【正文】 列明每筆費(fèi)用，公示欄還列明了每筆開支的經(jīng)辦人、證明人、審批人和安排人姓名?！　≌\然，白廟鄉(xiāng)很大程度是依賴上級轉(zhuǎn)移支付的“吃飯財政”，沒有“干部工資與普通老百姓差距很大”的顧慮，公開得相當(dāng)透明。在“白廟鄉(xiāng)2010年村干部工資預(yù)算表”上，詳細(xì)列出了各村書記、主任、文書、社長的標(biāo)準(zhǔn)工資以及連任屆數(shù)、屆標(biāo)準(zhǔn)、連任補(bǔ)助、全年補(bǔ)助等數(shù)據(jù)?！　Π讖R鄉(xiāng)主動“裸露”預(yù)算，有網(wǎng)友懷疑其做秀的嫌疑，但是，更多的聲音表示，“哪怕做秀也是好事，只要走出公開的第一步”。公眾期盼——白廟鄉(xiāng)政府不是孤例?！　〈饲?，廣州市財政局在2009年應(yīng)公民申請，將總額接近300億元的廣州市2009年本級114個部門的部門預(yù)算全部在網(wǎng)上公開。其中，有一些細(xì)項也得以公開，比如“：模具精密加工配套設(shè)備，新建課室多媒體及監(jiān)控設(shè)備，更新教學(xué)電腦130臺”。不過，民眾關(guān)注的公款出國、公款招待、公車消費(fèi)等“三公消費(fèi)”，卻沒有單列出來?！　〉@并不意味著市一級地方財政預(yù)算只能有限公開。在河南焦作，預(yù)算改革自1998年展開，此后持續(xù)改革，建立了涵蓋政府全部收支、完整統(tǒng)一的公共預(yù)算體系，焦作市的行政審批、財政預(yù)算、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、公物拍賣、會計委派等公共財政信息均向社會和民眾公開?！　〈蜷_焦作市財政綜合信息網(wǎng)，不僅可以查閱到涵蓋焦作市委員會等黨政部門2009年的工資性支出、住房公積金、個人取暖費(fèi)等數(shù)據(jù)，每個部門的差旅費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)、車輛交通費(fèi)等“三公消費(fèi)”，也可查到各單位的人員編制數(shù)、公務(wù)用車編制數(shù)。甚至可以看到焦作市市委書記路國賢3月的工資明細(xì)：職務(wù)工資1410元，級別工資1302元，福利補(bǔ)貼1200元，職務(wù)補(bǔ)貼1640元，住房公積金671元?！　☆A(yù)算公開透明的程度，必須首先從技術(shù)層面改革現(xiàn)有的編制方法，推行綜合預(yù)算、復(fù)式預(yù)算，反映必要的、受民眾關(guān)注的預(yù)算信息?！　」_預(yù)算應(yīng)該是做一本人大代表和普通百姓看得懂的預(yù)算文本，這是預(yù)算編制改革的重點(diǎn)。以此為信條，上海閔行區(qū)從2008年開始推進(jìn)預(yù)算改革：改革完善了預(yù)算表格，將人員經(jīng)費(fèi)如基本工資、津貼補(bǔ)助、社保醫(yī)療住房福利等基本支出，以及日常辦公費(fèi)、交通和公車運(yùn)行、差旅接待費(fèi)等日常運(yùn)行支出，購車等特別購置和大型慶典等非經(jīng)常性項目支出均單獨(dú)列出。改革完善后的預(yù)算表格，為人大對預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查提供了可操作性的工具和手段?！　∶癖姷摹霸捳Z權(quán)”　　社會和民眾不僅要求看到預(yù)算、看懂預(yù)算，要求參與預(yù)算編制、審議、執(zhí)行和監(jiān)督等預(yù)算過程的要求也日益上升?！　≌憬瓬貛X的“參與式預(yù)算”改革既如此，溫嶺的參與式預(yù)算，肇始于“民主懇談”。初始，“民主懇談”是就市場經(jīng)濟(jì)新環(huán)境下加強(qiáng)和改進(jìn)農(nóng)村基層思想政治工作，對民眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題舉行的溝通、對話活動。