【正文】 ords: SWOT Analysis。 Resourceexhausted City。 Economic Transformation。 Sustainable Development。 Leiyang City 基于 SWOT 分析的資源枯竭型城市經(jīng)濟轉型與可持續(xù)發(fā)展對策研究 以耒陽市為例 3 一、緒論 （一）選題的背景及現(xiàn)實意義 1. 選題的背景 據(jù)國家發(fā)改委《資源型城市經(jīng)濟結構轉型》課題組統(tǒng)計，我國共有資源型城市 118個，約占全國城市數(shù)量的 18%，涉及人口 億人。目前，我國 20 世紀中期建設的國有礦山有 2/3 已進入“老年期”， 440 座礦山即將閉坑， 390 座礦城中有 50 座城市資源衰竭， 300 萬下崗職工、 1000 萬職工家屬的生活受到影響，煤炭資源枯竭型城市經(jīng)濟發(fā)展亟待轉型 [1]。 2020 年，“幫助資源枯竭地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟轉型”的提法首次出現(xiàn)在中共十七大政治報告中，幾十個深陷枯竭困境的城市開始嘗試轉 型。 2020 年，國務院公布首批12 個資源枯竭型城市名單； 2020 年 3 月，再次公布第二批 32 個資源枯竭城市。耒陽與冷水江、資興被確定為湖南省僅有的 3 個國家級資源枯竭型城市經(jīng)濟轉型試點。 耒陽為世界上最偉大的發(fā)明家蔡倫的故鄉(xiāng)、湖南省最大的縣級城市、最大的縣級能源基地。耒陽市煤炭資源豐富，是全國百家重點產煤縣（市）之一，累計探明地質儲量 億噸，預測儲量為 億噸，主要分布在白沙、馬水、永來礦區(qū)。而每年的開采量為 470680 萬噸左右，煤炭資源總會有開采完畢，停止生產的那一天。耒陽作為煤炭資源枯竭型城市，在 經(jīng)濟取得巨大發(fā)展的同時，也存在著嚴重的經(jīng)濟問題和社會問題，資源消耗嚴重、粗放型的經(jīng)濟增長方式，經(jīng)濟結構不合理，環(huán)境惡化，生態(tài)破壞，社會就業(yè)壓力大等，這嚴重制約了耒陽城市經(jīng)濟的發(fā)展。耒陽目前煤炭資源尚有一定的儲存量，又有國家資金支持和政策幫扶，這是經(jīng)濟轉型優(yōu)勢所在。要緊緊地抓住當前的歷史時機，順應客觀規(guī)律和社會發(fā)展趨勢，及早進行經(jīng)濟轉型，為耒陽煤炭資源枯竭型城市的發(fā)展開辟一條新的道路。 2. 選題的現(xiàn)實意義 2020 年 12 月 18 日，國務院公布了《國務院關于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》，明確規(guī)定了促進資 源型城市可持續(xù)發(fā)展的指導思想和工作目標。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略思想，促進資源型城市經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。 2020 年前，在全國范圍內普遍建立健全資源開發(fā)補償機制和衰退產業(yè)援助機制，使資源枯竭城市經(jīng)濟社會步入可持續(xù)發(fā)展軌道 [2]。 對于耒陽煤炭資源枯竭型城市，要落實科學發(fā)展觀、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展就必須實行經(jīng)基于 SWOT 分析的資源枯竭型城市經(jīng)濟轉型與可持續(xù)發(fā)展對策研究 以耒陽市為例 4 濟轉型。由于歷史和體制等原因，耒陽煤炭資源城市目前存在很多的經(jīng)濟問題和社會問題，嚴重制約了城市的發(fā)展和進步。在發(fā)展優(yōu)勢上面，耒陽煤炭資源 型城市遠遠比不上東部發(fā)達城市，在各種條件方面都處于劣勢。面對這樣的形勢，煤炭資源城市的經(jīng)濟轉型就有了更加特殊重要的意義。