責(zé)任 ” 的原則卻一直得到堅(jiān)持，從而使法國(guó)行政系統(tǒng)成為法國(guó)社會(huì)中維護(hù)秩序和穩(wěn)定的最重要的力量。在長(zhǎng)期的歷史演進(jìn)中，從這一原則中逐漸衍生出許多更為具體和細(xì)致 的公共行政準(zhǔn)則 —— 行政行為的可靠性與可預(yù)見(jiàn)性原則、公開(kāi)性與透明性原則、有效性與及時(shí)性原則、對(duì)某些行政行為主動(dòng)說(shuō)明理由原則等。同時(shí)，行政法治的傳統(tǒng)并沒(méi)有消除行政機(jī)構(gòu)在處理具體問(wèn)題時(shí)所必不可少的自由裁量權(quán)，只是試圖把自由裁量權(quán)限制在一定的范圍內(nèi)，從而防止行政權(quán)力的濫用。當(dāng)然，僅僅制定出一套完整的法律尚不足以確保行政法治的實(shí)現(xiàn)。在法國(guó)，行政行為的合法性受到來(lái)自部長(zhǎng)、議會(huì)、監(jiān)察員、公務(wù)員獎(jiǎng)懲委員會(huì)、行政法院、調(diào)解專員等多方面的監(jiān)督與制約。據(jù)此，筆者得出結(jié)論，法國(guó)的行政法治原則為： 行政行為必須根據(jù)法律； 行政行為必須符合法律； 中國(guó)最 大的管理資源中心 第 18 頁(yè) 共 98 頁(yè) 行政機(jī)關(guān)必須采取行動(dòng)保證法律規(guī)范的實(shí)施。 [34] 四、德國(guó) 在德國(guó)的不同歷史時(shí)期存在著不同歷史類型的行政，不同歷史類型的行政有著不同的性質(zhì)、范圍和行政方式，因此也就有不同類型的行政法。在諸多類型的行政與行政法之中，唯一不變的因素就是依法行政。 13 世紀(jì)之前的德意志，沒(méi)有國(guó)家這一概念，流行的是一種人格行政的觀念，統(tǒng)治者主要借助于個(gè)人對(duì)其效忠和人身依附關(guān)系實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的控制。 自 15 世紀(jì)至 1 18 世紀(jì)，諸侯國(guó)林立的德意志開(kāi)始產(chǎn)生有關(guān)警察與秩序的 法律，即警察法，這便是德國(guó)行政法的起源，德國(guó)也由此進(jìn)入了 “ 警察國(guó)家行政 ” 時(shí)期。這一時(shí)期的行政完全表現(xiàn)為君主專制之下的警察活動(dòng)，警察法按照統(tǒng)治者的意志制定，警察可以任意侵犯臣民的權(quán)利，其活動(dòng)范圍不受法律限制。這一時(shí)期行政的本質(zhì)就是德國(guó)的領(lǐng)主、王侯以警察法為實(shí)現(xiàn)絕對(duì)統(tǒng)治權(quán)的工具，對(duì)其領(lǐng)土和土地實(shí)行絕對(duì)的統(tǒng)治，其特點(diǎn)是范圍廣泛、管理強(qiáng)度大、不受法律約束。這也充分表明德國(guó)行政法產(chǎn)生之初是維護(hù)封建專制統(tǒng)治秩序的人治行政的工具。與此同時(shí)，行政裁決機(jī)構(gòu)開(kāi)始建立。1495 年神圣羅馬帝國(guó)設(shè)立帝國(guó)最高法院， 1501 年設(shè)立帝國(guó)樞 密院，這兩個(gè)帝國(guó)最高法院具有受理控訴行政機(jī)關(guān)案件的管轄權(quán)，但其行政裁決權(quán)受到地方統(tǒng)治者特權(quán)的嚴(yán)格限制。在地方設(shè)有由地方行政當(dāng)局的行政官員組成的行政專門小組，行政專門小組被授權(quán)行使行政裁決權(quán)，其主要功能是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政，而不是為受到非法行政行為侵害的私人提供法律救濟(jì)，因此，地方上實(shí)際不存在管轄行政訴訟案件的司法機(jī)構(gòu)。 