【正文】 其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議還不方便。例如，目前實(shí)行的是以“條條”管轄為主的行政復(fù)議管轄體制，老百姓申請(qǐng)復(fù)議，往往要到異地，很不方便；又如，現(xiàn)行的復(fù)議申請(qǐng)期限較短，一般為15天，還有的單行法律規(guī)定只有5天，申請(qǐng)人很容易耽誤申請(qǐng)期限；再如，申請(qǐng)復(fù)議必須采取書面形式，也限制了一些人民群眾進(jìn)行復(fù)議等等。第三，有的行政機(jī)關(guān)怕當(dāng)被告，或者怕麻煩，對(duì)復(fù)議申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)受理而不受理，或者受理后久拖不決。第四，有的行政機(jī)關(guān)在復(fù)議活動(dòng)中搞“官官相護(hù)”，甚至徇私舞弊，對(duì)違法的具體行政行為該撤銷的不撤銷，對(duì)不當(dāng)?shù)木唧w行政行為該變更的不變更。為了及時(shí)、有效地糾正違法的和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)的行政復(fù)議制度，制定行政復(fù)議法，進(jìn)一步完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的監(jiān)督機(jī)制，是迫切需要和十分必要的。因此，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)將制定行政復(fù)議法列入了立法規(guī)劃。 根據(jù)八屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，原國(guó)務(wù)院法制局于1996年3月開(kāi)始研究起草行政復(fù)議法，并就起草行政復(fù)議法需要解決的主要問(wèn)題，征求了部分地方人民政府和國(guó)務(wù)院部門的意見(jiàn)，并召開(kāi)座談會(huì)聽(tīng)取部分行政機(jī)關(guān)和專家的意見(jiàn)。1998年6月國(guó)務(wù)院法制辦將行政復(fù)議法（征求意見(jiàn)稿）下發(fā)各部門、各地方征求意見(jiàn)，根據(jù)各方面的意見(jiàn)，研究修改形成《行政復(fù)議法（草案）》。這個(gè)草案經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，于1998年10月由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議，國(guó)務(wù)院法制辦主任楊景宇在會(huì)上作了說(shuō)明，會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了初步審議。第五次常委會(huì)會(huì)后，法律委員會(huì)和法制工作委員會(huì)將草案發(fā)中央有關(guān)部門、各地方人大和人民政府再次征求意見(jiàn)，邀請(qǐng)中央有關(guān)部門、專家座談，并在青島市召開(kāi)會(huì)議，專門聽(tīng)取部分地方人大和政府法制部門以及法律專家的意見(jiàn)。在認(rèn)真研究常委會(huì)組成人員和各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，法律委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，對(duì)草案進(jìn)行了逐條審議，并向全國(guó)人大常委會(huì)提交了《行政復(fù)議法（草案二次審議稿）》，提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議。1998年12月九屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議對(duì)行政復(fù)議法草案修改稿進(jìn)行了第二次審議。會(huì)后，根據(jù)常委會(huì)組成人員對(duì)幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題的審議意見(jiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委和國(guó)務(wù)院法制辦再次組織到廣西、廣東、江西進(jìn)行調(diào)研，聽(tīng)取三省區(qū)人大、政府法制工作部門和有關(guān)部門對(duì)草案二次審議稿的意見(jiàn)，對(duì)草案進(jìn)行了修改。1999年4月7日法律委員會(huì)對(duì)行政復(fù)議法草案修改稿進(jìn)行審議后，將《行政復(fù)議法（草案三次審議稿）》提請(qǐng)第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議審議，常委委員們普遍認(rèn)為，經(jīng)過(guò)常委會(huì)的三次審議，草案修改得比較完善。 九屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議于1999年4月29日對(duì)會(huì)議審議的法律案進(jìn)行表決，參加會(huì)議的125位常委會(huì)組成人員以125票贊成、沒(méi)有反對(duì)票和棄權(quán)票的表決結(jié)果通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》，中華人民共和國(guó)主席江澤民發(fā)布第16號(hào)主席令予以公布，于1999年10月 1日起施行。 行政復(fù)議法貫徹了黨的十五大關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)的基本要求，把行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督制度和保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的法律救濟(jì)制度，加以法律化和規(guī)范化。