【正文】 行政機(jī)關(guān)必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)依法定程序行為，這是法院對(duì)行 政行為進(jìn)行司法審查的基礎(chǔ)性原則。違憲審查根據(jù)憲法及其修正案，違法審查根據(jù)制定法、普通法及衡平法原則。 ?? 國(guó)務(wù)卿不得剝奪他人既得的權(quán)利，如企圖剝奪他人的既得權(quán)利，則他應(yīng)向法院陳述理由。該案實(shí)際上是一個(gè)復(fù)審行政機(jī)關(guān)行為的案件，即要求行 政機(jī)構(gòu)發(fā)給原告委任狀，履行一定的義務(wù)。 ”[20] 也正是這一案件使得聯(lián)邦最高法院成為聯(lián)邦憲法的最終解釋者。在官員違法侵 害公民普通法上的權(quán)利時(shí)，法院根據(jù)普通法上的特權(quán)令和衡平法上的制止令、確認(rèn)判決來(lái)約束官員的違法行為，同時(shí)也根據(jù)普通法的規(guī)則科處官員個(gè)人的賠償責(zé)任。在需要制定法律進(jìn)行干預(yù)的時(shí)候，立法機(jī)關(guān)往往會(huì)制定詳細(xì)的法律，直接規(guī)定公民的權(quán)利和義務(wù)。 [19]這一時(shí)期，行政機(jī)關(guān)在 社會(huì) 生活中的作用不占主要地位， 經(jīng)濟(jì) 活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)主要不是由政府干預(yù)，而是由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。美國(guó)在建國(guó)之后的近 100 年間，行政法的特點(diǎn)就是：市場(chǎng)加法院，或者立法加法院，行政機(jī)關(guān)的作用不占主導(dǎo)地位。首先，它要求政府可以為某種行為和不得為某種行為；其次，它要求政府在行使權(quán)力時(shí)必須提供某種程序上的保障；再次，政府如果侵犯公民的自由和權(quán)利，公民可以通過(guò)司法審查獲得救濟(jì)。 中國(guó)最 大的管理資源中心 第 11 頁(yè) 共 98 頁(yè) 美國(guó)的《權(quán)利法案》和第 14 條憲法修正案規(guī)定了公民享有的基本自由和權(quán)利，公民的自由和權(quán)利為行政權(quán)的行使確立了最低標(biāo)準(zhǔn)，即聯(lián)邦政府及州政府的活動(dòng)不得侵犯公民的基本自由和權(quán)利。三權(quán)分立體制在以下三個(gè)方面確保了政府依法行政： 立法機(jī)關(guān)創(chuàng)建行政機(jī)構(gòu)和設(shè)定行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的范圍； 司法機(jī)關(guān)控制行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使； 政府間的關(guān)系由法律調(diào)整，政府公務(wù)員依法管理。 麥迪遜曾說(shuō)： “ 立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)置于同一人手中，不論是一個(gè)人、少數(shù)人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的 ，均可以公正地?cái)喽ㄊ桥罢? 依法行政是美國(guó)憲法的要求，離開了憲法背景，很難對(duì)美國(guó)的行政法制度作出合理解釋。同時(shí)，在美國(guó)建國(guó)時(shí)， 自然 法思想、三權(quán)分立 理論 以及法治理論都已深入人心，加之建國(guó)前殖民地相互獨(dú)立的特定背景，這些都 影響 到美國(guó)建國(guó)時(shí)期對(duì)國(guó)家政體的選擇，促使美國(guó)建立起一個(gè)權(quán)力有限并受到嚴(yán)格監(jiān)督的聯(lián)邦政府。而政府的正當(dāng)權(quán)力，則系得自統(tǒng)治者的同意?！丢?dú)立宣言》中寫道： “ 我們認(rèn)為這些真理是不言而喻的：人人生而平等，他們都從他們的 ‘ 造物主 ’ 那里被賦予了 某些不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，包括生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利。然而，在美國(guó)建國(guó)早期，政府的行政活動(dòng)較少，行政法未引起注意；行政法沒(méi)有被認(rèn)為是一個(gè)獨(dú)立的法律部門，而是附屬在普通法之中，或是按其 內(nèi)容 附屬在其他法律之中。