【正文】 、實(shí)力雄厚的市屬五家大型國(guó)有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，負(fù)責(zé)安置房建設(shè)，實(shí)行成本控制，有效保障了安置房建設(shè)的進(jìn)度、質(zhì)量和品質(zhì)。封閉運(yùn)營(yíng)，即政府進(jìn)行“接力式”內(nèi)部資金管理。由市棚改辦審核下達(dá)資金使用計(jì)劃，市城改公司按計(jì)劃撥付給項(xiàng)目搬遷、建設(shè)實(shí)施單位，實(shí)行封閉式運(yùn)營(yíng)管理。同時(shí)，市棚改辦全面掌握資金流轉(zhuǎn)和使用情況，嚴(yán)格控制改造成本，并通過(guò)加快資產(chǎn)處置等方式增加資金儲(chǔ)備數(shù)額，以確保增大資金存量，節(jié)約改造資金。安置先行，即棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的搬遷和建設(shè)可同步進(jìn)行。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目采取就地安置與集中安置(異地)相結(jié)合方式，由市政府分別從儲(chǔ)備土地和改造項(xiàng)目騰遷土地中拿出大規(guī)模用地，在開(kāi)始實(shí)施搬遷時(shí)就集中建設(shè)安置樓，打破行政界限，跨區(qū)進(jìn)行安置，確保群眾 30 個(gè)月內(nèi)回遷，真正做到安置先行。具體效果，一是有效平抑房?jī)r(jià)。通過(guò)實(shí)施改造，改善了棚戶區(qū)群眾居住條件，降低了房地產(chǎn)市場(chǎng)剛性需求。同時(shí)配套開(kāi)發(fā)商品房，增加了市場(chǎng)供應(yīng)量，對(duì)平抑房?jī)r(jià)產(chǎn)生了積極的影響。二是增加了群眾財(cái)產(chǎn)性收益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，棚戶區(qū)改造后群眾財(cái)產(chǎn)性收入平均增加了 2—3 倍。三是推進(jìn)了城市建設(shè)。通過(guò)改造實(shí)現(xiàn)了集約、節(jié)約利用土地，拓展了城市發(fā)展空間，為西安鐵路北客站、大明宮遺址等一批國(guó)家和省市重點(diǎn)項(xiàng)目提供建設(shè)用地 萬(wàn)畝，提供儲(chǔ)備用地 8089 畝，打通各類城市道路 189 條，完善了各類市政設(shè)施建設(shè)。四是促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007 年至 2013年，改造工作帶動(dòng)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出增加 1800 多億元，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值 600 多億元。一、基本概念(一)定義保障性住房是為解決中低收入階層居民居住問(wèn)題，由政府直接投資建造并向中低收入家庭提供，或以一定方式向社會(huì)房屋建設(shè)機(jī)構(gòu)提供支持，由建房機(jī)構(gòu)建設(shè)并以低于市場(chǎng)平均水平的價(jià)格向中低收入家庭出售或出租的住房。為保障人民群眾住有所居，黨中央、國(guó)務(wù)院明確提出把住房保障作為政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，并決定大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，以促進(jìn)社會(huì)公平、保證人民群眾共享改革發(fā)展的成果。(二)主要分類我國(guó)目前實(shí)施的保障性安居工程主要有三類: 第一類是保障性住房。包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房和限價(jià)商品住房。第二類是棚戶區(qū)(舊城)改造。棚戶區(qū)改造包括城市棚戶區(qū)、國(guó)有工礦棚戶區(qū)、煤礦棚戶區(qū)和林區(qū)棚戶區(qū)改造；舊城改造包括城市基礎(chǔ)設(shè)施(公用事業(yè))建設(shè)拆遷安置、老舊預(yù)制板房改造、城中村改造的拆遷安置等。第三類是農(nóng)村危房改造。(三)基本特征一是保障基本需求。國(guó)家從土地等資源相對(duì)不足、生態(tài)環(huán)境脆弱、住房保障對(duì)象較多的國(guó)情實(shí)際出發(fā)，重點(diǎn)面向中低收入群體提供小戶型、功能齊全、質(zhì)量可靠的住房，保障群眾的基本住房需求，實(shí)行政策“托底”。二是實(shí)物與貨幣相結(jié)合。其他社會(huì)保障都是以貨幣形式為主的，而住房保障則由政府以實(shí)物(住房)的形式向中低收入階層提供保障，同時(shí)輔以發(fā)放住房補(bǔ)貼。三是以政府為責(zé)任主體。