【正文】 行了《城鎮(zhèn)住房保障理論與實(shí)踐》一書。2011—2013 年連續(xù)三年各項(xiàng)指標(biāo)位居全國前三位。累計(jì)爭取中央資金 億元，其中 2013年僅基礎(chǔ)設(shè)施配套資金就爭取 億元。，2011 年國家一次性獎(jiǎng)勵(lì)我省土地指標(biāo)31102 畝，2012 年獎(jiǎng)勵(lì)資金 18 億元。(一)發(fā)揮政府責(zé)任的最大化。保障房土地實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。省財(cái)政三年累計(jì)安排資金達(dá) 7477 億元，是全國省級補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)最高的省份之一。(二)積極創(chuàng)新融資模式。出資 70 億元，成立了陜西保障房公司，這一做法屬全國首創(chuàng)。今年我省還將發(fā)行 30 億元私募債，利用住房公積金增值收益資金支持保障性安居工程建設(shè)，破解資金瓶頸。(三)一次性確定五年輪候。確定了 萬戶保障對象，一次性確定五年輪候次序。輪候名單在市級以上主要媒體進(jìn)行了公示，讓保障對象心中有數(shù)、地方政府按需建設(shè)、社會(huì)各界參與監(jiān)督。(四)率先成立保障性住房管理中心。省、市、縣成立了保障性住房管理中心，專門負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理和資產(chǎn)管理等工作。省政府投資 億元建立了功能強(qiáng)大、設(shè)備先進(jìn)的住房保障信息平臺，實(shí)現(xiàn)省、市、縣、街辦和社區(qū)五級聯(lián)網(wǎng)。(五)創(chuàng)新考核、巡查、質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制。將保障性安居工程建設(shè)納入省委、省政府對各市的目標(biāo)責(zé)任考核體系，修訂和完善了《陜西省住房保障工作評價(jià)考核辦法》。簽訂目標(biāo)責(zé)任書，采取“月排名、季點(diǎn)評、年終考核”工作機(jī)制，保障房質(zhì)量始終處于受控狀態(tài)。(六)將保障房與推進(jìn)城鎮(zhèn)化緊密結(jié)合。一是保障性住房與城市新區(qū)、開發(fā)區(qū)建設(shè)相結(jié)合。二是把保障房建設(shè)與舊城改造相結(jié)合。三是把保障房建設(shè)和小城鎮(zhèn)及移民搬遷結(jié)合起來。(七)租賃型保障房并軌運(yùn)行。推行廉租房和公租房并軌運(yùn)行，并采取“統(tǒng)籌房源、租補(bǔ)分離、梯度保障、市場定價(jià)”的管理模式。(八)創(chuàng)新棚戶區(qū)改造模式。編制了 20132017 年全省棚戶區(qū)改造規(guī)劃，建立項(xiàng)目庫，省政府出臺加快棚戶區(qū)改造的政策措施。形成了具有典型經(jīng)驗(yàn)的“西安模式”。2012 年，李克強(qiáng)同志對西安市棚改做法批示:“這一做法值得學(xué)習(xí)和借鑒”。四、住房保障工作的政策趨勢與研究(一)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃關(guān)于住房保障的政策要點(diǎn)。一是在住房供應(yīng)體系上，提出加快構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求；二是對城鎮(zhèn)低收入和中等偏下收入住房困難家庭，實(shí)行租售并舉，以租為主提供保障性安居工程住房。三是到 2020 年城鎮(zhèn)常住人口保障性住房覆蓋率在 23%以上；四是要建立各級財(cái)政保障性住房穩(wěn)定投入機(jī)制，擴(kuò)大保障性住房有效供給。完善租賃補(bǔ)貼制度，推進(jìn)廉租住房、公共租賃住房并軌運(yùn)行。要制定公平合理、公開透明的保障性住房配租政策和監(jiān)管程序，嚴(yán)格準(zhǔn)入和退出制度，提高保障性住房物業(yè)管理、服務(wù)水平和運(yùn)營效率。(二)國家城鎮(zhèn)住房保障條例(征求意見稿)政策要點(diǎn)。一是提出保障基本、公平公正、全程管理、因地制宜。