在殖民地時(shí)期，美國(guó)就已經(jīng)繼承了英國(guó)的司法審查傳統(tǒng)，對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行控制。 “ 行政法 ” 這一名稱在美國(guó)出現(xiàn)已經(jīng)是很晚近的事， 1893 年古德諾（ Frank ）出版《比較行政法》時(shí)，學(xué)術(shù)著作上才首先出現(xiàn)這個(gè)名稱。 二、美國(guó) 中國(guó)最 大的管理資源中心 第 10 頁(yè) 共 98 頁(yè) 在美國(guó)，雖然行政 法作為一種獨(dú)立的法律制度在 19 世紀(jì)末才出現(xiàn)，但美國(guó)依法行政的 歷史 卻和這個(gè)國(guó)家的歷史一樣悠久。例如：地方政府要求房地產(chǎn) 發(fā)展 商無(wú)償 “ 捐出 ” 部分土地以作 “ 公用 ” ，或要求發(fā)展商將房屋按政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和租金（通常比市場(chǎng)價(jià)格低）租給指定的人。 “ 合理 ” 。 政府的行為必須遵守 法律 ，具有法律依據(jù)。 以上 20 世紀(jì)英國(guó)行政法發(fā)生的重大變革，導(dǎo)致了上述 “ 公法模式 ” 的行政法理論的產(chǎn)生，也使英國(guó)行政法的性質(zhì)具有了二重性，即使英國(guó)的傳統(tǒng)的私法性質(zhì)的行政法越來(lái)越具有了本土特色的公法色彩，這也賦予了現(xiàn)代英國(guó)依法行政以新 的意義： 依法行政同時(shí)體現(xiàn)公私法兩種規(guī)則和精神的治理，即既保持普通法院和普通法在保障個(gè)人權(quán)利方面的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，也在必要的行政領(lǐng)域引入了公法規(guī)則以更好地體現(xiàn)行政效率和公共利益的要求； 行政法制度在結(jié)構(gòu)上和救濟(jì)上體現(xiàn)公私法的二重性組合，普通法院和行政裁判所并存，私法救濟(jì)和公法救濟(jì)并存； 形成英國(guó)行政法的規(guī)范主義傳統(tǒng)和功能主義傳統(tǒng)與紅燈理論和綠燈理論兩種基礎(chǔ)觀念，這是英國(guó)依法行政在制度模式和理論上的一大特色； 在約束的主體、調(diào)查的領(lǐng)域、淵源上拓寬了行政法的范疇，使英國(guó)的行政法成為一個(gè)發(fā)達(dá)的綜合行政法體系。 拓展了基本人權(quán)和對(duì)基本人權(quán)的保障； 英國(guó)的議會(huì)立法受制于歐洲人權(quán)公約和歐洲人權(quán)法院的司法審查，議會(huì) 主權(quán)原則發(fā)生變化，行政法的憲政基礎(chǔ)動(dòng)搖； 基本人權(quán)原則、非歧視原則和比例原則等引入到合法性審查中，深化了司法審查的基礎(chǔ)； 如果《歐洲人權(quán)公約》所確認(rèn)的基本權(quán)利受到侵害，依法在國(guó)內(nèi)窮盡了救濟(jì)程序后，可訴諸于歐洲委員會(huì)和歐洲人權(quán)法院。 2020 年 10 月 2 日《人權(quán)法》正式生效，同日，《歐洲人權(quán)公約》在英國(guó)具有了法律執(zhí)行效力。 歐共體法并非是推動(dòng)英國(guó)行政法國(guó)際化的唯一因素。歐共體法對(duì)于英國(guó)國(guó)內(nèi)法和法院具有直接效力和優(yōu)先適用權(quán)。 1973 年英國(guó)正式成為歐共體成員國(guó)，這標(biāo)志著英國(guó)行政法由本土化向世界化邁進(jìn)。 1976 年英國(guó)法律委員會(huì)就司法審查的形式和程序提出了一個(gè)報(bào)告 [16]，根據(jù)該報(bào)告， 1977 年通過(guò)了《最高法院規(guī)則》第 53 號(hào)令修正案對(duì)司法審查程序進(jìn)行了改革：強(qiáng)調(diào)了公私法訴訟程序的劃分，使得各種救濟(jì)形式可以在統(tǒng)一的公法程序中達(dá)到 “ 互相交替、互相補(bǔ)充 ” 的效果；相應(yīng)地保證了公共機(jī)構(gòu)的效率免受不負(fù)責(zé)任的長(zhǎng)期訴訟的影響。早在20 世紀(jì)以前，這一原則就構(gòu)成了英國(guó)行政法最具特色和最活躍的一部分，但是從 20世紀(jì) 20 年代到 60 年代初，這一原則在行政領(lǐng)域被嚴(yán)重削弱，因?yàn)?