保障性住房具有維護(hù)社會(huì)公平、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要功能，具有明顯的社會(huì)屬性，是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容。因此政府成為當(dāng)然的責(zé)任主體。四是規(guī)模大、覆蓋面廣。為加快解決群眾住房困難，國(guó)務(wù)院決定“十二五”期間建設(shè) 3600萬(wàn)套保障性安居工程，使全國(guó)住房保障面達(dá)到 20%以上。規(guī)模之大，前所未有。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，國(guó)家將農(nóng)民工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來(lái)務(wù)工人員納入住房保障范圍，到 2020 年，城鎮(zhèn)常住人口保障房覆蓋率將擴(kuò)大到 23%以上。二、重要意義現(xiàn)階段，加快保障性安居工程建設(shè)具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。第一，是滿足城鎮(zhèn)中低收入居民基本居住條件的需要。住房是重要的民生問(wèn)題，加快建設(shè)保障性住房，完善多層次住房保障制度，滿足中低收入家庭住房需求，對(duì)于改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展，較為充分地解決了溫飽問(wèn)題，但住房消費(fèi)能力相對(duì)不足，中低收入家庭居住困難問(wèn)題日益凸顯。要盡快解決中低收入家庭住房困難問(wèn)題，必須突出保障性住房的主導(dǎo)作用，使政策調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制相互補(bǔ)充、共同發(fā)揮作用，以滿足特定群體的基本住房需求，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。第二，是穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)性工作。目前，我國(guó)已進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來(lái)人口的大量聚集，城市改造速度加快，新增住房困難群體以及被拆遷居民都給住房保障帶來(lái)巨大壓力，低收入家庭支付能力與市場(chǎng)房?jī)r(jià)之間還有較大差距。因此，以政府主導(dǎo)的保障性住房滿足基本住房需求，是在快速城鎮(zhèn)化背景下解決低收入家庭住房問(wèn)題的有效途徑。第三，是優(yōu)化住房產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的重要手段。在住房資源的供應(yīng)與配置過(guò)程中，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，政府作為保障性住房建設(shè)的責(zé)任主體，是要在市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用的情況下，引導(dǎo)和規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行必要的補(bǔ)充。加快保障性住房建設(shè)，有助于優(yōu)化住房產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，有利于住房市場(chǎng)主體理性決策，進(jìn)而促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展。三、國(guó)內(nèi)外發(fā)展概況(一)國(guó)外保障性住房情況。住房保障是世界各國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中遇到的普遍問(wèn)題。為解決這一世界難題，不同國(guó)家采取的政策各有不同，主要形成了三種模式:即以香港地區(qū)、新加坡為代表的租賃型，以英國(guó)為代表的“共有產(chǎn)權(quán)”型，以德國(guó)、法國(guó)為代表的發(fā)放住房補(bǔ)貼型。不同模式，各有利弊。(詳見(jiàn)下表)國(guó)外保障性住房建設(shè)的啟示: 一是政府在解決中低收入居民住房問(wèn)題上應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府既要保障住房市場(chǎng)的有效運(yùn)行，更要在解決低收入居民住房需要方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。單純通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制不能解決低收入家庭的住房問(wèn)題，所以政府必須切實(shí)肩負(fù)起住房保障的重任，積極履行公共服務(wù)職能。二是住房保障政策要適時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整。各國(guó)住房保障政策演變過(guò)程表明，住房保障的政策制度與方式選擇，與當(dāng)時(shí)的住房市場(chǎng)供求以及政府財(cái)力等密切聯(lián)系。