將符合條件的城鎮(zhèn)家庭和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來務(wù)工人員納入保障范圍，把棚戶區(qū)改造納入住房保障政策支持范圍。二是實(shí)行實(shí)物保障與貨幣補(bǔ)貼相結(jié)合，配租與配售并舉；鼓勵(lì)社會(huì)力量參與；明確政府的保障責(zé)任，強(qiáng)化工程質(zhì)量責(zé)任，嚴(yán)格相關(guān)人員的責(zé)任。三是關(guān)于退出機(jī)制的問題。(三)國務(wù)院關(guān)于棚戶區(qū)改造資金保障機(jī)制。今年 4 月 2 日李克強(qiáng)總理主持召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，研究確定了棚戶區(qū)改造資金保障機(jī)制。(四)國務(wù)院 2014 年政府工作報(bào)告有關(guān)住房保障要求。一是完善住房機(jī)制。今年新開工 700 萬套以上，其中各類棚戶區(qū) 470 萬套以上。二是各級政府要增加財(cái)政投入，提高建設(shè)質(zhì)量，保證公平分配，完善準(zhǔn)入退出機(jī)制，年內(nèi)基本建成保障房 480 萬套。(五)住建部草擬共有產(chǎn)權(quán)住房指導(dǎo)意見。一是共有產(chǎn)權(quán)住房的性質(zhì)界定及其法律屬性的解釋和表現(xiàn)形式；二是共有產(chǎn)權(quán)住房土地出讓有關(guān)規(guī)定；三是政府在共有產(chǎn)權(quán)住房開發(fā)建設(shè)領(lǐng)域提供的支持；四是共有產(chǎn)權(quán)住房再上市的方式。(六)部分兄弟省份的一些探索。近年來，兄弟省份結(jié)合自身實(shí)際，積極創(chuàng)新，在保障性住房建設(shè)管理等方面，形成了不少好的經(jīng)驗(yàn)和做法。江西等省實(shí)行廉租房、公租房和經(jīng)適房三房并軌，河北省實(shí)行四類保障房并軌。租售并舉類，以甘肅、貴州等省將廉租房、公共租賃住房部分產(chǎn)權(quán)出售給保障對象，緩解財(cái)政資金不足的壓力。江蘇、上海、北京等省市實(shí)行共有產(chǎn)權(quán)。(七)當(dāng)前保障性安居工程建設(shè)存在的主要問題。政府職能履職缺失或不到位；分配過程中不透明、不公平，審核時(shí)限長引發(fā)的問題；租售并舉過程中售的太多，政府手中的保障房很少；持續(xù)保障問題以及出售會(huì)同不明確帶來的產(chǎn)權(quán)糾紛隱患以及國有產(chǎn)權(quán)流失；保障房退出機(jī)制不健全；存在牟利和尋租空間；低收入保障對象的集中居住可能帶來的新的“貧民窟”問題；出現(xiàn)原來直管公房的“大包大攬”的問題；以及配套設(shè)施不到位影響入住率等問題。(八)我省保障性住房的目標(biāo)以及工作探索。我省住房供應(yīng)應(yīng)堅(jiān)持“低端有保障、中端有支持、高端有市場”的總體思路。建立健全基本住房保障制度，逐步滿足城鎮(zhèn)居民基本住房需求，實(shí)現(xiàn)住有所居?！笆濉蹦〗鉀Q中低收入住房困難 210 萬套(戶)以上，全省保障覆蓋面達(dá)到 23%以上，基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。20132017 年再改造棚戶區(qū) 55 萬戶以上。工作探索:一是保障性住房的并軌管理及制度完善；二是共有產(chǎn)權(quán)制度的探索；三是創(chuàng)建“和諧社區(qū)幸福家園”；四是保障房的資產(chǎn)管理；五是充分利用社會(huì)資本參與；六是以住宅產(chǎn)業(yè)化推動(dòng)保障房綠色建筑；七是全面推行物業(yè)管理社會(huì)化。典型案例西安市是全國棚戶區(qū)(城中村)較多的城市之一，在棚戶區(qū)改造工作中取得了一定成效。到 2014年 3 月底，西安市棚戶區(qū)改造已完成 51 個(gè)棚戶區(qū) 萬平方米的拆除工作，涉及人口 萬戶、 萬人；安置房建設(shè)開工面積 萬平方米，竣工面積 萬平方米；已有 32 個(gè)棚戶區(qū)完成安置回遷工作，涉及 萬戶、 萬人。同時(shí)形成了“西安模式”，即“政府兜底、國企參與，封閉運(yùn)營，安置先行”。2012 年，李克強(qiáng)同志批示:“這一做法值得學(xué)習(xí)和借鑒”。政府兜底，即政府籌集資金。