行政復(fù)議法強(qiáng)調(diào)防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。完善行政復(fù)議制度，對(duì)于社會(huì)主義民主政治建設(shè)，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法、正確地行使職權(quán)，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，從制度上遏制和清除腐敗，必將發(fā)揮重要作用。第二部分 釋義第一章 總則第一條 為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。 【釋義】 本條是關(guān)于行政復(fù)議法立法宗旨的規(guī)定。 行政復(fù)議法開(kāi)宗明義規(guī)定了本法的立法宗旨，明確規(guī)定有下列三個(gè)方面： 一、為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為 行政復(fù)議是一項(xiàng)法律救濟(jì)制度，是一項(xiàng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾正錯(cuò)誤的監(jiān)督機(jī)制，其目的就是防止并糾正行政機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)的工作人員作出違法的或者不適當(dāng)?shù)木唧w行政行為。行政復(fù)議法從這一目的出發(fā)，確立了行政復(fù)議法律制度。 為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，首先就應(yīng)當(dāng)弄清楚什么是行政行為。行政法意義上的行政行為，是指行政主體通過(guò)行政人依法代表國(guó)家，基于行政職權(quán)所單方作出的能直接或者間接引起法律后果的公務(wù)行為。從一般意義的理解，行政主體，主要是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)。行政人，主要是指依法代表國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為的國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員。行政機(jī)關(guān)及其工作人員依照法定職權(quán)，代表國(guó)家實(shí)施行政管理，所作出的行政立法、行政許可、行政處罰、行政措施、行政執(zhí)行、行政仲裁、行政復(fù)議等公務(wù)行為，都是行政行為。 1989年我國(guó)制定了行政訴訟法，建立了我國(guó)的行政訴訟制度。在行政訴訟法中，明確規(guī)定：“人民法院審理行政訴訟案件，對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查?！睂?duì)“行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束決定、命令”，人民法院不予受理。這樣，就把行政行為劃分為具體行政行為和抽象行政行為兩類。行政復(fù)議法中所規(guī)定的“為了防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，”明確了行政復(fù)議的受理范圍，與行政訴訟法規(guī)定的受案范圍一樣，也是審查行政機(jī)關(guān)的具體行政行為。本法中除明文規(guī)定抽象行政行為的條文以外，都是專指具體行政行為。對(duì)抽象行政行為，即行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)范性文件，按照行政復(fù)議法規(guī)定，可以由公民、法人或者其他組織在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，一并提出對(duì)所依據(jù)的有關(guān)規(guī)范性文件的審查申請(qǐng)，建立起由人民群眾啟動(dòng)的對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查要求的監(jiān)督機(jī)制，并根據(jù)我國(guó)憲法及有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)范性文件備案審查制度，對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查。這部分內(nèi)容在后面的釋義中將用一定的篇幅作詳細(xì)講解。 行政機(jī)關(guān)實(shí)施具體行政行為，一般會(huì)對(duì)公民、法人及其他組織的權(quán)益產(chǎn)生影響，因?yàn)榫唧w行政行為都是針對(duì)特定的人或物而作出的，都是由行政機(jī)關(guān)的工作人員直接具體操作，因此，就有可能出現(xiàn)違法現(xiàn)象，有可能作出不適當(dāng)?shù)男姓袨?，從而損害公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。行政復(fù)議法遵循行政法基本原則，為防止和糾正行政機(jī)關(guān)的違法的和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，作出了一系列法律規(guī)范。行政法的基本原則中有兩個(gè)重要原則，即合法性原則與合理性原則。合法性原則適用糾正違法的行政行為，而合理性原則適用糾正不當(dāng)?shù)男姓袨?。?guó)外大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的行政法律都強(qiáng)調(diào)與貫徹這兩項(xiàng)基本原則，這兩項(xiàng)基本原則貫穿于行政法特別是行政程序法的主要內(nèi)容之中。 英國(guó)的行政法上的合法性原則，主要有兩項(xiàng)，即越權(quán)無(wú)效原則和自然公正原則。越權(quán)無(wú)效原則的核心內(nèi)容，是指越權(quán)的行政行為不具有法律效力。自然公正原則的核心內(nèi)容，一是聽(tīng)取對(duì)方的意見(jiàn)，即任何人或者團(tuán)體在行使權(quán)力可能使其他人受到不利影響時(shí)，必須聽(tīng)取對(duì)方的意見(jiàn)；二是不能自己作自己的法官，這是避免偏私的必要程序原則。