國(guó)家的經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府的保障能力、住房發(fā)展階段、低收入居民住房保障需求等，是決定住房保障體系設(shè)計(jì)的重要因素。住房保障體系本身也要隨著具體情況的變化而不斷發(fā)展，我們應(yīng)根據(jù)住房發(fā)展階段的特點(diǎn)，以深化改革的精神完善住房保障體系，努力做到與時(shí)俱進(jìn)。三是住房保障需要全社會(huì)的共同參與。政府擔(dān)負(fù)起住房保障責(zé)任，并不意味著不需要社會(huì)力量的參與和支持。在政府積極為中低收入家庭提供住房的同時(shí)，銀行等金融機(jī)構(gòu)及房地產(chǎn)企業(yè)的大力參與發(fā)揮著重要作用。這不僅表現(xiàn)為金融機(jī)構(gòu)積極為居民購(gòu)房提供優(yōu)惠支持，還表現(xiàn)在房地產(chǎn)企業(yè)參與建設(shè)一定數(shù)量的中低收入家庭住房，并以相對(duì)較低的價(jià)格和合適的方式提供給中低收入居民。土地、稅收等政策在住房保障建設(shè)中要發(fā)揮應(yīng)有作用。(二)我國(guó)住房保障的歷史沿革和政策框架。我國(guó)住房保障體系經(jīng)歷了三個(gè)主要階段:一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府大包大攬的“福利分房”階段；二是過(guò)分依賴市場(chǎng)，政府保障功能弱化階段。住房市場(chǎng)化使大多數(shù)人的住房條件在短時(shí)間內(nèi)有了迅速改善，但也同時(shí)伴隨著住房差距的擴(kuò)大和政府保障功能的收縮，部分中低收入家庭住房依然困難；三是逐步發(fā)展成為“以政府為主提供基本保障，以市場(chǎng)為主滿足多層次住房需求，租售并舉為主、發(fā)放租賃補(bǔ)貼為輔的中國(guó)特色住房保障和供應(yīng)體系新階段”。經(jīng)過(guò)不斷調(diào)整，目前已形成了具有中國(guó)特色的保障性安居工程體系，即以保障性住房建設(shè)、棚戶區(qū)(城中村)改造、農(nóng)村危房改造為主要內(nèi)容，并輔助發(fā)放租賃補(bǔ)貼的制度框架。四、我省保障性住房的理論和實(shí)踐探索我省高度重視保障性安居工程建設(shè)，始終把解決人民群眾住房困難作為一項(xiàng)重要民生工程來(lái)抓，采取了一系列重要措施，取得了顯著成效。近年來(lái)，各項(xiàng)主要建設(shè)指標(biāo)處于全國(guó)前列。在實(shí)際工作中，我們一直不斷探索建立科學(xué)的長(zhǎng)效機(jī)制，創(chuàng)新工作方法，并在實(shí)踐中積極進(jìn)行理論探索，形成了六大模塊。(一)保障房建設(shè)六大模塊。保障房建設(shè)不是一時(shí)之舉而是長(zhǎng)久之策，要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，立足于規(guī)范的制度設(shè)計(jì)，我省在這方面做了積極大膽的嘗試，利用模塊化理論，從保障房建設(shè)的政策、土地、資金、質(zhì)量、分配、管理等六大關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，讓每一個(gè)環(huán)節(jié)都成為一個(gè)清晰明了的模塊，使群眾知曉政策、干部掌握政策、媒體理解政策。政策模塊。保障性住房分類較多，政策各不相同，容易混淆。經(jīng)過(guò)總結(jié)基層經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真分析研究后的政策模塊對(duì)保障性住房、棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造三大保障性安居工程的對(duì)象、原則、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、套型面積、土地供應(yīng)、資金補(bǔ)助、稅費(fèi)減免、目標(biāo)任務(wù)等從政策方面給予了明晰和界定，設(shè)計(jì)成為一個(gè)清晰明了的模塊，使群眾知曉政策，干部掌握政策，基層理解政策，對(duì)保障性住房從開(kāi)工建設(shè)到后期管理都起到了一個(gè)積極的引導(dǎo)作用。土地模塊。土地是建房的前提條件。在用地指標(biāo)日益緊缺，土地資源越來(lái)越少的情況下，安排好保障房的用地尤為重要。土地模塊通過(guò)測(cè)算每年完成目標(biāo)任務(wù)所需要的土地指標(biāo)，按照區(qū)域、容積率和保障性住房類型科學(xué)配置，采取挖掘存量土地，加大閑置土地清理力度等措施，建立了一系列標(biāo)準(zhǔn)程序，指導(dǎo)市縣做好保障性住房土地供應(yīng)，同時(shí)對(duì)用地進(jìn)行全程監(jiān)管。資金模塊。保障房建設(shè)是一項(xiàng)需要國(guó)家投入的公益性民生工程。由于保障房規(guī)模大，國(guó)家財(cái)力有限，財(cái)政一次性投入是不現(xiàn)實(shí)的。