要跟上構建社會主義和諧社會的步伐，加快城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進程，煤炭資源型城市依靠單一的煤炭經(jīng)濟是遠遠不夠的，必須抓住本世紀前 20 年的重要戰(zhàn)略機遇期，推進城市經(jīng)濟轉型。通過轉型提升煤炭資源型城市的產業(yè)層次，優(yōu)化產業(yè)結構，改變以煤炭產業(yè)為主的單一產業(yè)結構。努力縮小與發(fā)達地區(qū)的差距，使煤炭資源型城市加入到全面建設小康社會的行列。 （二）國內外研究現(xiàn)狀 1. 國內研究現(xiàn)狀 煤炭資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟 轉型與扶持政策的研究從 20 世紀 80 年代中期以后開始興起，并引起很多學者和國家領導人的高度關注。國家自然科學基金、國家社會科學基金、國家軟科學基金等也對相關領域研究進行了專項資助，并在煤炭資源枯竭地區(qū)的邊界、轉型策略、政府扶持政策、個案分析、國外成功經(jīng)驗借鑒等方面取得了重大的研究進展。 煤炭資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟轉型策略 國內關于煤炭資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟轉型策略主要側重于產業(yè)轉型方面的研究。張秀生、陳先勇（ 2001）對我國資源型城市產業(yè)結構的現(xiàn)狀進行了分析，在探討其面臨困境的根源的基礎上，提出了產業(yè)結構調整的對 策：應運用適度的產業(yè)調整援助政策，推動專業(yè)性工礦城市的結構轉換等。張米爾（ 2001）提出了產業(yè)轉型的三種主要模式：產業(yè)延伸、產業(yè)更新、復合模式，并對影響模式選擇的關鍵因素：資源開發(fā)階段、資源開發(fā)規(guī)模、產業(yè)政策、區(qū)位因素進行分析。徐建中、趙紅（ 2001）分析了資源型城市產業(yè)結構所面臨的問題及成因，并從產品結構、技術結構和組織結構三方面提出產業(yè)結構調整對策 [3]。山西省資源型城市經(jīng)濟轉型研究課題組（ 2020）認為山西省資源型城市產業(yè)結構剛性化和單一化明顯，提出要以產業(yè)結構調整為主線，以提高經(jīng)濟增長的質量和效益為 中心，著力培育接續(xù)和替代產業(yè)，走新型工業(yè)化道路。陳洲其（ 2020）提出了經(jīng)濟轉型的六大原則：爭取國家產業(yè)政策支持與自力更生、擴大開放相結合等。 煤炭資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟轉型扶持政策 余際從 (2020)、陳洲其 (2020)、楊利雅 (2020)等學者近年的主要觀點集中于：建立礦山企業(yè)反哺機制與補償基金，實行稅收減免、返還政策，推行優(yōu)惠產業(yè)、土地、金融、稅率政策，提供技術、資金、信息支持個人創(chuàng)業(yè)和再就業(yè)，提供專項資金解決關閉破產基于 SWOT 分析的資源枯竭型城市經(jīng)濟轉型與可持續(xù)發(fā)展對策研究 以耒陽市為例 5 企業(yè)職工社會保險，加強城市基礎設施建設、采取優(yōu)惠政策引導外資進入，提供專項資金用于 生態(tài)環(huán)境治理和社會環(huán)境建設，建立勞動力就業(yè)培訓制度，培育和完善探礦權和采礦權市場。 煤炭資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟轉型的方向 通過個案研究煤炭資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟轉型的方向。