【正文】 關(guān)不能行使司法權(quán)，同樣，司法機關(guān)也不能行使行政權(quán)；裁決行政糾紛的活動屬于行政權(quán)的范圍，裁決其他糾紛的活動屬于司法權(quán)的范圍，行政糾紛應(yīng)由行政機關(guān)處理，不應(yīng)由司法機關(guān)即普通法院處理，否則便是司法權(quán)代替行政權(quán)?！盵25]第13條規(guī)定：“司法職能有別于、并始終獨立于行政職能?！　∨f制度下的高等法院在大革命后被廢除。普通法院利用其手中的權(quán)力拒絕登記、拒絕執(zhí)行行政部門反映資產(chǎn)階級利益和要求的法令，普通法院逐漸成為行政權(quán)的羈絆，普通法院與行政部門之間的對立與沖突也日趨激烈。依據(jù)第一項權(quán)力，一切法令在執(zhí)行前必須先在高等法院登記，如果執(zhí)行了尚未登記的法令，或該法令雖已登記但執(zhí)行結(jié)果與法院見解相異，法院可以認為該執(zhí)行行為無效，并可以處罰該官吏?！　》▏?7世紀時處于王政集權(quán)統(tǒng)治時期，但國王除了能掌握其私人顧問會議和專家顧問會議等的裁判權(quán)外，司法裁判權(quán)幾乎完全淪落到代表地方貴族利益的高等法院，尤其是巴黎高等法院?！　》▏姓ㄔ旱漠a(chǎn)生，與其近代歷史發(fā)展有著極為密切的關(guān)系?！　∪⒎▏　》▏乾F(xiàn)代行政法的發(fā)源地，素有“行政法母國”之稱。[24]　　綜上，筆者認為，美國的行政組織制度、行政程序制度、司法審查制度、行政賠償制度以及國會和總統(tǒng)對行政的控制，保障了美國的依法行政?，F(xiàn)階段，四個范圍的管制革新標志著行政法新變革的開始：將公共職能委托給私人部門；以市場約束方式代替命令—控制方式；應(yīng)用市場結(jié)構(gòu)模式——政府公司化；應(yīng)用協(xié)商立法、行政爭議的非正式裁決程序等程序規(guī)則。這些法律構(gòu)成了美國行政程序法的重要組成部分，使美國行政法朝著更大的政治參與、朝著行政決策程序的最大透明度方向發(fā)展。1974年制定《隱私權(quán)法》，以保護公民的隱私權(quán)和確保公民的自由。于是國會于1966年對《聯(lián)邦行政程序法》中關(guān)于行政公開的規(guī)定予以修訂，制定了《情報自由法》，該法規(guī)定除法定的9類文件外，其它政府文件必須全部公開，任何人有權(quán)要求查閱，行政機關(guān)不得拒絕。法院還在司法審查中要求行政機關(guān)在非正式程序的裁決中必須說明理由并制作必要的行政記錄以供法院審查，也加強了行政人員對侵權(quán)行為的賠償責(zé)任。因此，對司法審查原告資格的限制被放寬，凡是受到行政決定影響的人，無論是直接當事人，還是競爭權(quán)人、一般消費者，都有權(quán)提起司法審查?！　　堵?lián)邦行政程序法》制定以后的20年內(nèi)，美國行政法沒有重大的發(fā)展。該法規(guī)定了制定行政法規(guī)的程序、行政裁決的程序、司法審查的形式和范圍、聽證官員的地位和權(quán)力，統(tǒng)一了聯(lián)邦行政機關(guān)的行政程序，為聯(lián)邦行政機關(guān)規(guī)定了一個最低的程序要求，對于保障依法行政具有重要意義。在這一壓力下，羅斯?？偨y(tǒng)于1939年命令司法部長任命一個委員會研究行政程序問題。隨著獨立管制機構(gòu)大量涌現(xiàn)，對于某些獨立管制機構(gòu)權(quán)力的行使，法律沒有規(guī)定必要的程序限制；對于授權(quán)行政機關(guān)管理經(jīng)濟的部分法律，授權(quán)機關(guān)也沒有規(guī)定聽證程序，或雖規(guī)定了聽證程序但行政機關(guān)不執(zhí)行。