機制上淺議中央與地方關系法制化的法律保留原則和糾紛解決-文庫吧
2025-07-20 17:07 本頁面
【正文】 一切舉措都應當在法制的框架下展開。具體說來，又包含如下兩個方面的意思。其一，不能以政策或其他調(diào)整機制作為理順中央地方關系的主要手段。黨的政策、中央文件、領導人意志雖然能夠?qū)ρ氲仃P系的運作產(chǎn)生重大影響，但是這種影響應當是間接的，都必須轉(zhuǎn)化為特定的法律條款方能發(fā)生直接作用于央地關系實踐的效力。其二，央地關系的基本問題由法律規(guī)定，并不意味著排斥傳統(tǒng)的政策、經(jīng)濟、財稅等手段的運用。事實上，法律保留原則旨在為其他調(diào)整手段的運用提供一個基礎性的制度平臺，它們在本質(zhì)、層次、作用機理等方面存在諸多不同。簡言之，法律保留要求以法律作為核心手段，以其他手段作為輔助性措施，構建一個多元化、全方位的央地關系調(diào)整體制。 第二，中央與地方關系的基調(diào)應當由憲法確定，這是“法制化”的最高依據(jù)。[③]憲法我國法制框架中的最高層級，央地關系的重要性和根本性決定了其基調(diào)必須在憲法文本中得到明確的體現(xiàn)，這也是相關法律對央地關系的調(diào)整發(fā)生效力的基礎性前提。一般認為，當前憲法對央地關系的規(guī)定集中在第3條，即“中央和地方的國家職權結(jié)構的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”這實際上對我國央地關系的處理定下了兩個基調(diào)：其一，中央在央地關系中居于主導地位。其二，央地關系的調(diào)整要顧及地方的主動性和積極性。對于這一條，學界觀點認為其過于原則化大多持保留態(tài)度，筆者以為，這一規(guī)定既是合理的，又確有修改的必要。合理之處在于它表述的立場和觀點完全符合我國央地關系的一般規(guī)律。應修改的理由在于它實際上幾乎沒有任何實踐操作意義，或者說它的政治宣示意義要遠遠大于法律規(guī)范意義。法的價值在于對社會關系的運行提供規(guī)范，如果喪失了這一實踐意義，就將淪為“死法”，憲法也不例外。縱觀許多西方較為成熟的成文憲法，都將中央與地方的職權劃分做了較為詳細的列舉，我國憲法在制定之初也曾有人提出采用列舉的方式明確央地各自的權限，但是考慮到我國對于如此重要的問題尚無成熟的立法經(jīng)驗，最后還是選擇了保守的處理方式。[④]實際上，我國區(qū)區(qū)60年的實踐歷程相對于許多制度確立的經(jīng)驗需求而言都是遠遠不夠的，但是不應采取因噎廢食的回避方式擱置問題。因此，應當在憲法中寫入明確的、具有充分的法律規(guī)范價值的央地關系條款，為我國央地關系法制化給予最高的原則性指導?！ 〉谌?，中央與地方關系的具體制度應主要由法律(這里是指“狹義的法律”)進行規(guī)定，這是“法制化”的基本要求。在憲法這一最高法律規(guī)范的指導下，調(diào)整央地關系的具體法律制度規(guī)模展開，這一展開的平臺，應當主要由全國人大及其常委會所通過的法律所構成。其一，我國實行民主集中制和人民代表大會制度，對于央地關系這種涉及國家重要問題的處理，理應由全國最高代議機關——全國人民代表大會形成決議。其二，我國一直是以單一制為主要特征的國家結(jié)構，地方權力的產(chǎn)生是源于中央的層層授予。從這一意義上說，中央意志在央地關系的處理中占據(jù)絕對的主動。因此，凝聚著中央精神的法律規(guī)范就成為央地關系制度具體展開的最佳載體。其三，從央地關系的重要性上說，涉及這一問題的主要規(guī)范應當具備較高的等級與之相對應。但是，這并不是說所有關于央地關系的規(guī)范都只能有全國性法律加以規(guī)定。在實際實施的過程
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