丁磊（ 2001）等通過對山西太原、河南焦作、安徽淮北、遼寧阜新等的個案研究認為，煤炭枯竭地區(qū)經(jīng)濟轉型要立足現(xiàn)有基礎和優(yōu)勢，構筑“主導產業(yè) +支柱產業(yè)”經(jīng)濟格局；李晶（ 2020）結合恒山資源枯竭、產業(yè)轉型與環(huán)境治理的現(xiàn)實特征，探索出一條資源枯竭型城市產業(yè)轉型與環(huán)境治理相統(tǒng)一的“恒山模式”道路。伍卓（ 2020）等通過對耒陽市的個案研究認為，耒陽市經(jīng) 濟轉型要重點改造耒陽煤炭火電產業(yè)；充分利用能源優(yōu)勢招商引資；開展工業(yè)旅游，盤活工業(yè)資源；加強基礎設施建設，治理污染。張秀生、陳慧女（ 2020）從我國首批確定的 12個資源枯竭型城市中選取了 9 個地級市作為研究對象，通過相關指標的核算，測度了資源枯竭型城市在產業(yè)結構調整、環(huán)境污染治理、居民生活水平和經(jīng)濟發(fā)展速度等方面與全國平均水平存在的差距，并據(jù)此提出了資源枯竭型城市在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展過程中存在的問題和應采取的對策 [4]。 國外煤炭資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟轉型的成功經(jīng)驗 張米爾 (2001)、余際從 (2020)、張以 誠 (2020)等通過對國外資源型城市產業(yè)轉型研究，提出了對我國資源型城市產業(yè)轉型可資借鑒的對策建議：強調重視相關的立法和規(guī)劃，政府進行靈活多樣的財政稅收支持，制定優(yōu)惠政策吸引外資進入，引導經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向資源枯竭城市實施產業(yè)戰(zhàn)略轉移和技術輻射，注重就業(yè)轉崗方面的培訓，利用高新技術促進經(jīng)濟結構轉型步伐，建立社會保障專項基金減輕煤炭枯竭地區(qū)企業(yè)和政府壓力。張冬冬（ 2020）對國外資源型城市產業(yè)轉型的模式進行比較，就資源型城市產業(yè)轉型問題分別從產業(yè)調整政策和發(fā)展替代產業(yè)政策兩個方面進行了比較，并提出我國資源型城市產 業(yè)轉型的建議：依法規(guī)范產業(yè)規(guī)劃政策；適時選擇產業(yè)轉型時機；實行區(qū)域競爭優(yōu)勢再造；注重人員安置與職業(yè)培訓 [5]。劉曉園（ 2020）參考國外資源型城市轉型的成功經(jīng)驗，結合我國資源型城市的特點，探討出轉型離不開政府的財政稅收扶持；制定切實可行的法律和規(guī)劃；產業(yè)結構要多元化等經(jīng)驗總結。 國內研究中的不足之處 通過對國內外研究成果的敘述，其理論性的深度和實踐性的力度是顯而易見的，但其中也不乏存在薄弱之處，亟待進一步的研究，主要表現(xiàn)在以下六個方面：①對資源型基于 SWOT 分析的資源枯竭型城市經(jīng)濟轉型與可持續(xù)發(fā)展對策研究 以耒陽市為例 6 城市的定義研究較多，對煤炭資源型和資源枯竭地區(qū)的界定標 準的研究比較少，至今仍未形成統(tǒng)一的認識；②目前該領域研究重點側重于資源型城市或資源枯竭城市，對特定煤炭行業(yè)研究煤炭資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟轉型的成果相對較少；③對煤炭資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟轉型的出路、對策及扶持政策的研究側重戰(zhàn)略層面，結合煤炭枯竭地區(qū)的實際背景不夠；④國內研究中對煤炭資源枯竭地區(qū)經(jīng)濟轉型的個案研究并不深入，對成功經(jīng)驗與失敗教訓的總結不多，因此需要提倡深入的、詳細的個案研究；⑤研究方法上以描述性、概念性的定性研究占多數(shù)，而采取構造模型、運用統(tǒng)計方法的定量性的實證研究成果相對較少；⑥研究內容側重于資源枯竭地區(qū) 的產業(yè)轉型，對經(jīng)濟轉型的研究相對較少，研究中忽略煤炭資源枯竭地區(qū)的社會經(jīng)濟作用 [6]。 