【正文】 理及制度完善；二是共有產(chǎn)權(quán)制度的探索；三是創(chuàng)建“和諧社區(qū)幸福家園”；四是保障房的資產(chǎn)管理；五是充分利用社會資本參與；六是以住宅產(chǎn)業(yè)化推動保障房綠色建筑；七是全面推行物業(yè)管理社會化。典型案例西安市是全國棚戶區(qū)(城中村)較多的城市之一，在棚戶區(qū)改造工作中取得了一定成效。到 2014年 3 月底，西安市棚戶區(qū)改造已完成 51 個棚戶區(qū) 萬平方米的拆除工作，涉及人口 萬戶、 萬人；安置房建設(shè)開工面積 萬平方米，竣工面積 萬平方米；已有 32 個棚戶區(qū)完成安置回遷工作，涉及 萬戶、 萬人。同時形成了“西安模式”，即“政府兜底、國企參與，封閉運營，安置先行”。2012 年，李克強同志批示:“這一做法值得學(xué)習(xí)和借鑒”。政府兜底，即政府籌集資金。以市土地儲備中心名下的城改公司作為融資平臺，把儲備土地作為抵押，向國家開發(fā)銀行申請 100 億元貸款作為改造資金。已使用 60 億元重點解決了城區(qū)二環(huán)內(nèi) 18 處土地資源緊缺、改造難度大的項目。同時，市財政每年拿出 8000 萬元專項資金用于項目補助。國企參與，即以區(qū)級政府實施搬遷為基礎(chǔ)，通過選用信譽高、實力雄厚的市屬五家大型國有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，負責(zé)安置房建設(shè)，實行成本控制，有效保障了安置房建設(shè)的進度、質(zhì)量和品質(zhì)。封閉運營，即政府進行“接力式”內(nèi)部資金管理。由市棚改辦審核下達資金使用計劃，市城改公司按計劃撥付給項目搬遷、建設(shè)實施單位，實行封閉式運營管理。同時，市棚改辦全面掌握資金流轉(zhuǎn)和使用情況，嚴格控制改造成本，并通過加快資產(chǎn)處置等方式增加資金儲備數(shù)額，以確保增大資金存量，節(jié)約改造資金。安置先行，即棚戶區(qū)改造項目的搬遷和建設(shè)可同步進行。棚戶區(qū)改造項目采取就地安置與集中安置(異地)相結(jié)合方式，由市政府分別從儲備土地和改造項目騰遷土地中拿出大規(guī)模用地，在開始實施搬遷時就集中建設(shè)安置樓，打破行政界限，跨區(qū)進行安置，確保群眾 30 個月內(nèi)回遷，真正做到安置先行。具體效果，一是有效平抑房價。通過實施改造，改善了棚戶區(qū)群眾居住條件，降低了房地產(chǎn)市場剛性需求。同時配套開發(fā)商品房，增加了市場供應(yīng)量，對平抑房價產(chǎn)生了積極的影響。二是增加了群眾財產(chǎn)性收益。據(jù)統(tǒng)計，棚戶區(qū)改造后群眾財產(chǎn)性收入平均增加了 2—3 倍。三是推進了城市建設(shè)。通過改造實現(xiàn)了集約、節(jié)約利用土地，拓展了城市發(fā)展空間，為西安鐵路北客站、大明宮遺址等一批國家和省市重點項目提供建設(shè)用地 萬畝，提供儲備用地 8089 畝，打通各類城市道路 189 條，完善了各類市政設(shè)施建設(shè)。四是促進了經(jīng)濟發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，2007 年至 2013年，改造工作帶動全社會經(jīng)濟總產(chǎn)出增加 1800 多億元，實現(xiàn)生產(chǎn)總值 600 多億元。一、基本概念(一)定義保障性住房是為解決中低收入階層居民居住問題，由政府直接投資建造并向中低收入家庭提供，或以一定方式向社會房屋建設(shè)機構(gòu)提供支持，由建房機構(gòu)建設(shè)并以低于市場平均水平的價格向中低收入家庭出售或出租的住房。為保障人民群眾住有所居，黨中央、國務(wù)院明確提出把住房保障作為政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容，并決定大規(guī)模推進保障性安居工程建設(shè)，以促進社會公平、保證人民群眾共享改革發(fā)展的成果。(二)主要分類我國目前實施的保障性安居工程主要有三類: 第一類是保障性住房。包括廉租住房、經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房和限價商品住房。第二類是棚戶區(qū)(舊城)改造。棚戶區(qū)改造包括城市棚戶區(qū)、國有工礦棚戶區(qū)、煤礦棚戶區(qū)和林區(qū)棚戶區(qū)改造；舊城改造包括城市基礎(chǔ)設(shè)施(公用事業(yè))建設(shè)拆遷安置、老舊預(yù)制板房改造、城中村改造的拆遷安置等。第三類是農(nóng)村危房改造。(三)基本特征一是保障基本需求。國家從土地等資源相對不足、生態(tài)環(huán)境脆弱、住房保障對象較多的國情實際出發(fā)，重點面向中低收入群體提供小戶型、功能齊全、質(zhì)量可靠的住房，保障群眾的基本住房需求，實行政策“托底”。