以市土地儲(chǔ)備中心名下的城改公司作為融資平臺，把儲(chǔ)備土地作為抵押，向國家開發(fā)銀行申請 100 億元貸款作為改造資金。已使用 60 億元重點(diǎn)解決了城區(qū)二環(huán)內(nèi) 18 處土地資源緊缺、改造難度大的項(xiàng)目。同時(shí)，市財(cái)政每年拿出 8000 萬元專項(xiàng)資金用于項(xiàng)目補(bǔ)助。國企參與，即以區(qū)級政府實(shí)施搬遷為基礎(chǔ)，通過選用信譽(yù)高、實(shí)力雄厚的市屬五家大型國有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，負(fù)責(zé)安置房建設(shè)，實(shí)行成本控制，有效保障了安置房建設(shè)的進(jìn)度、質(zhì)量和品質(zhì)。封閉運(yùn)營，即政府進(jìn)行“接力式”內(nèi)部資金管理。由市棚改辦審核下達(dá)資金使用計(jì)劃，市城改公司按計(jì)劃撥付給項(xiàng)目搬遷、建設(shè)實(shí)施單位，實(shí)行封閉式運(yùn)營管理。同時(shí)，市棚改辦全面掌握資金流轉(zhuǎn)和使用情況，嚴(yán)格控制改造成本，并通過加快資產(chǎn)處置等方式增加資金儲(chǔ)備數(shù)額，以確保增大資金存量，節(jié)約改造資金。安置先行，即棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的搬遷和建設(shè)可同步進(jìn)行。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目采取就地安置與集中安置(異地)相結(jié)合方式，由市政府分別從儲(chǔ)備土地和改造項(xiàng)目騰遷土地中拿出大規(guī)模用地，在開始實(shí)施搬遷時(shí)就集中建設(shè)安置樓，打破行政界限，跨區(qū)進(jìn)行安置，確保群眾 30 個(gè)月內(nèi)回遷，真正做到安置先行。具體效果，一是有效平抑房價(jià)。通過實(shí)施改造，改善了棚戶區(qū)群眾居住條件，降低了房地產(chǎn)市場剛性需求。同時(shí)配套開發(fā)商品房，增加了市場供應(yīng)量，對平抑房價(jià)產(chǎn)生了積極的影響。二是增加了群眾財(cái)產(chǎn)性收益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，棚戶區(qū)改造后群眾財(cái)產(chǎn)性收入平均增加了 2—3 倍。三是推進(jìn)了城市建設(shè)。通過改造實(shí)現(xiàn)了集約、節(jié)約利用土地，拓展了城市發(fā)展空間，為西安鐵路北客站、大明宮遺址等一批國家和省市重點(diǎn)項(xiàng)目提供建設(shè)用地 萬畝，提供儲(chǔ)備用地 8089 畝，打通各類城市道路 189 條，完善了各類市政設(shè)施建設(shè)。四是促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007 年至 2013年，改造工作帶動(dòng)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出增加 1800 多億元，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值 600 多億元。一、基本概念(一)定義保障性住房是為解決中低收入階層居民居住問題，由政府直接投資建造并向中低收入家庭提供，或以一定方式向社會(huì)房屋建設(shè)機(jī)構(gòu)提供支持，由建房機(jī)構(gòu)建設(shè)并以低于市場平均水平的價(jià)格向中低收入家庭出售或出租的住房。為保障人民群眾住有所居，黨中央、國務(wù)院明確提出把住房保障作為政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，并決定大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，以促進(jìn)社會(huì)公平、保證人民群眾共享改革發(fā)展的成果。(二)主要分類我國目前實(shí)施的保障性安居工程主要有三類: 第一類是保障性住房。包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房和限價(jià)商品住房。第二類是棚戶區(qū)(舊城)改造。