新政的主要內(nèi)容是加強國家對銀行、市場和農(nóng)業(yè)的控制，實行最低工資制、社會保障制等。1929年，美國爆發(fā)了嚴重的經(jīng)濟危機，直到1933年羅斯福當選總統(tǒng)，經(jīng)濟仍處在蕭條期。這一時期，由于傳統(tǒng)的司法審查在適用時程序上受到很大的限制，不能適應(yīng)行政機關(guān)權(quán)力擴張以后對權(quán)利救濟的需求，普通法上的司法審查逐漸為法定的司法審查所代替，并且，法院在司法審查中采取嚴格的審查標準，要求獨立管制機構(gòu)行使權(quán)力必須符合下列條件：對私人科處制裁必須法律的授權(quán)；行政機關(guān)作出決定的程序，必須能夠保證其決定符合授權(quán)法的規(guī)定；行政決定必須接受司法審查；行政決定的程序必須方便司法審查。但是，由于獨立管制機構(gòu)可以擺脫政治影響、發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，可以迅速對管理中出現(xiàn)的問題作出反應(yīng)，可以以合議制的組織形式公正地行使行政裁決權(quán)，美國法院對獨立管制機構(gòu)采取支持態(tài)度。以后，美國陸續(xù)建立了60多個獨立管制機構(gòu)，解決了大量的經(jīng)濟和社會問題。在州際商業(yè)委員會建立以前，國會也曾授予行政機關(guān)委任立法權(quán)或委任司法權(quán)，但不是一個機關(guān)同時行使這三種權(quán)力。結(jié)果，聯(lián)邦國會于1887年制定《州際商業(yè)法》，建立了州際商業(yè)委員會控制鐵路運輸。后來，鐵路運輸成為壟斷性行業(yè)，采取壟斷價格和歧視性的區(qū)別價格，這引起了農(nóng)民和中小企業(yè)的不滿，他們要求政府對鐵路運輸進行控制?！　‘敃r，首先需要解決的是鐵路運輸問題。對于日益復(fù)雜的經(jīng)濟問題，立法機關(guān)也無力制定詳細的法律進行控制。[22]　　美國行政法制度是隨著行政權(quán)的擴張而逐步發(fā)展的。通過司法審查，可以糾正違憲行為，同時保障聯(lián)邦政府和州政府各自在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)活動；可以糾正違法行為，保障相對人的權(quán)益。行政機關(guān)的行為要符合制定法的規(guī)定，制定法沒有規(guī)定的，要符合普通法和衡平法原則。”[21]　　司法審查包括違憲審查和違法審查兩部分。馬歇爾大法官在判決中也充分肯定了對行政行為司法審查的必要：“每個人受到侵害時，都有權(quán)爭取法律的保護，政府的職責(zé)之一就是提供此項保護。該案除了其憲法意義之外，還具有重要的行政法意義?！　∫话阏J為，美國法院的司法審查權(quán)是由1803年馬伯里訴麥迪遜一案確立的，馬歇爾大法官在該案的判決中表明：“任何一種法律如果與憲法相抵觸，最高法院都有權(quán)把它宣告為無效，從而使聯(lián)邦法院成為聯(lián)邦憲法保護者。在法律遭到破壞時，由法院進行制裁以保障法律的執(zhí)行。法院根據(jù)合同規(guī)則、侵權(quán)行為規(guī)則和財產(chǎn)權(quán)規(guī)則對市場進行監(jiān)督。即這一時期，美國行政法的中心是由法院按照英國普通法和衡平法的原則對行政活動進行司法審查。　　如果說聯(lián)邦憲法是通過憲政體制的建立來確保政府依法行政的話，那么，司法審查制度則是通過法院的監(jiān)督來保證政府活動的合法。對公民的自由和權(quán)利的保護決定了依法行政的必要?！　