美國(guó)的行政合法性原則，主要表現(xiàn)為基本權(quán)利原則和正當(dāng)程序原則。基本權(quán)利原則是指一切組織和個(gè)人都必須服從法律，但這種法律必須旨在保護(hù)而不是摧殘人類固有的基本權(quán)利。正當(dāng)程序原則是指法律的實(shí)施必須通過(guò)正當(dāng)?shù)姆沙绦蜻M(jìn)行。該原則直接為美國(guó)憲法所確立，并由美國(guó)聯(lián)邦行政程序法對(duì)其內(nèi)容作出具體規(guī)定。以上兩個(gè)原則對(duì)行政法的直接影響表現(xiàn)在：一切法律、行政行為、司法行為，凡違背人類固有基本權(quán)利者不具有約束力；立法、行政、司法行為不通過(guò)正當(dāng)?shù)姆沙绦驘o(wú)效。 在大陸法系國(guó)家，法國(guó)行政合法性原則包含了三項(xiàng)基本內(nèi)容：第一，行政行為必須有法律依據(jù)；第二，行政行為必須符合法律；第三，行政機(jī)關(guān)必須以自己的行為來(lái)保證法律的實(shí)施。在德國(guó)，一是法律至上；二是法律要件。法律至上的中心思想為：一切行政行為必須服從法律，否則無(wú)效。法律要件的中心思想為：一切行政權(quán)的實(shí)施，都必須符合法律的授權(quán)，越權(quán)無(wú)效。在日本，一是法律保留原則，即政府的行政活動(dòng)必須有國(guó)會(huì)制定的法律依據(jù)；二是法律優(yōu)先原則，即法律高于行政，一切行政活動(dòng)都不得違反法律，行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范不得在事實(shí)上廢止、變更法律。三是司法救濟(jì)原則，即一切司法權(quán)歸屬于法院，法院具有行政糾紛的終裁權(quán)。公民的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)的不法侵害時(shí)，享有不可剝奪的獲得法院救濟(jì)的權(quán)利。 我國(guó)法學(xué)界認(rèn)為行政法的行政合法性原則的基本內(nèi)容，主要有下列五點(diǎn)：第一，行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)由法律設(shè)定并依法授予。一切行政行為以行政職權(quán)為基礎(chǔ)，無(wú)職權(quán)便無(wú)行政。行政職權(quán)必須合法產(chǎn)生，即由法律、法規(guī)設(shè)定，或由國(guó)務(wù)院或者其他上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法授予。第二，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為必須依照和遵守法律、法規(guī)等法律規(guī)范。它要求每一個(gè)行政機(jī)關(guān)既要依法管理行政相對(duì)人，又應(yīng)在其他行政機(jī)關(guān)的管理中遵守法律、法規(guī)和規(guī)章。行政機(jī)關(guān)不得享有法律以外的特權(quán)。第三，行政機(jī)關(guān)的行政行為違法無(wú)效。行政機(jī)關(guān)的行政行為必須合法，違法的行政行為不具有法律效力，無(wú)論是實(shí)體上的違法，還是程序上的違法，都使行政行為歸于無(wú)效。第四，行政機(jī)關(guān)必須對(duì)違法的行政行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，這是違法必究精神的體現(xiàn)。第五，行政機(jī)關(guān)的一切行政行為必須接受人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。任何行政行為必須受到監(jiān)督和救濟(jì)，否則任何責(zé)任都是空談。無(wú)救濟(jì)便無(wú)權(quán)利，無(wú)監(jiān)督便無(wú)行政。各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)同級(jí)人民政府行使職權(quán)的監(jiān)督制度、行政復(fù)議制度以及行政訴訟制度等，都是這一內(nèi)容的體現(xiàn)。 行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開(kāi)、及時(shí)、便民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障法律、法規(guī)的正確實(shí)施。這一規(guī)定就是貫徹了行政合法性的原則。 行政合理性原則主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)擁有的自由裁量權(quán)所確立的法治原則。行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，除了有法律明確具體規(guī)定的羈束行政行為外，有相當(dāng)一部分是屬于在行政職權(quán)范圍內(nèi)，可以由行政機(jī)關(guān)自由裁量的行政行為，如在數(shù)量控制、范圍確定、時(shí)限長(zhǎng)短、處罰幅度等方面，行政機(jī)關(guān)享有一定的“自由度”。既然行政機(jī)關(guān)具有自由活動(dòng)的空間和權(quán)力，必然會(huì)因此產(chǎn)生在這個(gè)空間范圍內(nèi)作出的決定是否適當(dāng)、合理、是否公正的問(wèn)題。如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有自由裁量權(quán)，則不能保障其有效實(shí)施行政管理和應(yīng)有的行政效率。反之，如果對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)不加限制，則極易發(fā)生濫用權(quán)力，隨意侵害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的現(xiàn)象。