【正文】 1872 年至 1875 年，普魯士創(chuàng)立了一個(gè)獨(dú)立的行政法院體系，其設(shè)置的縣委員會(huì)為初等行政法院、地區(qū)委員會(huì)為中等行政法院、普魯士高等行政法院為最高行政法院。雖然法蘭克福憲法最終未能生效，但它所確立的體制為某些州所接受。 1849 年，法蘭克福憲法草案明確規(guī)定停止行政機(jī)關(guān)對(duì)行政糾紛案件的行政裁判權(quán)，所有行政訴訟案件均 中國(guó)最 大的管理資源中心 第 19 頁(yè) 共 98 頁(yè) 由法院裁判。在德國(guó)行政法的沿革過(guò)程中，在法治國(guó)家原則的基礎(chǔ)上，德國(guó)行政法院系統(tǒng) 也逐漸形成。這一時(shí)期，德國(guó)也進(jìn)入了 “ 自由法治國(guó)行政 ” 時(shí)期，國(guó)家根據(jù) “ 沒(méi)有法律的授權(quán)國(guó)家不得對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和公民的自由進(jìn)行干預(yù) ” ，采取不干預(yù)原則，對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的干預(yù)減少到了國(guó)家職能最低或最基本的程度，僅保留維護(hù)公共安全與基本秩序、消除社會(huì)危險(xiǎn)的職能。在維護(hù)法律與社會(huì)秩序方面，依法行政的原則是由 1882 年普魯士最高行政法院在 “ 克勞茨伯格判決 ” （ Kreuzberg）確立的。在隨后半個(gè)世紀(jì)的制憲與立法過(guò)程中，依法行政原則初步確立。 19 世紀(jì)初期，法國(guó)大革命以來(lái)的自由主義思想深刻 影響 了德國(guó)的中產(chǎn)階級(jí)，他們極力反對(duì)德意志君主專制統(tǒng)治，要求 國(guó)家必須服從法律，政府行為必須具有可預(yù)測(cè)性，為此需要建立一個(gè)三權(quán)分立、人民參與立法活動(dòng)、確認(rèn)并保證公民基本權(quán)利自由的憲政國(guó)。1495 年神圣羅馬帝國(guó)設(shè)立帝國(guó)最高法院， 1501 年設(shè)立帝國(guó)樞 密院，這兩個(gè)帝國(guó)最高法院具有受理控訴行政機(jī)關(guān)案件的管轄權(quán)，但其行政裁決權(quán)受到地方統(tǒng)治者特權(quán)的嚴(yán)格限制。這也充分表明德國(guó)行政法產(chǎn)生之初是維護(hù)封建專制統(tǒng)治秩序的人治行政的工具。這一時(shí)期的行政完全表現(xiàn)為君主專制之下的警察活動(dòng)，警察法按照統(tǒng)治者的意志制定，警察可以任意侵犯臣民的權(quán)利，其活動(dòng)范圍不受法律限制。 13 世紀(jì)之前的德意志，沒(méi)有國(guó)家這一概念，流行的是一種人格行政的觀念，統(tǒng)治者主要借助于個(gè)人對(duì)其效忠和人身依附關(guān)系實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的控制。 [34] 四、德國(guó) 在德國(guó)的不同歷史時(shí)期存在著不同歷史類型的行政，不同歷史類型的行政有著不同的性質(zhì)、范圍和行政方式，因此也就有不同類型的行政法。在法國(guó)，行政行為的合法性受到來(lái)自部長(zhǎng)、議會(huì)、監(jiān)察員、公務(wù)員獎(jiǎng)懲委員會(huì)、行政法院、調(diào)解專員等多方面的監(jiān)督與制約。同時(shí)，行政法治的傳統(tǒng)并沒(méi)有消除行政機(jī)構(gòu)在處理具體問(wèn)題時(shí)所必不可少的自由裁量權(quán)，只是試圖把自由裁量權(quán)限制在一定的范圍內(nèi)，從而防止行政權(quán)力的濫用。在長(zhǎng)期的 歷史 演進(jìn)過(guò)程中，盡管法國(guó)的政治體制和憲法幾經(jīng)改變，但這一行政法治并對(duì)公民承擔(dān) “ 說(shuō)明責(zé)任 ” 的原則卻一直得到堅(jiān)持，從而使法國(guó)行政系統(tǒng)成為法國(guó)社會(huì)中維護(hù)秩序和穩(wěn)定的最重要的力量。