∶绹趪覚?quán)力的縱向結(jié)構(gòu)上采用聯(lián)邦制，聯(lián)邦制決定了政府依法行政的必要：聯(lián)邦政府和州政府都只能在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)活動，聯(lián)邦政府不能隨意將自己的意志強加于州，州也不得行使屬于聯(lián)邦的權(quán)力，聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)限沖突由聯(lián)邦法院依法裁決；聯(lián)邦政府負有保障聯(lián)邦憲法被忠實執(zhí)行的義務(wù)、保障個人憲法權(quán)利的義務(wù)，當州政府的行為侵犯公民的憲法權(quán)利時，受害人可以向法院起訴以獲得救濟?！盵18]美國憲法根據(jù)洛克、孟德斯鳩的分權(quán)理論及英國的政治體制，將立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)分別授予國會、總統(tǒng)和法院，三權(quán)相互制衡，以確保權(quán)力的合法行使。美國憲法對政府依法行政的要求來源于對三權(quán)分立、聯(lián)邦制、公民基本權(quán)利的規(guī)定。　　聯(lián)邦憲法和司法審查制度構(gòu)成美國建國初期依法行政的基石，為美國的依法行政提供了基本保障?！盵17]，這體現(xiàn)了美國人追求自由、反抗暴政的精神。為了保障這些權(quán)利，所以才在人們中間成立政府?！　∶绹诮▏郧?，組建美國的13個殖民地曾長期受到宗主國英國的專制統(tǒng)治，因此美國人對專制統(tǒng)治充滿恐懼。1789年第一屆國會成立時，通過法律設(shè)定行政機關(guān)，授予其立法權(quán)和裁決權(quán)。然而名稱的不存在并不表示在此以前美國沒有行政法存在?！　　靶姓ā边@一名稱在美國出現(xiàn)已經(jīng)是很晚近的事，1893年古德諾（Frank　　二、美國　　在美國，雖然行政法作為一種獨立的法律制度在19世紀末才出現(xiàn)，但美國依法行政的歷史卻和這個國家的歷史一樣悠久。例如：地方政府要求房地產(chǎn)發(fā)展商無償“捐出”部分土地以作“公用”，或要求發(fā)展商將房屋按政府規(guī)定的標準和租金（通常比市場價格低）租給指定的人。　　“合理”?！　≌男袨楸仨氉袷胤桑哂蟹梢罁?jù)?！　∫陨?0世紀英國行政法發(fā)生的重大變革，導(dǎo)致了上述“公法模式”的行政法理論的產(chǎn)生，也使英國行政法的性質(zhì)具有了二重性，即使英國的傳統(tǒng)的私法性質(zhì)的行政法越來越具有了本土特色的公法色彩，這也賦予了現(xiàn)代英國依法行政以新的意義：依法行政同時體現(xiàn)公私法兩種規(guī)則和精神的治理，即既保持普通法院和普通法在保障個人權(quán)利方面的傳統(tǒng)優(yōu)勢，也在必要的行政領(lǐng)域引入了公法規(guī)則以更好地體現(xiàn)行政效率和公共利益的要求；行政法制度在結(jié)構(gòu)上和救濟上體現(xiàn)公私法的二重性組合，普通法院和行政裁判所并存，私法救濟和公法救濟并存；形成英國行政法的規(guī)范主義傳統(tǒng)和功能主義傳統(tǒng)與紅燈理論和綠燈理論兩種基礎(chǔ)觀念，這是英國依法行政在制度模式和理論上的一大特色；在約束的主體、調(diào)查的領(lǐng)域、淵源上拓寬了行政法的范疇，使英國的行政法成為一個發(fā)達的綜合行政法體系。