二是實物與貨幣相結(jié)合。其他社會保障都是以貨幣形式為主的，而住房保障則由政府以實物(住房)的形式向中低收入階層提供保障，同時輔以發(fā)放住房補貼。三是以政府為責(zé)任主體。保障性住房具有維護社會公平、調(diào)節(jié)收入分配、促進社會和諧穩(wěn)定的重要功能，具有明顯的社會屬性，是政府公共服務(wù)的重要內(nèi)容。因此政府成為當(dāng)然的責(zé)任主體。四是規(guī)模大、覆蓋面廣。為加快解決群眾住房困難，國務(wù)院決定“十二五”期間建設(shè) 3600萬套保障性安居工程，使全國住房保障面達到 20%以上。規(guī)模之大，前所未有。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，國家將農(nóng)民工和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員納入住房保障范圍，到 2020 年，城鎮(zhèn)常住人口保障房覆蓋率將擴大到 23%以上。二、重要意義現(xiàn)階段，加快保障性安居工程建設(shè)具有很強的現(xiàn)實意義。第一，是滿足城鎮(zhèn)中低收入居民基本居住條件的需要。住房是重要的民生問題，加快建設(shè)保障性住房，完善多層次住房保障制度，滿足中低收入家庭住房需求，對于改善民生、促進社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會持續(xù)、快速、健康發(fā)展，較為充分地解決了溫飽問題，但住房消費能力相對不足，中低收入家庭居住困難問題日益凸顯。要盡快解決中低收入家庭住房困難問題，必須突出保障性住房的主導(dǎo)作用，使政策調(diào)控與市場機制相互補充、共同發(fā)揮作用，以滿足特定群體的基本住房需求，促進社會和諧穩(wěn)定。第二，是穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)性工作。目前，我國已進入城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時期，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來人口的大量聚集，城市改造速度加快，新增住房困難群體以及被拆遷居民都給住房保障帶來巨大壓力，低收入家庭支付能力與市場房價之間還有較大差距。因此，以政府主導(dǎo)的保障性住房滿足基本住房需求，是在快速城鎮(zhèn)化背景下解決低收入家庭住房問題的有效途徑。第三，是優(yōu)化住房產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的重要手段。在住房資源的供應(yīng)與配置過程中，必須充分發(fā)揮市場機制的作用，政府作為保障性住房建設(shè)的責(zé)任主體，是要在市場機制難以發(fā)揮作用的情況下，引導(dǎo)和規(guī)范市場運行，對市場機制進行必要的補充。加快保障性住房建設(shè)，有助于優(yōu)化住房產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，有利于住房市場主體理性決策，進而促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展。三、國內(nèi)外發(fā)展概況(一)國外保障性住房情況。住房保障是世界各國在經(jīng)濟社會發(fā)展中遇到的普遍問題。為解決這一世界難題，不同國家采取的政策各有不同，主要形成了三種模式:即以香港地區(qū)、新加坡為代表的租賃型，以英國為代表的“共有產(chǎn)權(quán)”型，以德國、法國為代表的發(fā)放住房補貼型。不同模式，各有利弊。(詳見下表)國外保障性住房建設(shè)的啟示: 一是政府在解決中低收入居民住房問題上應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府既要保障住房市場的有效運行，更要在解決低收入居民住房需要方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。單純通過市場機制不能解決低收入家庭的住房問題，所以政府必須切實肩負起住房保障的重任，積極履行公共服務(wù)職能。二是住房保障政策要適時動態(tài)調(diào)整。各國住房保障政策演變過程表明，住房保障的政策制度與方式選擇，與當(dāng)時的住房市場供求以及政府財力等密切聯(lián)系。國家的經(jīng)濟政策、經(jīng)濟發(fā)展水平、政府的保障能力、住房發(fā)展階段、低收入居民住房保障需求等，是決定住房保障體系設(shè)計的重要因素。住房保障體系本身也要隨著具體情況的變化而不斷發(fā)展，我們應(yīng)根據(jù)住房發(fā)展階段的特點，以深化改革的精神完善住房保障體系，努力做到與時俱進。三是住房保障需要全社會的共同參與。