行政法治是法國(guó)公共行政的傳統(tǒng)，這一傳統(tǒng)始于 1789 年《人權(quán)宣言》的第 15 條規(guī)定： “ 公眾有權(quán)要求任何政府官員 對(duì)其行政管理行為的合法作出說(shuō)明。 行政活動(dòng)必須遵守法律，法律規(guī)定行政活動(dòng)的機(jī)關(guān)、權(quán)限、手段、方式和違法的后果。因此，國(guó)家參事院認(rèn)為，行政法不是只有一個(gè)基 本觀念，而是具有幾個(gè)基本觀念，這樣才能適應(yīng)行政活動(dòng)的不同目的和方式，所以，在決定管轄權(quán)時(shí)，不是采用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，而是采用多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。多元標(biāo)準(zhǔn)學(xué)說(shuō)主要有：公共利益說(shuō)、新公共權(quán)力說(shuō)、區(qū)別行政法的基本觀念和行政法院的管轄權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)、區(qū)別廣義行政法和狹義行政法說(shuō)、否認(rèn)行政法的基本觀念說(shuō)。 上述兩種標(biāo)準(zhǔn)在其提出初期都能說(shuō)明當(dāng)時(shí)行政法的性質(zhì)，為行政 法的適用范圍提供了一個(gè)簡(jiǎn)單一致的標(biāo)準(zhǔn)，能為大多數(shù)人所接受，但是后來(lái)隨著行政活動(dòng)的發(fā)展，兩種標(biāo)準(zhǔn)都難以說(shuō)明全部行政活動(dòng)，不能在新形勢(shì)下作為行政法的基本觀念。所以在二戰(zhàn)以前，它一直是法國(guó)行政法的基本 觀念。當(dāng)某種公共利益難以由私人進(jìn)行維護(hù)或私人活動(dòng)不能滿足需要時(shí)，國(guó)家就把它確定為一種公務(wù)，并保證其實(shí)施。狄驥（ Leon Duguit），建立公務(wù)學(xué)說(shuō)，狄驥及其 中國(guó)最 大的管理資源中心 第 17 頁(yè) 共 98 頁(yè) 追隨 者在法國(guó)稱為公務(wù)學(xué)派。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)直接以滿足公共利益為目的的活動(dòng)屬于公務(wù)活動(dòng)，適用行政法；行政機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)管理活動(dòng)屬于非公務(wù)活動(dòng)，適用私法。于是，在 19 世紀(jì) 70 年代，公共權(quán)力說(shuō)被公務(wù)學(xué)說(shuō)所取代。但是到了 19 世紀(jì)下期，國(guó)家的行政職能不斷擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)越來(lái)越多地干預(yù)經(jīng)濟(jì) 生活，并為滿足公共利益而提供大量的如并通 、通訊、衛(wèi)生、救濟(jì)等服務(wù)行為，這些行為既不是傳統(tǒng)的權(quán)力行為，也不是私人行為，不應(yīng)受私法支配，應(yīng)當(dāng)適用行政法。另一種是 “ 管理行為 ” ，在這類行為中，行政機(jī)關(guān)與當(dāng)事人處于平等地位，采取合同方式行為，故受私法支配和由普通法院管轄。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，國(guó)家行政行為可以一分為二。 在 19 世紀(jì)的絕大部分時(shí)間里，行政法院以公共權(quán)力作為適用行政法的標(biāo)準(zhǔn)。法國(guó)法律有時(shí)規(guī)定某事項(xiàng)適用行政法、某事項(xiàng)適用私法，但從來(lái)沒(méi)有規(guī)定一個(gè)適用行政法的標(biāo)準(zhǔn)。 需要說(shuō)明的是，法國(guó)行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)并不完全屬于行政法的范圍和由行政法院管轄，一部分行政活動(dòng)適用私法規(guī)則和由普通法院管轄。這種規(guī)則主要不是由立法機(jī)構(gòu)所制定的成文法來(lái)加以表述的，而是由國(guó)家參事院的判例來(lái)加以闡述和發(fā)展的。 