拓展了基本人權(quán)和對基本人權(quán)的保障；英國的議會立法受制于歐洲人權(quán)公約和歐洲人權(quán)法院的司法審查，議會主權(quán)原則發(fā)生變化，行政法的憲政基礎(chǔ)動搖；基本人權(quán)原則、非歧視原則和比例原則等引入到合法性審查中，深化了司法審查的基礎(chǔ)；如果《歐洲人權(quán)公約》所確認的基本權(quán)利受到侵害，依法在國內(nèi)窮盡了救濟程序后，可訴諸于歐洲委員會和歐洲人權(quán)法院。2000年10月2日《人權(quán)法》正式生效，同日，《歐洲人權(quán)公約》在英國具有了法律執(zhí)行效力?！　W共體法并非是推動英國行政法國際化的唯一因素。歐共體法對于英國國內(nèi)法和法院具有直接效力和優(yōu)先適用權(quán)。　　1973年英國正式成為歐共體成員國，這標志著英國行政法由本土化向世界化邁進。　　1976年英國法律委員會就司法審查的形式和程序提出了一個報告[16]，根據(jù)該報告，1977年通過了《最高法院規(guī)則》第53號令修正案對司法審查程序進行了改革：強調(diào)了公私法訴訟程序的劃分，使得各種救濟形式可以在統(tǒng)一的公法程序中達到“互相交替、互相補充”的效果；相應(yīng)地保證了公共機構(gòu)的效率免受不負責(zé)任的長期訴訟的影響。早在20世紀以前，這一原則就構(gòu)成了英國行政法最具特色和最活躍的一部分，但是從20世紀20年代到60年代初，這一原則在行政領(lǐng)域被嚴重削弱，因為，二次大戰(zhàn)戰(zhàn)時的緊急狀態(tài)賦予行政機關(guān)許多不受該原則約束的特權(quán)，并且通過司法限制行政權(quán)以保護個人被認為是有悖于公共利益的。它包括兩個原則：任何人不能作為自己案件的法官；聽取對方的意見。1967年，通過《議會行政監(jiān)察專員法》，設(shè)立了議會行政監(jiān)察專員?！　「ヌm克斯委員會的報告只是對行政裁判所和公開調(diào)查的改進提出意見，沒有討論這種程序以外的政府權(quán)力行使問題，也沒有對公民因“不良行政”[13]而受到的損害提出補救辦法。委員會于1957年提出報告，認為：作為司法體系的一種補充，行政裁判所存在的必要性是不容置疑的；裁判所在程序上必須堅持公開、公正、公平的原則；對于行政裁判所的司法控制，無論是直接上訴還是通過特權(quán)令審查的形式，都應(yīng)保持下來并有必要拓展和加強；成立一個由法律界人士和非法律界專家（占多數(shù)）組成的常設(shè)的裁判所委員會，作為經(jīng)常性的一般監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督各種裁判所的組織及其活動程序。輿論界對于政府在決定政策或解決行政爭端時的調(diào)查程序也提出批評?！　《?zhàn)后，由于政府對社會生活和經(jīng)濟生活的干預(yù)更加積極，實施社會安全立法。委員會于1932年提出報告，承認委任立法和行政審判權(quán)是當代行政所必需，但是提出了一些改進意見。（）發(fā)表了《新專制主義》一書，指出：英國正經(jīng)歷行政的法律虛無主義的危險，平衡憲法正遭受破壞，一個類似于古老斯圖亞特專制政治的行政正在復(fù)興并嚴重威脅英國傳統(tǒng)的法治和個人權(quán)利。在一戰(zhàn)中及戰(zhàn)后，政府為了應(yīng)付經(jīng)濟問題和社會問題，委任立法增加?！　≡?0世紀初，為了緩和階級矛盾，英國開始實行社會立法。這種行政法的性質(zhì)之所以是公法性質(zhì)的，是因為：它是有關(guān)行政的法，決定行政機關(guān)的組織、權(quán)力和職責(zé)；以行政秩序、行政效率、公共利益、公共服務(wù)為價值取向；倡導(dǎo)發(fā)展獨立的公法體系和行政法院體制；強調(diào)政府管制和廣泛的行政自由裁量權(quán)。