棚戶區(qū)改造包括城市棚戶區(qū)、國有工礦棚戶區(qū)、煤礦棚戶區(qū)和林區(qū)棚戶區(qū)改造；舊城改造包括城市基礎(chǔ)設(shè)施(公用事業(yè))建設(shè)拆遷安置、老舊預(yù)制板房改造、城中村改造的拆遷安置等。第三類是農(nóng)村危房改造。(三)基本特征一是保障基本需求。國家從土地等資源相對不足、生態(tài)環(huán)境脆弱、住房保障對象較多的國情實(shí)際出發(fā)，重點(diǎn)面向中低收入群體提供小戶型、功能齊全、質(zhì)量可靠的住房，保障群眾的基本住房需求，實(shí)行政策“托底”。二是實(shí)物與貨幣相結(jié)合。其他社會(huì)保障都是以貨幣形式為主的，而住房保障則由政府以實(shí)物(住房)的形式向中低收入階層提供保障，同時(shí)輔以發(fā)放住房補(bǔ)貼。三是以政府為責(zé)任主體。保障性住房具有維護(hù)社會(huì)公平、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要功能，具有明顯的社會(huì)屬性，是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容。因此政府成為當(dāng)然的責(zé)任主體。四是規(guī)模大、覆蓋面廣。為加快解決群眾住房困難，國務(wù)院決定“十二五”期間建設(shè) 3600萬套保障性安居工程，使全國住房保障面達(dá)到 20%以上。規(guī)模之大，前所未有。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，國家將農(nóng)民工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員納入住房保障范圍，到 2020 年，城鎮(zhèn)常住人口保障房覆蓋率將擴(kuò)大到 23%以上。二、重要意義現(xiàn)階段，加快保障性安居工程建設(shè)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。第一，是滿足城鎮(zhèn)中低收入居民基本居住條件的需要。住房是重要的民生問題，加快建設(shè)保障性住房，完善多層次住房保障制度，滿足中低收入家庭住房需求，對于改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，較為充分地解決了溫飽問題，但住房消費(fèi)能力相對不足，中低收入家庭居住困難問題日益凸顯。要盡快解決中低收入家庭住房困難問題，必須突出保障性住房的主導(dǎo)作用，使政策調(diào)控與市場機(jī)制相互補(bǔ)充、共同發(fā)揮作用，以滿足特定群體的基本住房需求，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。第二，是穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)性工作。目前，我國已進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來人口的大量聚集，城市改造速度加快，新增住房困難群體以及被拆遷居民都給住房保障帶來巨大壓力，低收入家庭支付能力與市場房價(jià)之間還有較大差距。因此，以政府主導(dǎo)的保障性住房滿足基本住房需求，是在快速城鎮(zhèn)化背景下解決低收入家庭住房問題的有效途徑。第三，是優(yōu)化住房產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的重要手段。在住房資源的供應(yīng)與配置過程中，必須充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，政府作為保障性住房建設(shè)的責(zé)任主體，是要在市場機(jī)制難以發(fā)揮作用的情況下，引導(dǎo)和規(guī)范市場運(yùn)行，對市場機(jī)制進(jìn)行必要的補(bǔ)充。加快保障性住房建設(shè)，有助于優(yōu)化住房產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，有利于住房市場主體理性決策，進(jìn)而促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展。三、國內(nèi)外發(fā)展概況(一)國外保障性住房情況。