，二次大?zhàn)戰(zhàn)時(shí)的緊急狀態(tài)賦予行政機(jī)關(guān)許多不受該原則約束的特權(quán)，并且通過(guò)司法限制行政權(quán)以保護(hù)個(gè)人被認(rèn)為是有悖于公共利益的。它包括兩個(gè)原則：任何人不能作為自己案件的法官；聽(tīng)取對(duì)方 的意見(jiàn)。 1967年，通過(guò)《議會(huì)行政監(jiān)察專員法》，設(shè)立了議會(huì)行政監(jiān)察專員。 弗蘭克斯委員會(huì)的報(bào)告只是對(duì)行政裁判所和公開調(diào)查的改進(jìn)提出意見(jiàn)，沒(méi)有討論這種程序以外的政府權(quán)力行使問(wèn)題，也沒(méi)有對(duì)公民因 “ 不良行政 ”[13] 而受到的損害提出補(bǔ)救辦法。委員會(huì)于 1957 年提出報(bào)告，認(rèn)為：作為司法體系的一種補(bǔ) 中國(guó)最 大的管理資源中心 第 8 頁(yè) 共 98 頁(yè) 充，行政裁判所存在的必要性是不容置疑的；裁判所在程序上必須堅(jiān)持公開、公正、公平的原則；對(duì)于行政裁判所的司法控制，無(wú) 論是直接上訴還是通過(guò)特權(quán)令審查的形式，都應(yīng)保持下來(lái)并有必要拓展和加強(qiáng)；成立一個(gè)由法律界人士和非法律界專家（占多數(shù)）組成的常設(shè)的裁判所委員會(huì)，作為經(jīng)常性的一般監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督各種裁判所的組織及其活動(dòng)程序。輿論界對(duì)于政府在決定政策或解決行政爭(zhēng)端時(shí)的調(diào)查程序也提出批評(píng)。 二戰(zhàn)后，由于政府對(duì)社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)更加積極，實(shí)施社會(huì)安全立法。委員會(huì)于 1932 年提出報(bào)告，承認(rèn)委任立法和行政審判權(quán)是當(dāng)代行政所必需，但是提出了一 些改進(jìn)意見(jiàn)。 1929 年首席大法官 （ ）發(fā)表了《新專制主義》一書，指出：英國(guó)正經(jīng)歷行政的法律虛無(wú)主義的危險(xiǎn)，平衡憲法正遭受破壞，一個(gè)類似于古老斯圖亞特專制政治的行政正在復(fù)興并嚴(yán)重威脅英國(guó)傳統(tǒng)的法治和個(gè)人權(quán)利。在一戰(zhàn)中及戰(zhàn)后，政府為了應(yīng)付經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，委任立法增加。 在 20 世紀(jì)初，為了緩和階級(jí)矛盾，英國(guó)開始實(shí)行社會(huì)立法。這種行政法的性質(zhì)之所以是公法 性質(zhì)的，是因?yàn)椋核怯嘘P(guān)行政的法，決定行政機(jī)關(guān)的組織、權(quán)力和職責(zé)；以行政秩序、行政效率、公共利益、公共服務(wù)為價(jià)值取向；倡導(dǎo)發(fā)展獨(dú)立的公法體系和行政法院體制；強(qiáng)調(diào)政府管制和廣泛的行政自由裁量權(quán)。并推導(dǎo)出行政法具有三個(gè)功能： 以國(guó)家和整體利益的名義，由法律創(chuàng)設(shè)并賦予行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行有關(guān)公共政策的權(quán)力，以促進(jìn)政府任務(wù)的完成； 調(diào)整行政機(jī)構(gòu)相互之間的關(guān)系； 調(diào)整公共事務(wù)中行政機(jī)構(gòu)與有關(guān)個(gè)人或私人組織之間的關(guān)系。 [8]韋德（ ）和布拉德利（ ）認(rèn)為行政法作為公法的一個(gè)分支，是關(guān)于各類行政機(jī)構(gòu)的組織、權(quán)力、職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)的法律，或簡(jiǎn)言之是關(guān)于公共行政的法律。 [7]同時(shí)，一批年輕的學(xué)者 也逐漸擺脫戴西學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的影響，認(rèn)為英國(guó)存在行政法，并樹立起了自己的行政法概念。 自 20 世紀(jì)開始，由于行政權(quán)力的加強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)對(duì)各項(xiàng)活動(dòng)的干預(yù)增多，行政法已逐漸被人們所承認(rèn)和重視。 [5] 根據(jù)戴西的上述觀點(diǎn)，后來(lái)的法學(xué)家普遍認(rèn)為，在不注重公私法劃分的英國(guó)法律傳統(tǒng)中，存在一種與戴西的法治和行政法觀念相契合的 “ 私法模式 ” 的行政法 [6].這種行政法的性質(zhì)之所以是私法性質(zhì)的，是因?yàn)樗噲D將私法精神與規(guī)則適用于行政法，即行政官員因公務(wù)與公民個(gè)人產(chǎn)生的關(guān)系等同于公民個(gè)人之間的關(guān)系，遵守同一 中國(guó)最 大的管理資源中心 第 7 頁(yè) 共 98 頁(yè) 種法律，服從同一種法院的管轄。 [4] 因此 ，從上述觀點(diǎn)可以歸納出英國(guó)的依法行政是法治的一部分，它從 “ 法律面前人人平等 ” 這一信條出發(fā)，強(qiáng)調(diào)兩條基本準(zhǔn)則： 行政官員同普通公民一樣，遵守同一種法律（普通法）； 服從同一種法院（普通法院）管轄。具體為： 行政法屬于公法范疇，是調(diào)整政府與公民關(guān)系的特殊法律，這種法律有別于調(diào)整公民相互之間關(guān)系的一般法律； 涉及政府或公共行政的一切 行政案件由行政法院管轄并獨(dú)立作出裁決，普通法院無(wú)權(quán)管轄； 行政法和行政法院主要用于保護(hù)行政官員的特權(quán)和利益，普通法院無(wú)權(quán)對(duì)行政官員的違法行為進(jìn)行監(jiān)督和控制。[2]這就是戴西命題 —— “ 英國(guó)不存在真正的行政法 ” 。僅以字面含義而言， “administ rative law” 算是最相稱的譯法，但是如果沒(méi)有進(jìn)一步的解釋，英國(guó)的法官和律師們?nèi)圆恢錇楹挝?。英?guó)法學(xué)家戴西（ ）在 1885 年的《憲法研究導(dǎo)論》一書中指 出 ： 在 許 多 大 陸 國(guó) 家 中 ， 尤 其 是 法 國(guó) ， 存 在 一 種 被 稱 之 為 行 政 法（ droit administratif）的制度。到 19 世紀(jì)結(jié)束的時(shí)候，傳統(tǒng)依法行政在英國(guó)已經(jīng)樹立了穩(wěn)定的根基。行政機(jī)構(gòu)迅猛發(fā)展，繼1832 年的《濟(jì)貧法》和濟(jì)貧專員的出現(xiàn)，諸如公共衛(wèi)生委員會(huì)和學(xué)校委員會(huì)等行使交叉權(quán)力的特別機(jī)構(gòu)大量出現(xiàn)， 70 年代以后，建立了現(xiàn)代的地方行政當(dāng)局、新式的中央行政部門和現(xiàn)代文官制度。 [1] 18 世紀(jì)是英國(guó)法治的全盛時(shí)期，普通法院穩(wěn)定地發(fā)展了 “ 越權(quán)無(wú)效 ” 等司法審查原則并將之廣泛地應(yīng)用于議會(huì)新成 立的法定機(jī)構(gòu)，為其監(jiān)督政府依法行政奠定了基礎(chǔ)。 因此可以說(shuō)，到 1689 年君主立憲制的確立，開啟了英國(guó)由普通法院并適用普通法審理行政案件的傳統(tǒng)，并建立起了近代意義上的依法行政。此外，樞密院可以對(duì)治安法官實(shí)施懲戒和撤職。由于治安法官同時(shí)是行政官吏和司法官吏，所以中央對(duì)地方的監(jiān)督主要通過(guò)法院來(lái)實(shí)施。在地方上，行政權(quán)力主要掌握在治安法官手中。 17 世紀(jì)英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)，普通法院和議會(huì)結(jié)成同盟對(duì)國(guó)王進(jìn)行斗爭(zhēng)議會(huì)取得了 勝利，國(guó)王的特權(quán)受到了限制。同時(shí)，由于星法院的不良影響，特別的行政法庭在英國(guó)人的心目中成了行政機(jī)關(guān)專橫權(quán)力的象征。這一時(shí)期的王權(quán)思想與法國(guó)行政法 相當(dāng)吻合，當(dāng)時(shí)的樞密院（ Privy Council）星法院（ Star Chamber）就類似于后來(lái)的法國(guó)國(guó)家參事院和行政法院。 西方國(guó)家依法行政的歷史考察 一、英國(guó) 在英國(guó)，依法行政是議會(huì)主權(quán)原則和法治原則在行政領(lǐng)域的 應(yīng)用 。筆者認(rèn)為，研究依法行政的歷史演變，尤其是上述法治較完備的國(guó)家的歷史經(jīng)驗(yàn)，必將有助于把握當(dāng)今我國(guó)依法行政的發(fā)展方向。上述各國(guó)依法行政的具體制度既有鮮明的個(gè)性特色，又有深層次的共性特征。 世界各國(guó)對(duì)依法行政的稱謂有較大差異，英國(guó)稱為 “ 法治 ” 或 “ 依法行政