同時(shí)，廣大住房困難群體又期望早日實(shí)現(xiàn)住房夢(mèng)想。不僅是建設(shè)時(shí)需要資金，后期管理同樣需要大量資金。資金模塊建立，就是用科學(xué)化、規(guī)范化模式，準(zhǔn)確測(cè)算出保障房建設(shè)管理所需資金規(guī)模，來(lái)源渠道，最終實(shí)現(xiàn)保障房建設(shè)的資金靜態(tài)閉合、動(dòng)態(tài)平衡。質(zhì)量模塊。質(zhì)量模塊的建立就是要使保障房質(zhì)量監(jiān)管系統(tǒng)化、程序化，有章可循。模塊從項(xiàng)目開(kāi)工前的基本設(shè)計(jì)程序，圖紙?jiān)O(shè)計(jì)招投標(biāo)管理、建筑材料質(zhì)量檢測(cè)，到項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中如何落實(shí)勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等參建單位責(zé)任，實(shí)施工程質(zhì)量終身責(zé)任制，再到竣工后的驗(yàn)收等 7 個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)具體的規(guī)定。使得保障房質(zhì)量在事前、事中、事后各個(gè)環(huán)節(jié)都有一套完整的程序監(jiān)督管理。分配模塊。為確保分配公平公正這一“生命線”，分配模塊確定了保障性住房的輪候、搖號(hào)、公示、動(dòng)態(tài)調(diào)整等一系列制度，以來(lái)保證公平分配。首先將擬保障對(duì)象的有關(guān)信息錄入住房保障信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)，一次性確定五年輪候次序，輪候內(nèi)實(shí)行三級(jí)審核、三次公示，分配結(jié)果同步錄入輪候數(shù)據(jù)庫(kù)，并向社會(huì)公開(kāi)。每 2 年調(diào)整一次收入線和住房水平線，更新保障對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，數(shù)據(jù)庫(kù)中尚未分配住房的家庭依據(jù)遞補(bǔ)原則進(jìn)入輪候。對(duì)不符合條件經(jīng)核查后取消其資格。管理模塊。隨著大規(guī)模建設(shè)保障房工作的不斷推進(jìn)，我省 210 萬(wàn)套保障性住房建成后的日常運(yùn)營(yíng)管理、監(jiān)督準(zhǔn)入退出等問(wèn)題迫切需要解決。管理模塊就是以制度化、科學(xué)化為目標(biāo)，讓保障性住房建成后的精細(xì)化管理落到實(shí)處，長(zhǎng)久推進(jìn)保障房建設(shè)。通過(guò)建立完善的保障房源和保障對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)舉報(bào)受理、定期審核等監(jiān)管數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、分析，并及時(shí)更新保障性住房延續(xù)、變更、退出管理系統(tǒng)中的有關(guān)數(shù)據(jù)。堅(jiān)持“誰(shuí)所有，誰(shuí)管理”的原則，采用業(yè)主自主管理和招聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理兩種方式為保障房建成后的管理提供保證。建立動(dòng)態(tài)資金平衡模式，確保良性循環(huán)。(二)主要收獲。一是城鎮(zhèn)居民居住條件改善。2012 年全省城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達(dá)到 。二是保障房建設(shè)大規(guī)模推進(jìn)，拉動(dòng)了投資和消費(fèi)，促進(jìn)我省經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。三是 2011年2013 年連續(xù)三年各項(xiàng)指標(biāo)位居全國(guó)前三位。四是累計(jì)爭(zhēng)取中央資金 億元。其中:20082010 年 億元、2011 年 億元、2012 年 億元、2013 年 億元。五是得到了國(guó)務(wù)院和住建部、發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土部等部委的充分肯定和支持，并在土地指標(biāo)及資金方面給予了較大支持和獎(jiǎng)勵(lì)。(三)問(wèn)題和挑戰(zhàn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口以及住房供求關(guān)系的變化，住房保障體系面臨著一系列新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)。一是長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使流動(dòng)人口規(guī)模日益加大，流動(dòng)人口的中低收入家庭比重較高，住房保障任務(wù)更為艱巨。