后來，地方官員為尋求“民主懇談”與法律、法規(guī)和現(xiàn)有的制度協(xié)調(diào)，尤其是與基層人大制度的結(jié)合，2004年8月10日，溫嶠鎮(zhèn)組織民主懇談，討論吉屯坑水庫引水工程以及增加2004年度基本建設(shè)財政預(yù)算項目，嘗試讓人大代表與民眾一起參與討論政府年度預(yù)算調(diào)整方案，開啟了溫嶺市參與式公共預(yù)算改革的序幕?！　?005年，澤國鎮(zhèn)和新河鎮(zhèn)以兩個不同的改革版本在溫嶺推進(jìn)參與式預(yù)算，兩個模式由不同的專家學(xué)者推動。新河模式主要由世界與中國研究所所長李凡推動，“澤國模式”主要由澳大利亞迪肯斯大學(xué)政府系教授、浙江大學(xué)兼職教授何包鋼推動?！　蓢母母锖艽蟪潭壬辖梃b了巴西參與式預(yù)算的經(jīng)驗。巴西參與式預(yù)算肇始于20世紀(jì)80年代晚期，部分與公眾關(guān)系密切的預(yù)算項目，如市政項目由公眾討論決定后直接交由政府執(zhí)行。在澤國，政府首先選出一批屬于本級行政范圍、且事關(guān)民生問題的城建項目，抽樣選出的民眾代表排序這些城建項目的先后順序，鎮(zhèn)政府再根據(jù)民眾排序以及財力情況，按順序形成一份優(yōu)先方案。最后，鎮(zhèn)政府將上述方案提交鎮(zhèn)人代會審查討論并票決通過?！　《潞拥母母?，由鎮(zhèn)人大在人代會召開之前，組織人大代表、各協(xié)會、社會團(tuán)體、各界代表和公民，對政府提交的預(yù)算草案進(jìn)行預(yù)算初審民主懇談，并形成初審報告。之后，在人代會召開期間，人大代表集中審議預(yù)算報告、并可以提出預(yù)算修正案?！　〈撕?，參與式預(yù)算改革在溫嶺本土橫面擴(kuò)展，縱向深入。對溫嶺的改革，溫嶺市人大常委會主任張學(xué)明的定義是：人大代表和普通民眾以民主懇談為主要形式，“參與”政府年度預(yù)算的審查，對政府的“花錢計劃”發(fā)表意見并促成預(yù)算的修正和調(diào)整?！　≡谏虾；菽湘?zhèn)、黑龍江哈爾濱、江蘇無錫、江蘇省江陰市、浙江寧?？h等地，“參與式預(yù)算”循著“公共項目民眾點(diǎn)菜”的模式進(jìn)行了探索?！　?003年底，上?；菽湘?zhèn)將村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞動就業(yè)、教育衛(wèi)生等與民眾關(guān)系非常密切的“實(shí)事工程”，先由人大辦公室和鎮(zhèn)政府通過聽證會、座談會、問卷調(diào)查、個別訪談、政府網(wǎng)站等方式，征集各方意見，匯總形成“年度政府實(shí)事工程征詢表”，由人大代表按照輕重緩急等標(biāo)準(zhǔn)投票后，排序靠前的項目優(yōu)先入選預(yù)算總額?！　《K省無錫市、江蘇省江陰市、黑龍江省哈爾濱市的“公共項目民眾點(diǎn)菜”,則要?dú)w因于中國發(fā)展研究基金會對巴西參與式預(yù)算方式的引進(jìn)。受中國發(fā)展研究基金會公共預(yù)算研究項目的啟發(fā)，江蘇省無錫市、黑龍江省哈爾濱市于2006年，拿出一筆投入社區(qū)項目的政府財政資金，由社區(qū)代表票決優(yōu)先上馬的公共項目，“蓋老人休息所還是綠地，由社區(qū)代表說了算?！薄　∩鲜龈母?，人大代表以及民眾的參與，基本都在政府預(yù)算編制草案出臺之后，上海閔行以及河南焦作的改革則將這一參與前移到政府編制預(yù)算時?！　?007年開始，中國政法大學(xué)憲政研究所和財政部財科所聯(lián)合組成的公共預(yù)算改革課題組，與上海閔行區(qū)共同開始了一整套預(yù)算改革的試驗。試驗?zāi)依祟A(yù)算編制、預(yù)算審查和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的全過程?！　∑渲械囊粋€改革突破是擴(kuò)大了預(yù)算草案初審過程中的公眾參與。閔行的預(yù)算初稿在89月經(jīng)由當(dāng)?shù)孛襟w發(fā)布，供大家公開討論。年底，閔行區(qū)人大常委會舉行部分財政預(yù)算項目初審聽證會，聽取人大代表和社會公眾的意見?！　《诤幽辖棺魇?