【正文】 政府職能轉(zhuǎn)變的要求 近年來 ， 水利部門按照 “ 以人為本 、 服務(wù)民生 、 統(tǒng)籌發(fā)展 ”的原則 ， 積極爭取政府投資 ， 資金使用方向上既考慮重大水利工程建設(shè)需要 ， 又考慮服務(wù)民生的中小水利工程 ， 水利工程建設(shè)表現(xiàn)出新的特點 。 （ 二 ） 全面深化改革對建管模式的總體要求 、 當(dāng)前水利工程建設(shè)特點對建設(shè)管理模式的要求 一是項目種類多 。 既有大江大河大湖綜合治理的重大水利工程 ， 又有農(nóng)村飲水安全 、 中小病險水庫除險加固 、 中小河流治理、 大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造 、 山洪災(zāi)害治理非工程措施等大量點多面廣線長的中小項目； 二是實施靠基層 、 管理難度大 。 現(xiàn)在 80%的資金 、 90%的項目由縣一級地方政府組織實施 ， 基層單位人才缺乏 ， 技術(shù)力量薄弱， 制度不健全 ， 管理不規(guī)范 。 （ 二 ） 全面深化改革對建管模式的總體要求 、 當(dāng)前水利工程建設(shè)特點對建設(shè)管理模式的要求 當(dāng)前以政府投資為主體地位的項目法人責(zé)任制的模式已經(jīng)表現(xiàn)出很大的 局限性 和 不適應(yīng)性 。 一是 該傳統(tǒng)模式的項目法人的組建 、 審批都由政府負(fù)責(zé) ， 在基層受到編制 、 專業(yè)限制的影響 ， 造成行政人員兼職問題 ， 致使政府與項目法人職責(zé)不清； 二是 一個水利工程項目組建一個項目法人 ， 造成人力資源浪費 、 管理成本增加 ， 不利于水利工程建設(shè)管理專業(yè)化發(fā)展； （ 二 ） 全面深化改革對建管模式的總體要求 、 當(dāng)前水利工程建設(shè)特點對建設(shè)管理模式的要求 三是 政府監(jiān)管鏈條長 ， 易發(fā)腐敗現(xiàn)象 。 按照現(xiàn)行法規(guī)的要求 ， 水行政主管部門對水利工程項目的監(jiān)管分為四級 ， 分別是水利部 、 省級 、 市級和縣級水利部門 ， 監(jiān)管鏈條長 ， 監(jiān)管難度大 ， 容易造成監(jiān)管漏洞 ， 近年來已出現(xiàn)多起基層水利部門腐敗現(xiàn)象； （ 二 ） 全面深化改革對建管模式的總體要求 、 當(dāng)前水利工程建設(shè)特點對建設(shè)管理模式的要求 四是 與水利投資的多元化要求不相適應(yīng) 。 項目法人責(zé)任制的本質(zhì)是要求水利工程項目是獨立法人 ， 具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力 ， 這是針對以政府投資為主的工程項目 ， 以明確政府和項目法人的職責(zé) 。 社會資本的所有者本身具有獨立法人資格， 參與的水利工程項目沒有必要再組建獨立的項目法人 ， 可以直接承擔(dān)相應(yīng)的建設(shè)管理職責(zé)； （ 二 ） 全面深化改革對建管模式的總體要求 、 當(dāng)前水利工程建設(shè)特點對建設(shè)管理模式的要求 五是 傳統(tǒng)模式要求施工單位與設(shè)計單位不能同體 ， 與現(xiàn)在的國企改革發(fā)展方向和國際通行的工程項目設(shè)計 、 施工總承包模式不相適應(yīng)； （ 二 ） 全面深化改革對建管模式的總體要求 、 當(dāng)前水利工程建設(shè)特點對建設(shè)管理模式的要求 六是 中央政府和地方政府事權(quán)劃分不清 。 當(dāng)前水利工程項目法人的組建 、 審批的權(quán)限是明確的 ， 但在工程建設(shè)的質(zhì)量 、 安全等具體事務(wù)方面 ， 中央政府和地方政府的事權(quán)則不明確；在相關(guān)的市場準(zhǔn)入方面 ， 中央政府和地方政府都有立法權(quán) ， 導(dǎo)致水利建設(shè)市場的行政區(qū)劃分割 ， 不利于市場主體的競爭 ， 影響甚至破壞了市場秩序 。 （ 二 ） 全面深化改革對建管模式的總體要求 、 當(dāng)前水利工程建設(shè)特點對建設(shè)管理模式的要求 （一） 水利工程建設(shè)管理模式的轉(zhuǎn)變歷程 （二）全面深化改革對建管模式的總體要求 一、建設(shè)管理模式 （三）水利工程建設(shè)管理模式創(chuàng)新 （四）應(yīng)用新模式應(yīng)注意的問題 代建制 是應(yīng)用于非經(jīng)營性政府投資項目的建設(shè)管理模式 。 