19 世紀(jì)初期，法國(guó)大革命以來(lái)的自由主義思想深刻 影響 了德國(guó)的中產(chǎn)階級(jí)，他們極力反對(duì)德意志君主專制統(tǒng)治，要求 國(guó)家必須服從法律，政府行為必須具有可預(yù)測(cè)性，為此需要建立一個(gè)三權(quán)分立、人民參與立法活動(dòng)、確認(rèn)并保證公民基本權(quán)利自由的憲政國(guó)。德國(guó)經(jīng)過(guò) 1848 年資產(chǎn)階級(jí)革命建立了君主立憲制，以法治原則為基礎(chǔ)的憲政國(guó)產(chǎn)生。在隨后半個(gè)世紀(jì)的制憲與立法過(guò)程中，依法行政原則初步確立。這一時(shí)期，行政機(jī)關(guān)與公民之間在許多領(lǐng)域的關(guān)系均受到法律的制約，行政機(jī)關(guān)的行為必須依法進(jìn)行。在維護(hù)法律與社會(huì)秩序方面，依法行政的原則是由 1882 年普魯士最高行政法院在 “ 克勞茨伯格判決 ” （ Kreuzberg）確立的。這一判決之后的數(shù)十年中，普魯士最高行政法院 根據(jù)《普魯士普通法》的規(guī)定逐漸形成了一套完備的警察法體系，這對(duì)德意志其他各邦和地區(qū)相關(guān)法律和行政法的形成具有深刻影響。這一時(shí)期，德國(guó)也進(jìn)入了 “ 自由法治國(guó)行政 ” 時(shí)期，國(guó)家根據(jù) “ 沒(méi)有法律的授權(quán)國(guó)家不得對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和公民的自由進(jìn)行干預(yù) ” ，采取不干預(yù)原則，對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的干預(yù)減少到了國(guó)家職能最低或最基本的程度，僅保留維護(hù)公共安全與基本秩序、消除社會(huì)危險(xiǎn)的職能。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活則按照自由競(jìng)爭(zhēng)的原則，靠自發(fā)的調(diào)節(jié)機(jī)制來(lái)決定發(fā)展方向和過(guò)程，實(shí)行自由放任。在德國(guó)行政法的沿革過(guò)程中，在法治國(guó)家原則的基礎(chǔ)上，德國(guó)行政法院系統(tǒng) 也逐漸形成。 1808 年，普魯士將行政專門小組的行政裁決權(quán)轉(zhuǎn)移給普通民事法院，這導(dǎo)致了行政糾紛的裁決機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)正式分離。 1849 年，法蘭克福憲法草案明確規(guī)定停止行政機(jī)關(guān)對(duì)行政糾紛案件的行政裁判權(quán)，所有行政訴訟案件均 中國(guó)最 大的管理資源中心 第 19 頁(yè) 共 98 頁(yè) 由法院裁判。這意味著為了防止行政機(jī)關(guān)自身對(duì)其行政行為監(jiān)督的不公正，從體制上制約行政機(jī)關(guān)依法行政，司法機(jī)關(guān)必須依法監(jiān)控，這為司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的行使實(shí)行司法控制奠定了基礎(chǔ)。雖然法蘭克福憲法最終未能生效，但它所確立的體制為某些州所接受。 1863 年，巴登邦建立了一個(gè)獨(dú)立的高等行政法院，這是德國(guó)第一個(gè)獨(dú) 立的高等行政法院。 1872 年至 1875 年，普魯士創(chuàng)立了一個(gè)獨(dú)立的行政法院體系，其設(shè)置的縣委員會(huì)為初等行政法院、地區(qū)委員會(huì)為中等行政法院、普魯士高等行政法院為最高行政法院。初等和中等行政法院只具有行政法院的性質(zhì)，還尚未與行