，目前已有90％的政府預(yù)算通過直投等多種形式讓公眾參與決策。焦作市還在火車站、廣場等公共場所設(shè)立電子屏幕公開預(yù)算信息，公眾可以隨時查詢重大項目的財政資金使用進(jìn)程。焦作通過定期舉辦各種討論會，對涉及民生的重大項目實(shí)行“部門申報、項目公示、網(wǎng)民投票、專家論證、社會聽證、績效評價”等一系列社會公眾參與程序，將普通公眾吸納到政府對財政資金的分配和政策決策過程中?！　　凹せ睢比舜蟆　≡趯W(xué)界推動、地方政府主動探索的預(yù)算改革中，發(fā)揮人大在審查監(jiān)督公共財政資金分配與使用時的主導(dǎo)作用，并在民眾需要與政府服務(wù)之間架起溝通的橋梁，是地方公共預(yù)算改革的一個努力方向?！　≡谥袊闹贫劝才胖?，人民代表大會作為權(quán)力機(jī)關(guān)，審查批準(zhǔn)政府預(yù)算草案和報告，并監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。但實(shí)際運(yùn)行中，人大審查監(jiān)督預(yù)算的職責(zé)因流于形式，被稱為“橡皮圖章”?！　母鞯貙?shí)踐看，“激活”人大作用，不僅局限在現(xiàn)有法律空間下的“規(guī)定動作”，比如人大代表實(shí)質(zhì)性審議政府預(yù)算。而且還產(chǎn)生了富有生命力的“自選動作”，比如在政府預(yù)算編制環(huán)節(jié)，召開有廣泛民眾參與的聽證會或者民主懇談會，聽取片區(qū)民眾對預(yù)算資金安排的意見；成立財經(jīng)小組，在人代會閉會期間監(jiān)督政府預(yù)算執(zhí)行；人大代表可以提出預(yù)算修正議案等重大舉措，真正發(fā)揮人人大代表審查批準(zhǔn)預(yù)算的職能?！　≡谏虾ｉh行，在政府編制預(yù)算時，不僅區(qū)人大財經(jīng)工委提前介入預(yù)算編制，組織預(yù)算項目聽證會，對政府預(yù)算安排草案進(jìn)行評審，區(qū)政府也會邀請人大代表對一些實(shí)事工程和建設(shè)項目進(jìn)行評審和篩選，并將人大代表的一些建議吸納到預(yù)算中。而且，10名人大代表就可以提出預(yù)算修正案。不過，閔行的人大代表尚未將這一權(quán)力付諸實(shí)施?！　≡谡憬瓬貛X新河鎮(zhèn)，自2006年開始，五名以上人大代表聯(lián)名就可以提出預(yù)算修正案，修正案若獲得全體代表半數(shù)以上支持，則通過成為預(yù)算的一部分，新河人大代表在2006年、2007年人代會上，共提交了24份“預(yù)算修正議案”，其中有三份“預(yù)算修正議案”獲得通過。　　此前，湖北、山西、云南、海南、廣東、河北等省份，通過地方立法，明確了人大具有預(yù)算修正權(quán)。近些年，廣東省人大代表經(jīng)常將這一權(quán)力付諸實(shí)施?！　『幽辖棺魇袆t將人大代表的權(quán)力延伸到了項目執(zhí)行過程和項目效果評價。從2008年開始，焦作市人大除了按慣例對下年度擬安排重大項目支出舉行會前公開審查外，還由人大代表和政協(xié)委員投票選出10個以上年度安排的項目，邀請社會公眾參加，就項目執(zhí)行情況對項目執(zhí)行單位一把手進(jìn)行質(zhì)詢。　　上海閔行的突破還在于，每年3月召開黨委擴(kuò)大會，討論預(yù)算政策和改革，提出本年度預(yù)算的戰(zhàn)略目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的具體目標(biāo)，然后將這些目標(biāo)做成預(yù)算指南下達(dá)給政府，政府據(jù)此細(xì)化成工作目標(biāo)，各個部門通過預(yù)算編制將工作目標(biāo)轉(zhuǎn)化成詳細(xì)的績效目標(biāo)，人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，代表人民審查具體預(yù)算是否符合黨委提出的戰(zhàn)略目標(biāo)的具體目標(biāo)，并批準(zhǔn)預(yù)算?！　∫晃蝗舜蟠矸Q“這一改革使得黨委、人大、政府和民眾各得其所?！