住房保障是世界各國在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中遇到的普遍問題。為解決這一世界難題，不同國家采取的政策各有不同，主要形成了三種模式:即以香港地區(qū)、新加坡為代表的租賃型，以英國為代表的“共有產(chǎn)權(quán)”型，以德國、法國為代表的發(fā)放住房補(bǔ)貼型。不同模式，各有利弊。(詳見下表)國外保障性住房建設(shè)的啟示: 一是政府在解決中低收入居民住房問題上應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府既要保障住房市場的有效運(yùn)行，更要在解決低收入居民住房需要方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。單純通過市場機(jī)制不能解決低收入家庭的住房問題，所以政府必須切實(shí)肩負(fù)起住房保障的重任，積極履行公共服務(wù)職能。二是住房保障政策要適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。各國住房保障政策演變過程表明，住房保障的政策制度與方式選擇，與當(dāng)時(shí)的住房市場供求以及政府財(cái)力等密切聯(lián)系。國家的經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府的保障能力、住房發(fā)展階段、低收入居民住房保障需求等，是決定住房保障體系設(shè)計(jì)的重要因素。住房保障體系本身也要隨著具體情況的變化而不斷發(fā)展，我們應(yīng)根據(jù)住房發(fā)展階段的特點(diǎn)，以深化改革的精神完善住房保障體系，努力做到與時(shí)俱進(jìn)。三是住房保障需要全社會(huì)的共同參與。政府擔(dān)負(fù)起住房保障責(zé)任，并不意味著不需要社會(huì)力量的參與和支持。在政府積極為中低收入家庭提供住房的同時(shí)，銀行等金融機(jī)構(gòu)及房地產(chǎn)企業(yè)的大力參與發(fā)揮著重要作用。這不僅表現(xiàn)為金融機(jī)構(gòu)積極為居民購房提供優(yōu)惠支持，還表現(xiàn)在房地產(chǎn)企業(yè)參與建設(shè)一定數(shù)量的中低收入家庭住房，并以相對較低的價(jià)格和合適的方式提供給中低收入居民。土地、稅收等政策在住房保障建設(shè)中要發(fā)揮應(yīng)有作用。(二)我國住房保障的歷史沿革和政策框架。我國住房保障體系經(jīng)歷了三個(gè)主要階段:一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府大包大攬的“福利分房”階段；二是過分依賴市場，政府保障功能弱化階段。住房市場化使大多數(shù)人的住房條件在短時(shí)間內(nèi)有了迅速改善，但也同時(shí)伴隨著住房差距的擴(kuò)大和政府保障功能的收縮，部分中低收入家庭住房依然困難；三是逐步發(fā)展成為“以政府為主提供基本保障，以市場為主滿足多層次住房需求，租售并舉為主、發(fā)放租賃補(bǔ)貼為輔的中國特色住房保障和供應(yīng)體系新階段”。經(jīng)過不斷調(diào)整，目前已形成了具有中國特色的保障性安居工程體系，即以保障性住房建設(shè)、棚戶區(qū)(城中村)改造、農(nóng)村危房改造為主要內(nèi)容，并輔助發(fā)放租賃補(bǔ)貼的制度框架。四、我省保障性住房的理論和實(shí)踐探索我省高度重視保障性安居工程建設(shè)，始終把解決人民群眾住房困難作為一項(xiàng)重要民生工程來抓，采取了一系列重要措施，取得了顯著成效。近年來，各項(xiàng)主要建設(shè)指標(biāo)處于全國前列。在實(shí)際工作中，我們一直不斷探索建立科學(xué)的長效機(jī)制，創(chuàng)新工作方法，并在實(shí)踐中積極進(jìn)行理論探索，形成了六大模塊。(一)保障房建設(shè)六大模塊。保障房建設(shè)不是一時(shí)之舉而是長久之策，要著眼于長遠(yuǎn)，立足于規(guī)范的制度設(shè)計(jì)，我省在這方面做了積極大膽的嘗試，利用模塊化理論，從保障房建設(shè)的政策、土地、資金、質(zhì)量、分配、管理等六大關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，讓每一個(gè)環(huán)節(jié)都成為一個(gè)清晰明了的模塊，使群眾知曉政策、干部掌握政策、媒體理解政策。政策模塊