政府擔(dān)負起住房保障責(zé)任，并不意味著不需要社會力量的參與和支持。在政府積極為中低收入家庭提供住房的同時，銀行等金融機構(gòu)及房地產(chǎn)企業(yè)的大力參與發(fā)揮著重要作用。這不僅表現(xiàn)為金融機構(gòu)積極為居民購房提供優(yōu)惠支持，還表現(xiàn)在房地產(chǎn)企業(yè)參與建設(shè)一定數(shù)量的中低收入家庭住房，并以相對較低的價格和合適的方式提供給中低收入居民。土地、稅收等政策在住房保障建設(shè)中要發(fā)揮應(yīng)有作用。(二)我國住房保障的歷史沿革和政策框架。我國住房保障體系經(jīng)歷了三個主要階段:一是計劃經(jīng)濟時代政府大包大攬的“福利分房”階段；二是過分依賴市場，政府保障功能弱化階段。住房市場化使大多數(shù)人的住房條件在短時間內(nèi)有了迅速改善，但也同時伴隨著住房差距的擴大和政府保障功能的收縮，部分中低收入家庭住房依然困難；三是逐步發(fā)展成為“以政府為主提供基本保障，以市場為主滿足多層次住房需求，租售并舉為主、發(fā)放租賃補貼為輔的中國特色住房保障和供應(yīng)體系新階段”。經(jīng)過不斷調(diào)整，目前已形成了具有中國特色的保障性安居工程體系，即以保障性住房建設(shè)、棚戶區(qū)(城中村)改造、農(nóng)村危房改造為主要內(nèi)容，并輔助發(fā)放租賃補貼的制度框架。四、我省保障性住房的理論和實踐探索我省高度重視保障性安居工程建設(shè)，始終把解決人民群眾住房困難作為一項重要民生工程來抓，采取了一系列重要措施，取得了顯著成效。近年來，各項主要建設(shè)指標(biāo)處于全國前列。在實際工作中，我們一直不斷探索建立科學(xué)的長效機制，創(chuàng)新工作方法，并在實踐中積極進行理論探索，形成了六大模塊。(一)保障房建設(shè)六大模塊。保障房建設(shè)不是一時之舉而是長久之策，要著眼于長遠，立足于規(guī)范的制度設(shè)計，我省在這方面做了積極大膽的嘗試，利用模塊化理論，從保障房建設(shè)的政策、土地、資金、質(zhì)量、分配、管理等六大關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，讓每一個環(huán)節(jié)都成為一個清晰明了的模塊，使群眾知曉政策、干部掌握政策、媒體理解政策。政策模塊。保障性住房分類較多，政策各不相同，容易混淆。經(jīng)過總結(jié)基層經(jīng)驗，認真分析研究后的政策模塊對保障性住房、棚戶區(qū)改造和農(nóng)村危房改造三大保障性安居工程的對象、原則、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、套型面積、土地供應(yīng)、資金補助、稅費減免、目標(biāo)任務(wù)等從政策方面給予了明晰和界定，設(shè)計成為一個清晰明了的模塊，使群眾知曉政策，干部掌握政策，基層理解政策，對保障性住房從開工建設(shè)到后期管理都起到了一個積極的引導(dǎo)作用。土地模塊。土地是建房的前提條件。在用地指標(biāo)日益緊缺，土地資源越來越少的情況下，安排好保障房的用地尤為重要。土地模塊通過測算每年完成目標(biāo)任務(wù)所需要的土地指標(biāo)，按照區(qū)域、容積率和保障性住房類型科學(xué)配置，采取挖掘存量土地，加大閑置土地清理力度等措施，建立了一系列標(biāo)準程序，指導(dǎo)市縣做好保障性住房土地供應(yīng)，同時對用地進行全程監(jiān)管。資金模塊。保障房建設(shè)是一項需要國家投入的公益性民生工程。由于保障房規(guī)模大，國家財力有限，財政一次性投入是不現(xiàn)實的。同時，廣大住房困難群體又期望早日實現(xiàn)住房夢想。不僅是建設(shè)時需要資金，后期管理同樣需要大量資金。資金模塊建立，就是用科學(xué)化、規(guī)范化模式，準確測算出保障房建設(shè)管理所需資金規(guī)模，來源渠道，最終實現(xiàn)保障房建設(shè)的資金靜態(tài)閉合、動態(tài)平衡。質(zhì)量模塊。質(zhì)量模塊的建立就是要使保障房質(zhì)量監(jiān)管系統(tǒng)化、程序化，有章可循。模塊從項目開工前的基本設(shè)計程序，圖紙設(shè)計招投標(biāo)管理、建筑材料質(zhì)量檢測，到項目建設(shè)過程中如何落實勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等參建單位責(zé)任，實施工程質(zhì)量終身責(zé)任制，再到竣工后的驗收等 7 個方面進行了詳細具體的規(guī)定。使得保障房質(zhì)量在事前、事中、事后各個環(huán)節(jié)都有一套完整的程序監(jiān)督管理。分配模塊。為確保分配公平公正這一“生命線”，分配模塊確定了保障性住房的輪候、搖號、公示、動態(tài)調(diào)整等一系列制度，以來保證公平分配。