辈块T預(yù)算管理改革是一項綜合性的改革工作，涉及體制、政策、管理、技術(shù)等諸多領(lǐng)域。回顧總結(jié)部門預(yù)算實(shí)施八年以來的經(jīng)驗，對于下一步如何更深入地推進(jìn)改革有著重要的借鑒意義。進(jìn)一步推進(jìn)部門預(yù)算改革需要處理好三個方面的關(guān)系?！　∫?、部門預(yù)算與財力增長的關(guān)系　　部門預(yù)算安排多少資金是與部門承擔(dān)的事權(quán)緊密相連的。在部門的事權(quán)相對固定的前提下，維持部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和承擔(dān)基本事權(quán)所需的經(jīng)費(fèi)也是相對穩(wěn)定的，而除此以外的開支則是彈性相對較大的。在財力不充裕的時候，確保人員開支、機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)是重點(diǎn)，這部分支出占據(jù)了財力的大多數(shù)，可以用于其他發(fā)展事業(yè)的經(jīng)費(fèi)就相對較少；隨著財力的逐步增長，除了保證人員開支、機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)以外，政府可控財力也在逐步增長。在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的背景下，政府的財力也將持續(xù)增長，如何將部門預(yù)算與財力增長有機(jī)結(jié)合，關(guān)鍵在于政府的理財觀念?！　〔块T預(yù)算力求反映一個部門的所有收支，如果財力增加了，并不代表新增加的財力也應(yīng)當(dāng)盡可能反映到部門的預(yù)算中，因為政府每年的工作重點(diǎn)需要充足的財力支持。對于可以明確到具體部門的工作重點(diǎn)，自然可以將預(yù)算安排到部門預(yù)算，而暫時無法明確的項目則需要政府的統(tǒng)籌安排。政府統(tǒng)籌資金的能力應(yīng)當(dāng)隨著財力的增加而增強(qiáng)。部門預(yù)算并不能解決政府理財?shù)乃袉栴}，而是需要一個部門預(yù)算和功能預(yù)算有機(jī)結(jié)合的綜合性的政府預(yù)算，部門預(yù)算重點(diǎn)解決政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)支出以及事業(yè)發(fā)展必須的支出，功能預(yù)算重點(diǎn)解決政府的年度重點(diǎn)工作和中長期規(guī)劃。要做好這本政府預(yù)算，就需要統(tǒng)籌安排好部門預(yù)算、政府下一年度工作重點(diǎn)和政府的中長期規(guī)劃，使其在預(yù)算中得以合理體現(xiàn)。　　對于中央財政和省級財政而言，政府可以根據(jù)工作重點(diǎn)制定轉(zhuǎn)移支付的支持重點(diǎn)。對于區(qū)縣財政而言，財力可控空間較小，在部門預(yù)算逐步到位的情況下，政府編制預(yù)算的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)從部門預(yù)算調(diào)整到提高政府統(tǒng)籌安排資金的能力上。其中的關(guān)鍵在于根據(jù)政府工作規(guī)劃，制定下一年度乃至中長期的財政資金重點(diǎn)投入方向和支出領(lǐng)域，并據(jù)此合理安排當(dāng)年財力，使其服從于政府的中長期發(fā)展目標(biāo)?！　《?、部門預(yù)算與零基預(yù)算的關(guān)系　　部門預(yù)算是將一個部門的所有支出都放到—起形成一本涵蓋該部門所有收支的完整的預(yù)算。既然是所有的收支，除了部門履行政府職能所必須的開支以外，必然還有一些一次性因素發(fā)生的開支。按照零基預(yù)算的原則，在下一年度編制預(yù)算時要根據(jù)下一年度的工作計劃實(shí)事求是地申報項目。因此，如果完全實(shí)行零基預(yù)算，那么根據(jù)部門的不同情況，部門預(yù)算的增加，減少或者維持上年水平都是正常的。