2. 國外研究現(xiàn)狀 國外資源枯竭型城市經(jīng)濟轉型的模式 從國際幾大重點轉型區(qū)域的轉型經(jīng)歷來看，不同的政治經(jīng)濟體制下的資源型城市轉型方式是不同的。從全世界資源型城市轉型經(jīng)驗來看，其政策取向主要可以分為四類：第一類是美國式的。美國是市場式，政府很少做具體的轉型控制，主要做好規(guī)劃和服務工作，城市是興盛還是衰敗，更多通過市場力量和企業(yè)自身發(fā)展目標決定。第二類是歐盟式的，以法、德為代表。主要是政府領導式，政府成立專門委員會和 其他組織，制定詳細的目標、計劃和政策，通過政府各部門、社會各界的通力合作，調整產業(yè)結構，促進地區(qū)產業(yè)進步和經(jīng)濟發(fā)展，最終實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的騰飛。第三類是日本式的。日本是產業(yè)政策指導下的產業(yè)援助，政府根據(jù)國內外市場的變化情況和煤炭產區(qū)的具體實際，制定和修改產業(yè)政策，設定目標和措施。第四類是以前蘇聯(lián)和委內瑞拉的資源型城市產業(yè)轉型為代表的自由放任型模式，政府幾乎沒有采取轉型的措施。特別是前蘇聯(lián)，國家的體制是計劃經(jīng)濟，政府不參與轉型，資源型城市只能停止發(fā)展 [7]。 國外資源枯竭型城市經(jīng)濟轉型的典型案例 日本政府 為振興煤礦區(qū)經(jīng)濟，采取規(guī)劃產煤地域和制定煤炭政策，推行進口煤炭策略，支持產煤地域基礎設施建設，扶持大型項目建立，發(fā)展替代產業(yè)等措施。 20 世紀50 年代，德國魯爾區(qū)經(jīng)濟轉型主要對煤炭工業(yè)采取價格補貼，發(fā)展新興產業(yè)，改組傳統(tǒng)產業(yè)，促進產業(yè)結構的多樣化，完善基礎設施，進行企業(yè)組織結構調整，關閉虧損嚴重的煤礦，把采煤集中到盈利多和機械化水平高的大礦井，實行集約化經(jīng)營，通過提前退休等辦法裁減人員，政府提供資助進行工人轉崗培訓；布拉德伯里根據(jù)對加拿大和澳大利亞資源型城鎮(zhèn)的實證研究，提出了解決面臨問題的對策。 基于 SWOT 分析的資源枯竭型城市經(jīng)濟轉型與可持續(xù)發(fā)展對策研究 以耒陽市為例 7 國外對此課題 的相關研究還有，馬什的社區(qū)歸屬感研究；坎貝爾、昂格爾、弗里德、吉爾、沃倫等的社會互動研究；歐費奇力格的人口特征研究；魯卡斯的礦區(qū)發(fā)展生命周期研究；布來德伯里、波特斯和歐費奇力格的依附理論和中心外圍理論研究。 （三） SWOT 分析法簡介 SWOT 分析法即態(tài)勢分析法，最早是由美國舊金山大學的管理學教授韋里克在 20世紀 80 年代初提出來的。所謂 SWOT 分析，就是將與研究對象密切相關的各種主要內部優(yōu)勢 (Strength)、劣勢 (Weakness)以及外部機遇 (Opportunity)、威脅 (Threat)，通過調查分別 羅列出來，并依照矩陣形式排列，按照控制或減弱不利因素影響，從自身優(yōu)勢出發(fā)，運用系統(tǒng)分析的思想把各種因素相互匹配加以分析，從中得出一系列相應的結論。由于該方法分析直觀、使用簡單，并能與對問題的解決緊密結合，因此能夠被廣泛用于企業(yè)、經(jīng)濟、社會等領域 [8]。本文運用 SWOT 分析法，對耒陽市實行經(jīng)濟轉型及可持續(xù)發(fā)展的內部優(yōu)勢和外部機會等因素進行具體的分析（見表 1），以期提出耒陽市進行經(jīng)濟轉型與可持續(xù)發(fā)展的對策和思路。 