首先將擬保障對象的有關(guān)信息錄入住房保障信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，一次性確定五年輪候次序，輪候內(nèi)實行三級審核、三次公示，分配結(jié)果同步錄入輪候數(shù)據(jù)庫，并向社會公開。每 2 年調(diào)整一次收入線和住房水平線，更新保障對象數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)庫中尚未分配住房的家庭依據(jù)遞補原則進入輪候。對不符合條件經(jīng)核查后取消其資格。管理模塊。隨著大規(guī)模建設(shè)保障房工作的不斷推進，我省 210 萬套保障性住房建成后的日常運營管理、監(jiān)督準入退出等問題迫切需要解決。管理模塊就是以制度化、科學(xué)化為目標(biāo)，讓保障性住房建成后的精細化管理落到實處，長久推進保障房建設(shè)。通過建立完善的保障房源和保障對象數(shù)據(jù)庫，對舉報受理、定期審核等監(jiān)管數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計、分析，并及時更新保障性住房延續(xù)、變更、退出管理系統(tǒng)中的有關(guān)數(shù)據(jù)。堅持“誰所有，誰管理”的原則，采用業(yè)主自主管理和招聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理兩種方式為保障房建成后的管理提供保證。建立動態(tài)資金平衡模式，確保良性循環(huán)。(二)主要收獲。一是城鎮(zhèn)居民居住條件改善。2012 年全省城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積達到 。二是保障房建設(shè)大規(guī)模推進，拉動了投資和消費，促進我省經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。三是 2011年2013 年連續(xù)三年各項指標(biāo)位居全國前三位。四是累計爭取中央資金 億元。其中:20082010 年 億元、2011 年 億元、2012 年 億元、2013 年 億元。五是得到了國務(wù)院和住建部、發(fā)改委、財政部、國土部等部委的充分肯定和支持，并在土地指標(biāo)及資金方面給予了較大支持和獎勵。(三)問題和挑戰(zhàn)。隨著我國經(jīng)濟、社會、人口以及住房供求關(guān)系的變化，住房保障體系面臨著一系列新問題和新挑戰(zhàn)。一是長期以來的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使流動人口規(guī)模日益加大，流動人口的中低收入家庭比重較高，住房保障任務(wù)更為艱巨。二是在一定程度上存在著分配不透明、不公平，審核時間長等問題。三是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等配套不完善影響入住率。四是直管公房有政府“大包大攬”、管理不到位等問題。五是棚戶區(qū)改造拆遷壓力增大，存在拆遷進度慢，拆遷對象訴求過高等問題。五、下一步的工作措施(一)立足實際，完善保障性住房管理制度一是推進并軌運行。結(jié)合我省近年來工作實踐，努力克服保障房“區(qū)分太細”出現(xiàn)的諸多弊端，將廉租房、公共租賃住房、經(jīng)濟適用住房、限價商品房、發(fā)放租賃補貼簡化為實體性保障房類(租賃類、產(chǎn)權(quán)類)和貨幣補貼類等兩大類，并軌管理，梯度保障。二是加強資產(chǎn)管理。按照“維護資產(chǎn)完整、確保使用安全、充分發(fā)揮效益”的原則，加強保障房資產(chǎn)管理。三是探索共有產(chǎn)權(quán)制度。探索創(chuàng)新在購置型保障房中實施共有產(chǎn)權(quán)制度。(二)提升服務(wù)，不斷完善保障房配套功能一是創(chuàng)建“和諧社區(qū)幸福家園”。為使保障房小區(qū)中的中低收入居民住得下、穩(wěn)得住，在部分市縣推行保障房小區(qū)和諧社區(qū)創(chuàng)建試點，建立政府統(tǒng)籌、部門聯(lián)動、社會組織參與的聯(lián)動機制，不斷提高入住率。二是推行綠色建筑。要根據(jù)國家要求，以住宅產(chǎn)業(yè)化推動保障房綠色建筑。三是積極推行物業(yè)管理社會化。政府根據(jù)保障小區(qū)居住對象給予一定的物業(yè)管理補貼。通過市場招標(biāo)形式，在社會上選聘物業(yè)服務(wù)專業(yè)企業(yè)。出臺優(yōu)惠政策鼓勵服務(wù)型企業(yè)和商戶進駐保障房小區(qū)提供優(yōu)惠服務(wù)。(三)積極探索，多渠道籌集建設(shè)資金一是繼續(xù)堅持“靜態(tài)資金閉合、動態(tài)資金平衡”原則。合理安排各類保障房和商業(yè)配套服