然而實(shí)際情況卻是，一旦部門預(yù)算的上年基數(shù)確定，下一年度如果要減少預(yù)算是難上加難。原因主要來自兩方面，一是部門習(xí)慣于“基數(shù)加增長”，完全實(shí)行零基預(yù)算阻力較大，二是實(shí)行零基預(yù)算需要對部門的支出全部重新審定，具體操作難度較大。雖然我們實(shí)行了部門預(yù)算，但如果不能堅持零基預(yù)算的原則，形成堅固的“既得利益”堡壘，那么將嚴(yán)重分解預(yù)算分配能力，影響預(yù)算收支平衡。隨著部門預(yù)算改革的不斷推進(jìn)，我們必須加深認(rèn)識零基預(yù)算的重要性?！　∫獜?qiáng)化零基預(yù)算，—方面要加強(qiáng)對部門的培訓(xùn)，提高認(rèn)識；另一方面要加強(qiáng)管理，練好“內(nèi)功”，抓住預(yù)算審核中的重點(diǎn)要點(diǎn)，例如：掌握部門的基本職能等基本情況，了解其預(yù)算項目的主要組成和收入的主要來源渠道；嚴(yán)格界定部門的一次性項目，比如購置類，裝修類等項目大多屬于一次性項目，在下—年度的預(yù)算中應(yīng)從基數(shù)中剔除；了解和掌握部門減少的人員、機(jī)構(gòu)或事權(quán)，并相應(yīng)核減預(yù)算；嚴(yán)格審核部門新增事項，對于新增人員、機(jī)構(gòu)或事權(quán)要求提供相關(guān)依據(jù)或證明；對于部門的經(jīng)常性項目，要結(jié)合當(dāng)年預(yù)算的執(zhí)行情況，重點(diǎn)了解執(zhí)行進(jìn)度較慢、資金結(jié)余較多的項目的情況?！　×慊A(yù)算的實(shí)質(zhì)是實(shí)事求是。部門預(yù)算增加、減少或者維持上年，必須和部門的實(shí)際情況緊密聯(lián)系起來。只關(guān)注數(shù)字增減，只想維護(hù)既得利益，不符合零基預(yù)算的原則。推行零基預(yù)算對財政部門的工作提出了更高的要求，需要我們在實(shí)踐中不斷摸索，總結(jié)經(jīng)驗。　　三、部門預(yù)算與信息系統(tǒng)的關(guān)系　　部門預(yù)算改革的不斷推進(jìn)與金財工程的建設(shè)密不可分。由于部門預(yù)算涉及財政管理中的諸多方面，信息涵蓋范圍廣，數(shù)據(jù)量大，沒有有效的信息技術(shù)支撐是無法實(shí)現(xiàn)的。部門預(yù)算管理改革是財政各項改革中的一項核心內(nèi)容，部門預(yù)算編審系統(tǒng)是金財工程中的一個核心模塊。正確處理好部門預(yù)算與信息系統(tǒng)的關(guān)系對推動部門預(yù)算改革有重要意義?！　≡诓块T預(yù)算改革開始之初，信息化技術(shù)應(yīng)用較少，無法滿足改革的需要。隨著改革的深化，管理上的要求越來越多，對系統(tǒng)的要求越來越高，因此需要建立一套完整的部門預(yù)算基礎(chǔ)架構(gòu)與之對應(yīng)，包括統(tǒng)一編碼的單位信息、科目信息、分類統(tǒng)計口徑、項目數(shù)據(jù)、報表體系，編審流程等?！　?作者單位：北京市朝陽區(qū)財政局)　　原載《經(jīng)濟(jì)日報》深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀 進(jìn)一步推進(jìn)和深化部門預(yù)算改革的思考作者:李嘉琳來源:湘西工作時間:20091019 16:34:43點(diǎn)擊:273深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀進(jìn)一步推進(jìn)和深化部門預(yù)算改革的思考●吉首市財政局局長 李嘉琳 財政部門按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，以改革創(chuàng)新為動力，不斷提高依法理財、科學(xué)理財、陽光理財和為民理財?shù)哪芰?，在支出管理改革中，部門預(yù)算改革是整個財政體制改革和實(shí)行精細(xì)