在法國(guó)，行政法被理解為一套在行政管理實(shí)踐過(guò)程中逐步 發(fā)展 起來(lái)的、能夠保障行政管理活動(dòng)順利進(jìn)行的良好慣例。訴訟組的人員經(jīng)常應(yīng)邀參與立法草案的討論，而行政組與報(bào)告和研究組的人員也可能參與某些涉及其專業(yè)領(lǐng)域的行政案件的審理。報(bào)告和研究組負(fù)責(zé) 總結(jié) 國(guó)家參事院的活動(dòng)并每年向總統(tǒng)提出報(bào)告，以國(guó)家參事院的名義對(duì)法律、行政條例和一般行政提出改革意見(jiàn)，也負(fù)責(zé)提出行政判決的執(zhí)行措施。咨詢職能主要由行政組行使，行政組的工作包括：監(jiān)督和指導(dǎo)地方行政機(jī)構(gòu)以及非營(yíng)利性 社會(huì) 團(tuán)體的活動(dòng)，對(duì)行政部門(mén)日常管理工作中所涉及的憲法和法律 問(wèn)題作出解釋，協(xié)調(diào)國(guó)家與教會(huì)之間的關(guān)系、協(xié)調(diào)行政系統(tǒng)內(nèi)部各部門(mén)之間的關(guān)系，立法咨詢。國(guó)家參事院除了具有行政審判職能、裁決行政系統(tǒng)內(nèi)部管轄權(quán)的職能、指導(dǎo)下級(jí)行政法院工作的職能外，還具有咨詢職能。 [30]這樣，最高行政法院、上訴行政法院、行政法庭、行政爭(zhēng)議庭（法國(guó)海外沒(méi)有建省的領(lǐng)地內(nèi)受理行政訴訟的機(jī)構(gòu)）組成了普通行政法院，加上審計(jì)法院、預(yù)算和財(cái)務(wù)紀(jì)律法院兩種專門(mén)行政法院，共同構(gòu)成了完整的法國(guó)行政法院系統(tǒng)。因此，國(guó)家參事院成為特定 權(quán)限法院。 自從國(guó)家參事院對(duì)行政訴訟案件取得普遍管轄權(quán)后，受理的行政案件日益增多，積壓現(xiàn)象嚴(yán)重。 1926 年把每省一個(gè)參事院合并為數(shù)省 一個(gè)，稱為省際參事院。這種制度一直持續(xù)到1953 年。自此以后，國(guó)家參事院對(duì)于行政訴訟案件取得了普遍的管轄權(quán)限。但是，由于這部法律并沒(méi)有對(duì)行政訴訟程序作出明確的規(guī)定，此前向部長(zhǎng)申訴的慣例并未得到改變 ，當(dāng)事人仍然只有在得到 “ 部長(zhǎng)法官 ” 的裁定之后才能決定是否到國(guó)家參事院提起行政訴訟。 1870 年普法戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，國(guó)防政府曾取消了國(guó)家參事院，但 1872 年 5 月 24 日通過(guò)的法律恢復(fù)了國(guó)家參事院，并賦予其委任審判權(quán)，規(guī)定其以 “ 法國(guó)人民 ” 的名義而不是以 “ 國(guó)家元首 ” 的名義進(jìn)行審判。從此以后，行政爭(zhēng)議裁決職能和行政咨詢職能分開(kāi)，行政審判向著專業(yè)化和獨(dú)立化的方向發(fā)展。 1806 年，國(guó)家參事院增設(shè)了一個(gè)訴訟委員會(huì)，專門(mén)集中進(jìn)行行政爭(zhēng)議的裁決。這一制度一直持續(xù)到 1872 年，只在 1849 年至 1852 年期間中斷了幾年。國(guó)家參事院便是法國(guó)最高行政法院的前身。 1799 年，憲法第 52 條規(guī)定： “ 在執(zhí)政的領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家參事院負(fù)責(zé)草擬法律草案和公共行政條例，解決行政上所發(fā)生的困難。國(guó)王參事院本身沒(méi)有獨(dú)立的權(quán)力是王室的顧問(wèn)機(jī)構(gòu)，輔助國(guó)王行使立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。 1799 年，國(guó)家參事院即最高行政法院誕生。 從 1790 年至 1799 年，這一時(shí)期雖然禁止普通法院受理行政案件，但是對(duì)公民的申訴并沒(méi)有考慮設(shè)立獨(dú)立的行政法院來(lái)受理，行政審判的組織形式也無(wú)相關(guān)規(guī)定。 ”[26] 這反映了法國(guó)人對(duì)分權(quán)原則的理解：行政機(jī)關(guān)不能行使司法權(quán)，同樣，司法機(jī)關(guān)也不能行使行政權(quán)；裁決行政糾紛的活動(dòng)屬于行政權(quán)的范圍，裁決其他糾紛的活動(dòng)屬于司法權(quán)的范圍，行政糾紛應(yīng)由行政機(jī)關(guān)處理，不應(yīng)由司法機(jī)關(guān)即普通法院處理，否則便是司法權(quán)代替行政權(quán)。 ”[25] 第 13 條規(guī)定： “ 司法職能有別于、并始終獨(dú)立于行政職能。 舊制度下的高等法院在大革命后被廢除。普通法院利用其手中的權(quán)力拒絕登記、拒絕執(zhí)行行政部門(mén)反映資產(chǎn)階級(jí)利益和要求的法令，普通法院逐漸成為行政權(quán)的羈絆，普通法院與行政部門(mén)之間的對(duì)立與沖突也日趨激烈。依據(jù)第一項(xiàng)權(quán)力，一切法令在執(zhí)行前必須先在高等法院登記，如果執(zhí)行了尚未登記的法令，或該法令雖已登記但執(zhí)行結(jié)果與法院見(jiàn)解相異，法院可以認(rèn)為該執(zhí)行行為無(wú)效，并可以處罰該官 吏。 法國(guó)在 17 世紀(jì)時(shí)處于王政集權(quán)統(tǒng)治時(shí)期，但國(guó)王除了能掌握其私人顧問(wèn)會(huì)議和專家顧問(wèn)會(huì)議等的裁判權(quán)外，司法裁判權(quán)幾乎完全淪落到代表地方貴族利益的高等法院，尤其是巴黎高等法院。 法國(guó)行政法院的產(chǎn)生，與其近代歷 史發(fā)展有著極為密切的關(guān)系。 三、法國(guó) 法國(guó)是現(xiàn)代行政法的發(fā)源地，素有 “ 行政法母國(guó) ” 之稱。 [24] 綜上，筆者認(rèn)為，美國(guó)的行政組織制度、行政程序制度、司法審查制度、行政賠償制度以及國(guó)會(huì)和總統(tǒng)對(duì)行政的控制，保障了美國(guó)的依法行政?，F(xiàn)階段，四個(gè)范圍的管制革新標(biāo)志著行政法新變革的開(kāi)始： 將公共職能委托給私人部門(mén)； 以市場(chǎng)約束方式代替命令 — 控制方式； 應(yīng)用 市場(chǎng)結(jié)構(gòu)模式 ——政府公司化； 應(yīng)用協(xié)商立法、行政爭(zhēng)議的非正式裁決程序等程序規(guī)則。這些法律構(gòu)成了美國(guó)行政程序法的重要組成部分，使美國(guó)行政法朝著更大的政治參與、朝著行政決策程序的最大透明度方向發(fā)展。 1974 年制定《隱私權(quán)法》，以保護(hù)公民的隱私權(quán)和確保公民的自由。于是國(guó)會(huì)于 1966 年對(duì)《聯(lián)邦行政程序法》中關(guān)于行政公開(kāi)的規(guī)定予以修訂，制定了《情報(bào)自由法》，該法規(guī)定除法定的 9 類文件外，其它政府文件必須全部公開(kāi)，任何人有權(quán)要求查閱，行政機(jī)關(guān)不得拒絕。法院還在司法審查中要求行政機(jī)關(guān)在非正式程序的裁決中必須說(shuō)明理由并制作必要的行政記錄以供法院審查，也加強(qiáng)了行政人員 對(duì)侵權(quán)行為的賠償責(zé)任。因此，對(duì)司法審查原告資格的限制被放寬，凡是受到行政決定影響的人，無(wú)論是直接當(dāng)事人，還是競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人、一般消費(fèi)者，都有權(quán)提起司法審查。 《聯(lián)邦行政程序法》制定以后的 20 年內(nèi)，美國(guó)行政法沒(méi)有重大的發(fā)展。該法規(guī)定了 制定行政法規(guī)的程序、行政裁決的程序、司法審查的形式和范圍、聽(tīng)證官員的地位和權(quán)力，統(tǒng)一了聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的行政程序，為聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)規(guī)定了一個(gè)最低的程序要求，對(duì)于保障依法行政具有重要意義。