代建制含義 ： 政府投資的水利工程建設(shè)項目通過招標(biāo)等方式 ，選擇具有水利工程建設(shè)管理經(jīng)驗 、 技術(shù)和能力的專業(yè)化項目建設(shè)管理單位 （ 簡稱代建單位 ） ， 負(fù)責(zé)項目的建設(shè)實施 ， 竣工驗收后移交運行管理單位的制度 。 （ 三 ） 水利工程建設(shè)管理模式創(chuàng)新 、 代建制模式 適用 范圍： 中小型水利工程且技術(shù)力量薄弱 、 管理水平不足的基層 ， 有利于項目專業(yè)化管理 。 可以發(fā)揮代建單位的技術(shù) 、 管理優(yōu)勢 ， 彌補地方政府 、 項目法人專業(yè)力量和管理能力的不足 ， 提高建設(shè)管理水平 。 局限性 ： 代建單位一般難以承擔(dān)籌措工程建設(shè)資金 、 協(xié)調(diào)地方政府推進(jìn)征地拆遷移民安置 、 維護(hù)工程建設(shè)外部環(huán)境等方面工作。 （ 三 ） 水利工程建設(shè)管理模式創(chuàng)新 、 代建制模式 優(yōu)勢： ? 代建制 模式促使政府職能和項目法人職責(zé)轉(zhuǎn)變 ， 地方政府 、 項目法人可以從具體的項目管理工作中解脫出來 ， 著力做好項目前期工作 ， 籌措建設(shè)資金 ， 落實水利工程建設(shè)外部條件 。 ? 代建制以合同的形式 ， 明確了工程建設(shè)管理目標(biāo) ， 界定了合同雙方的責(zé)任 、 權(quán)利 、 義務(wù) ， 有利于保證水利工程建設(shè)的質(zhì)量 、 安全 、 進(jìn)度 、 投資 。 （ 三 ） 水利工程建設(shè)管理模式創(chuàng)新 、 代建制模式 設(shè)計施工總承包是將水利工程的設(shè)計 、 施工任務(wù)總承包給一家單位承擔(dān)的模式 。 （ 1） 設(shè)計施工總承包 模式是國際通行做法 ， 合同關(guān)系簡單 ， 各方責(zé)任與義務(wù)明確 ， 建設(shè)期間的責(zé)任和風(fēng)險最大程度地轉(zhuǎn)移到總承包商； （ 2） 有利于整個項目的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)同運作 ， 可以有效控制工程質(zhì)量 、 安全和造價 ， 縮短建設(shè)周期； （ 三 ） 水利工程建設(shè)管理模式創(chuàng)新 、 設(shè)計施工總承包模式 （ 3） 可以強化設(shè)計責(zé)任 ， 加快技術(shù)創(chuàng)新； （ 4） 可以提高項目整體管理水平 ， 降低管理成本 ； （ 5） 地方政府只負(fù)責(zé)征地拆遷和移民安置 、 維護(hù)工程建設(shè)外部環(huán)境等工作 ， 對工程的參與程度低 、 責(zé)任風(fēng)險小 。 （ 三 ） 水利工程建設(shè)管理模式創(chuàng)新 、 設(shè)計施工總承包模式 適用范圍 ： 該模式適用于地質(zhì)條件簡單 、 可預(yù)見性強的各類型水利工程 。 設(shè)計施工總承包模式也存在一些局限性 ， 總承包單位的管理或財務(wù)風(fēng)險大 。 （ 三 ） 水利工程建設(shè)管理模式創(chuàng)新 、 設(shè)計施工總承包模式 政府與社會資本合作模式在我國是新生事物 ， 當(dāng)前最關(guān)注的問題是如何引導(dǎo)社會資本參與 ， 如何讓社會資本有利可圖又不讓政府兜底所有風(fēng)險 ， 避免參與各方出現(xiàn)暴利或損失 ， 保證社會資本利潤在合理區(qū)間 ， 實現(xiàn)政府資本和社會資本雙贏 。 （ 三 ） 水利工程建設(shè)管理模式創(chuàng)新 、 政府與社會資本合作 （ PPP） 模式 水利工程的政府與社會資本合作模式 適用于 有一定經(jīng)濟效益的供水 、 發(fā)電等項目 。 該模式的 關(guān)鍵是 根據(jù)水利工程建設(shè)成本科學(xué)合理劃分政府資金和社會資金的比例 。 需要強調(diào)的 ， 無論政府資金和社會資金如何劃分 ， 水利工程作為公共產(chǎn)品 必須保證工程全部功能的發(fā)揮和公共利益的實現(xiàn) 。 （ 三 ） 水利工程建設(shè)管理模式創(chuàng)新 、 政府與社會資本合作 （ PPP） 模式 建設(shè)管理完全由社會資本供給者或由政府 、 社會資本供給者協(xié)商的第三方負(fù)責(zé) ， 地方政府只負(fù)責(zé)征地拆遷和移民安置 、 維護(hù)工程建設(shè)外部環(huán)境等工作 ， 對工程的參與程度極低 ， 資金 、 進(jìn)度等目標(biāo)責(zé)任風(fēng)險小 。 （ 三 ） 水利工程建設(shè)管理模式創(chuàng)新 、 政府與社會資本合作 （ PPP） 模式 （一） 水利工程建設(shè)管理模式的轉(zhuǎn)變歷程 （二）全面深化改革對建管模式的總體要求 一、建設(shè)管理模式 （三）水利工程建設(shè)管理模式創(chuàng)新 （四）應(yīng)用新模式應(yīng)注意的問題 與傳統(tǒng)模式相比 ， 新模式在保證水利工程建設(shè)的質(zhì)量 、 安全和進(jìn)度 ， 控制工程投資等方面具有一定的優(yōu)勢 ， 是工程建設(shè)領(lǐng)域國際通行的做法 ， 符合水利建設(shè)市場專業(yè)化 、 社會化以及投資多元化的發(fā)展趨勢 ， 政府對工程的參與度低 、 責(zé)任風(fēng)險小 ， 市場作用可以更好地得以發(fā)揮 。 （ 四 ） 應(yīng)用新模式應(yīng)注意的問題 、 應(yīng)用新模式的必要性 在社會資本參與下 ， 政府與社會資本合作模式 、 代建制模式 、 設(shè)計 、 施工總承包模式必將雨后春筍般出現(xiàn) 。 在今后一定時期內(nèi) ， 雖然政府投資仍在水利工程處于主體地位 ， 傳統(tǒng)模式仍將發(fā)揮一定作用 ， 但代建制模式 、 設(shè)計 、 施工總承包模式的優(yōu)勢必將顯現(xiàn) ， 越來越多的水利工程將會應(yīng)用 。 當(dāng)前在管理能力不足的基層單位應(yīng)用代建制模式 、 設(shè)計 、 施工總承包模式顯得更加必要和迫切 。 （ 四 ） 應(yīng)用新模式應(yīng)注意的問題 、 應(yīng)用新模式的必要性 多年來傳統(tǒng)模式普遍應(yīng)用于各類水利工程 ， 模式運作成熟 。 而新模式的相關(guān)配套政策 、 市場環(huán)境不完善 ， 實踐經(jīng)驗缺乏 ， 實際運用存在一定難度 ， 可能會出現(xiàn)一些問題 。 當(dāng)前新模式應(yīng)作為傳統(tǒng)模式的補充 ， 立足于試點和積累經(jīng)驗 ，待政策環(huán)境相對健全 ， 運作模式成熟 ， 再逐步推廣應(yīng)用 。 （ 四 ） 應(yīng)用新模式應(yīng)注意的問題 、 處理好新舊模式的關(guān)系 （ 1） 合理選擇試點項目 ， 優(yōu)先對經(jīng)濟效益較好 、 建設(shè)資金已落實 、 征地移民難度小 、 施工環(huán)境好的項目應(yīng)用新模式 。 （ 2） 加強市場主體管理 。 鼓勵 、 引導(dǎo)信譽好 、 實力強 、 業(yè)績優(yōu)的市場主體從事新模式業(yè)務(wù) 。 （ 3） 加強對相關(guān)單位 、 人員的培訓(xùn) ， 培養(yǎng)新模式急需的專業(yè)人才 ， 提高從業(yè)單位和人員的管理能力和水平 。 （ 4） 加強水利建設(shè)市場主體信用管理 ， 為應(yīng)用新模式創(chuàng)造良好的水利建設(shè)市場環(huán)境 。 （ 四 ） 應(yīng)用新模式應(yīng)注意的問題 、 做好新模式試點工作 （ 四 ） 應(yīng)用新模式應(yīng)注意的問題 、 各級水行政主管部門要履行好對新模式的管理職責(zé) 水利部 加強調(diào)查研究 ， 建立健全新模式管理的配套規(guī)章制度 ， 指導(dǎo)各地項目試點工作 ， 總結(jié) 、 宣傳新模式優(yōu)勢和各地的成功經(jīng)驗 、 做法 。 省級水行政主管部門 要加強組織領(lǐng)導(dǎo) ， 落實分工責(zé)任 ， 鼓勵 、 引導(dǎo)地方試點工作 ， 科學(xué)選擇試點項目 ， 及時發(fā)現(xiàn) 、 解決存在的問題 ， 加強從業(yè)單位 、 人員的培訓(xùn)和管理 ， 加強試點項目的監(jiān)督檢查 ， 積極協(xié)調(diào)落實建設(shè)資金 、 推進(jìn)征地移民等工作， 為試點水利工程項目應(yīng)用新模式創(chuàng)造良好的外部環(huán)境 。 一、水利工程