表 1 耒陽市經(jīng)濟轉型與可持續(xù)發(fā)展的 SWOT分析表 The SWOT analysis about economic transformation and sustainable development of Leiyang City 優(yōu)勢 Strength 國家政策優(yōu)勢（國家第二批資源枯竭型城市轉型試點、中部崛起戰(zhàn)略）； 經(jīng)濟基礎優(yōu)勢；地理位置優(yōu)勢； 產業(yè)資源優(yōu)勢（農副產品優(yōu)勢、旅游資源優(yōu)勢、礦產資源優(yōu)勢）； 勞動力資源優(yōu)勢；投資開發(fā)優(yōu)勢 劣勢 Weakness 典型的煤炭經(jīng)濟，產業(yè)結構單一；非法開采，生產安全隱患大 城市人才流失嚴重，人才匱乏； 社會負擔沉重（生態(tài)破壞嚴重、就業(yè)壓力巨大、 環(huán)境污染嚴重）； 思想觀念落后，危機感不強；政策扶持引導的力度不夠，轉型環(huán)境有待優(yōu)化 機遇 Opportunity 財政體制直管縣改革機遇；武廣高鐵時代機遇；國家第二批資源枯竭型城市 挑戰(zhàn) Threat 資金瓶頸；人才瓶頸；環(huán)境瓶頸 二、煤炭資源枯竭型城市經(jīng)濟轉型與可持續(xù)發(fā)展基礎理論 （一）煤炭資源枯竭型城市及經(jīng)濟轉型的界定 1. 煤炭資源枯竭型城市的界定 煤炭資源枯竭型城市是資源型城市發(fā)展所依托的主體礦產資源 —— 也就是煤炭資源的開發(fā)已經(jīng)進入后期，晚期或是末期，其累計采出儲量已經(jīng)達到可采儲量的 70%以上基于 SWOT 分析的資源枯竭型城市經(jīng)濟轉型與可持續(xù)發(fā)展對策研究 以耒陽市為例 8 的 城市 [9]。煤炭資源枯竭型城市首先具有城市所共有的性質、規(guī)模和職能，即有一定數(shù)量人群聚居，并從事生產、經(jīng)營（交換）和生活的地域，具有為人們提供各項社會需求服務的基本功能，對區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展起帶動、輻射、中心作用的一般城市特征。其次，由于煤炭開采和初加工業(yè)在該城市產業(yè)結構中的支柱或主導性的地位，起主要功能是向社會提供煤炭及其初加工產品，煤炭產業(yè)的發(fā)展對城市的興衰有著決定性作用。第三，當資源遞減到一定程度，資源型城市就成為資源枯竭型城市。煤炭資源枯竭型城市普遍面臨資源衰竭，產業(yè)結構單一、經(jīng)濟增長緩慢甚至萎縮、 地方財政困難、下崗職工就業(yè)壓力大，社會不穩(wěn)定因素增強、環(huán)境污染嚴重等問題。 2. 經(jīng)濟轉型的界定 經(jīng)濟轉型有狹義和廣義之分。狹義的經(jīng)濟轉型，即淘汰落后衰退的、無競爭力的產業(yè)，培育發(fā)展新產業(yè)。即新產業(yè)代替衰退產業(yè)，實現(xiàn)工業(yè)結構升級的過程。廣義的經(jīng)濟轉型是指其結構性轉換，即從主要依賴耗竭性資源生存和發(fā)展的社會經(jīng)濟結構轉向依賴非耗竭性資源生存和發(fā)展的社會經(jīng)濟結構。不僅對落后衰退的煤炭產業(yè)進行替代，同時對人才使用，勞動力合理再分配，環(huán)境治理等都屬于經(jīng)濟轉型的內容。從我國當前現(xiàn)狀看，經(jīng)濟轉型是對產業(yè)轉型，尤其是第二產 業(yè)的轉型 [10]。 （二）煤炭資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的內涵 1. 可持續(xù)發(fā)展的定義 1992 年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會前后，全球范圍政治家、哲學家、經(jīng)濟學家、生態(tài)學家和環(huán)境學家對可持續(xù)發(fā)展問題展開了熱烈討論，一些學者從自然生態(tài)屬性、社會屬性、經(jīng)濟屬性、科技屬性對可持續(xù)發(fā)展定義。其中，最有代表性的是挪威前首相布倫特蘭夫人 (Gro H