并推導(dǎo)出行政法具有三個功能：以國家和整體利益的名義，由法律創(chuàng)設(shè)并賦予行政機構(gòu)執(zhí)行有關(guān)公共政策的權(quán)力，以促進政府任務(wù)的完成；調(diào)整行政機構(gòu)相互之間的關(guān)系；調(diào)整公共事務(wù)中行政機構(gòu)與有關(guān)個人或私人組織之間的關(guān)系。[8]韋德（）和布拉德利（）認為行政法作為公法的一個分支，是關(guān)于各類行政機構(gòu)的組織、權(quán)力、職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)的法律，或簡言之是關(guān)于公共行政的法律。[7]同時，一批年輕的學(xué)者也逐漸擺脫戴西學(xué)術(shù)觀點的影響，認為英國存在行政法，并樹立起了自己的行政法概念?！　∽?0世紀開始，由于行政權(quán)力的加強，行政機關(guān)對各項活動的干預(yù)增多，行政法已逐漸被人們所承認和重視。[5]　　根據(jù)戴西的上述觀點，后來的法學(xué)家普遍認為，在不注重公私法劃分的英國法律傳統(tǒng)中，存在一種與戴西的法治和行政法觀念相契合的“私法模式”的行政法[6].這種行政法的性質(zhì)之所以是私法性質(zhì)的，是因為它試圖將私法精神與規(guī)則適用于行政法，即行政官員因公務(wù)與公民個人產(chǎn)生的關(guān)系等同于公民個人之間的關(guān)系，遵守同一種法律，服從同一種法院的管轄。[4]　　因此，從上述觀點可以歸納出英國的依法行政是法治的一部分，它從“法律面前人人平等”這一信條出發(fā)，強調(diào)兩條基本準則：行政官員同普通公民一樣，遵守同一種法律（普通法）；服從同一種法院（普通法院）管轄。具體為：行政法屬于公法范疇，是調(diào)整政府與公民關(guān)系的特殊法律，這種法律有別于調(diào)整公民相互之間關(guān)系的一般法律；涉及政府或公共行政的一切行政案件由行政法院管轄并獨立作出裁決，普通法院無權(quán)管轄；行政法和行政法院主要用于保護行政官員的特權(quán)和利益，普通法院無權(quán)對行政官員的違法行為進行監(jiān)督和控制。[2]這就是戴西命題——“英國不存在真正的行政法”。law”算是最相稱的譯法，但是如果沒有進一步的解釋，英國的法官和律師們?nèi)圆恢錇楹挝?。administratif這一術(shù)語而言，英國法律詞匯中尚未有對應(yīng)物。of這種制度建立在若干法律觀念之上，迥異于我們英國普通法的基本原理，特別是我們一向所稱道的法治原則（the英國法學(xué)家戴西（）在1885年的《憲法研究導(dǎo)論》一書中指出：在許多大陸國家中，尤其是法國，存在一種被稱之為行政法（droit到19世紀結(jié)束的時候，傳統(tǒng)依法行政在英國已經(jīng)樹立了穩(wěn)定的根基。行政機構(gòu)迅猛發(fā)展，繼1832年的《濟貧法》和濟貧專員的出現(xiàn)，諸如公共衛(wèi)生委員會和學(xué)校委員會等行使交叉權(quán)力的特別機構(gòu)大量出現(xiàn)，70年代以后，建立了現(xiàn)代的地方行政當局、新式的中央行政部門和現(xiàn)代文官制度。[1]　　18世紀是英國法治的全盛時期，普通法院穩(wěn)定地發(fā)展了“越權(quán)無效”等司法審查原則并將之廣泛地應(yīng)用于議會新成立的法定機構(gòu)，為其監(jiān)督政府依法行政奠定了基礎(chǔ)?！　∫虼丝梢哉f，到1689年君主立憲制的確立，開啟了英國由普通法院并適用普通法審理行政案件的傳統(tǒng)，并