在這一壓力下，羅斯福總統(tǒng)于1939 年命令司法部長(zhǎng)任命一個(gè)委員會(huì) 研究 行政程序問(wèn)題。隨著獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)，對(duì)于某些獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使，法律沒(méi)有規(guī)定必要的程序限制；對(duì)于授權(quán)行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)的部分法律，授權(quán)機(jī)關(guān)也沒(méi)有規(guī)定聽(tīng)證程序，或雖規(guī)定了聽(tīng)證程序但行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行。新政的主要內(nèi)容是加強(qiáng)國(guó)家對(duì)銀行、市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)的控制，實(shí)行最低工資制、社會(huì)保障制等。 1929 年，美國(guó)爆發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，直到 1933 年羅斯福當(dāng)選總統(tǒng)，經(jīng)濟(jì)仍處在蕭條期。這一時(shí)期，由于傳統(tǒng)的司法審查在適用時(shí)程序上受到很大的限制，不能適應(yīng)行政機(jī)關(guān)權(quán)力擴(kuò)張以后對(duì)權(quán)利救濟(jì)的需求，普通法上的司法審查逐漸為法定的司法審查所代替，并且，法院在司法審查中采取嚴(yán)格的審查標(biāo)準(zhǔn)，要求獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)行使權(quán)力必須符合下列條件： 對(duì)私人科處制裁必須法律的授權(quán)； 行政機(jī)關(guān)作出 決定的程序，必須能夠保證其決定符合授權(quán)法的規(guī)定； 行政決定必須接受司法審查； 行政決定的程序必須方便司法審查。但是，由于獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)可以擺脫政治影響、發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)，可以 迅速對(duì)管理中出現(xiàn)的問(wèn)題作出反應(yīng)，可以以合議制的組織形式公正地行使行政裁決權(quán)，美國(guó)法院對(duì)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)采取支持態(tài)度。以后，美國(guó)陸續(xù)建立了 60 多個(gè)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，解決了大量的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。在州際商業(yè)委員會(huì)建立以前，國(guó)會(huì)也曾授予行政機(jī)關(guān)委任立法權(quán)或委任司法權(quán)，但不是一個(gè)機(jī)關(guān)同時(shí)行使這 三種權(quán)力。結(jié)果，聯(lián)邦國(guó)會(huì)于 1887 年制定《州際商業(yè)法》，建立了州際商業(yè)委員會(huì)控制鐵路運(yùn)輸。后來(lái)，鐵路運(yùn)輸成為壟斷性行業(yè)，采取壟斷價(jià)格和歧視性的區(qū)別價(jià)格，這引起了農(nóng)民和中小 企業(yè) 的不滿，他們要求政府對(duì)鐵路運(yùn)輸進(jìn)行控制。 當(dāng)時(shí)，首先需要解決的是鐵路運(yùn)輸問(wèn)題。對(duì)于日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，立法機(jī)關(guān)也無(wú)力制定詳細(xì)的法律進(jìn)行控制。美國(guó)許多學(xué)者認(rèn)為， 1887年州際商業(yè)委員會(huì)的建立標(biāo)志著美國(guó)行政法的開(kāi)端。司法審查是確保依法行政的最終屏障。