二是在一定程度上存在著分配不透明、不公平，審核時(shí)間長(zhǎng)等問(wèn)題。三是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等配套不完善影響入住率。四是直管公房有政府“大包大攬”、管理不到位等問(wèn)題。五是棚戶區(qū)改造拆遷壓力增大，存在拆遷進(jìn)度慢，拆遷對(duì)象訴求過(guò)高等問(wèn)題。五、下一步的工作措施(一)立足實(shí)際，完善保障性住房管理制度一是推進(jìn)并軌運(yùn)行。結(jié)合我省近年來(lái)工作實(shí)踐，努力克服保障房“區(qū)分太細(xì)”出現(xiàn)的諸多弊端，將廉租房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品房、發(fā)放租賃補(bǔ)貼簡(jiǎn)化為實(shí)體性保障房類(租賃類、產(chǎn)權(quán)類)和貨幣補(bǔ)貼類等兩大類，并軌管理，梯度保障。二是加強(qiáng)資產(chǎn)管理。按照“維護(hù)資產(chǎn)完整、確保使用安全、充分發(fā)揮效益”的原則，加強(qiáng)保障房資產(chǎn)管理。三是探索共有產(chǎn)權(quán)制度。探索創(chuàng)新在購(gòu)置型保障房中實(shí)施共有產(chǎn)權(quán)制度。(二)提升服務(wù)，不斷完善保障房配套功能一是創(chuàng)建“和諧社區(qū)幸福家園”。為使保障房小區(qū)中的中低收入居民住得下、穩(wěn)得住，在部分市縣推行保障房小區(qū)和諧社區(qū)創(chuàng)建試點(diǎn)，建立政府統(tǒng)籌、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)組織參與的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，不斷提高入住率。二是推行綠色建筑。要根據(jù)國(guó)家要求，以住宅產(chǎn)業(yè)化推動(dòng)保障房綠色建筑。三是積極推行物業(yè)管理社會(huì)化。政府根據(jù)保障小區(qū)居住對(duì)象給予一定的物業(yè)管理補(bǔ)貼。通過(guò)市場(chǎng)招標(biāo)形式，在社會(huì)上選聘物業(yè)服務(wù)專業(yè)企業(yè)。出臺(tái)優(yōu)惠政策鼓勵(lì)服務(wù)型企業(yè)和商戶進(jìn)駐保障房小區(qū)提供優(yōu)惠服務(wù)。(三)積極探索，多渠道籌集建設(shè)資金一是繼續(xù)堅(jiān)持“靜態(tài)資金閉合、動(dòng)態(tài)資金平衡”原則。合理安排各類保障房和商業(yè)配套服務(wù)設(shè)施比例，以縣區(qū)為單位實(shí)現(xiàn)資金平衡。二是財(cái)政補(bǔ)貼適當(dāng)傾斜。針對(duì)我省區(qū)域差異較大，部分市縣配套資金存在困難。中省補(bǔ)貼或省級(jí)補(bǔ)貼可根據(jù)人均地方財(cái)政收入、城鎮(zhèn)居民可支配收入、建設(shè)成本三項(xiàng)指標(biāo)劃分檔次，采取不同補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)向建筑成本較高、地方財(cái)政困難的地區(qū)傾斜。三是充分利用社會(huì)資本。鼓勵(lì)、引導(dǎo)企業(yè)和民間資本參與保障性安居工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)。(四)互動(dòng)推進(jìn)，以保障性住房促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)一是保障房建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合。隨著城市人口的不斷聚集，拓展新區(qū)建設(shè)是重要步驟。要利用保障性住房形式多、覆蓋面廣的特點(diǎn)，在新區(qū)規(guī)劃中安排一定規(guī)模的保障性住房，既安置原有城市各類人員，同時(shí)通過(guò)建設(shè)小區(qū)道路、供電、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施及學(xué)校、醫(yī)院等服務(wù)體系，推動(dòng)完善城市功能。二是保障房建設(shè)與舊城改造相結(jié)合。通過(guò)保障房建設(shè)與舊城改造相結(jié)合，適當(dāng)提高容積率、降低建筑密度，完善配套設(shè)施，改善居住環(huán)境，提高城市承載力，既可以就地安置原居民，還可以解決外來(lái)人口以及原租住戶的住房問(wèn)題，改善了城市服務(wù)，提高了產(chǎn)業(yè)容量，也降低了城鎮(zhèn)化的成本。三是保障房建設(shè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合?？h城和重點(diǎn)鎮(zhèn)是吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主力，通