行政法確立行政合理性原則，目的就是保障行政機(jī)關(guān)依法行政，在行使自由裁量權(quán)的時(shí)候，基于合理動(dòng)機(jī)，遵循正當(dāng)程序，作出合法適當(dāng)?shù)男姓袨椤? 國(guó)外有關(guān)行政法的行政合理性原則的表述有所不同，但其精神是一致的。英國(guó)大法官解釋行政合理性原則，一種說(shuō)法是，“如此荒謬或者如此錯(cuò)誤以致任何有一般理智的人不能想象行政機(jī)關(guān)在正當(dāng)?shù)匦惺箼?quán)力時(shí)能有這種標(biāo)準(zhǔn)”；另一種說(shuō)法是，“如此無(wú)邏輯或所認(rèn)可的道德標(biāo)準(zhǔn)，令人不能容忍，以致任何認(rèn)真考慮此問(wèn)題的正常人都不會(huì)同意它?！? 在美國(guó)，行政合理性原則是指任何不當(dāng)?shù)男姓袨?。如為不?dāng)?shù)哪康男惺箼?quán)限時(shí)基于偏見(jiàn)、歧視而采取行動(dòng)；不附理由而作成與前決定不一致的決定；程序不公平；不當(dāng)?shù)牡∮谛袨榛蛘哌t延等等。 在德國(guó)，將合理性原則歸納為三項(xiàng)具體原則：一、適當(dāng)性原則，要求行政主體在執(zhí)行一項(xiàng)法律時(shí)，只能夠使用那些適合于該法目的的方法，而且必須根據(jù)客觀標(biāo)準(zhǔn)，而不是按照行政主體的主觀判斷來(lái)決定某種措施的適當(dāng)性；二、必要性原則，行政主體在若干個(gè)適合實(shí)現(xiàn)法律目的的方法中，只能夠選擇那些對(duì)個(gè)人和社會(huì)造成最小的損害的措施；三、比例原則，又稱限權(quán)原則，要求適當(dāng)?shù)仄胶庖环N行政措施對(duì)個(gè)人造成的損害與對(duì)社會(huì)獲得的利益的關(guān)系，禁止那些對(duì)個(gè)人的損害超過(guò)對(duì)社會(huì)利益所要求的措施。 我國(guó)法學(xué)界關(guān)于行政合理性原則的內(nèi)容主要有三項(xiàng)：一、正當(dāng)性，行政機(jī)關(guān)作出行政行為，在主觀上必須出于正當(dāng)?shù)膭?dòng)機(jī)，在客觀上必須符合正當(dāng)?shù)哪康?；二、平衡性，行政機(jī)關(guān)在選擇作出某種行政行為時(shí)，必須注意權(quán)利與義務(wù)、個(gè)人受損害與社會(huì)所獲利益、個(gè)人利益與國(guó)家集體利益之間的平衡；三、情理性，行政機(jī)關(guān)作出行政行為，必須符合客觀實(shí)際，合乎情理，不能要求行政相對(duì)人承擔(dān)其無(wú)法履行或者違背情理的義務(wù)。如行政機(jī)關(guān)改變了審批標(biāo)準(zhǔn)后，就去處罰以前經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)、仍按照原標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的行政相對(duì)人，這就不合情理。通俗點(diǎn)講是：行政行為必須符合法律目的、必須具有合理的動(dòng)機(jī)、必須考慮相關(guān)因素、必須符合公正原則。 行政復(fù)議法在貫徹行政合理性原則方面，也作出了一系列規(guī)定，如賦予行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查具體行政行為是否適當(dāng)?shù)臋?quán)力，規(guī)定行政復(fù)議機(jī)構(gòu)具有“審查申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)”的職責(zé)。規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定，針對(duì)被申請(qǐng)人的具體行政行為“主要事實(shí)不清、證據(jù)不足的”、“適用依據(jù)錯(cuò)誤的”、“違反法定程序的”、“超越或者濫用職權(quán)的”或者“明顯不當(dāng)?shù)摹鼻樾?，?yīng)當(dāng)“決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法”；以及“被申請(qǐng)人不履行法定職責(zé)的，決定其在一定期限內(nèi)履行”。具體規(guī)定了對(duì)行政復(fù)議的申請(qǐng)、受理、審查、轉(zhuǎn)送。作出決定以及送達(dá)、執(zhí)行、提起訴訟等明確的期限，對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)進(jìn)行了限制。 行政復(fù)議法以防止和糾正行政機(jī)關(guān)違法的和不當(dāng)?shù)男姓袨闉槟康模趪?guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建立起自我糾錯(cuò)的監(jiān)督機(jī)制，是國(guó)家行政管理體制改革的進(jìn)一步發(fā)展與完善，是樹立向人民負(fù)責(zé)、為人民服務(wù)的人民政府良好形象的制度保障，對(duì)促進(jìn)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，加強(qiáng)社會(huì)主義民主法制建設(shè)，具有重大的意義。 二、為了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益 行政復(fù)議和行政訴訟一樣，是一項(xiàng)法律救濟(jì)制度，是行政相對(duì)人面對(duì)處于不對(duì)等的法律地位的行政機(jī)關(guān)所作出的行政行為，尋求法律保護(hù)的一條渠道，是保障公民、法人及其他組織合法權(quán)益的重要途徑。行政機(jī)關(guān)的行政行為如果超越法定職權(quán)，或者濫用權(quán)力，或者不遵循正當(dāng)程序，或者行政機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊、讀職、失職，必然對(duì)公民、法人及其他組織的合法權(quán)益造成侵害。對(duì)這種侵害，從法律制度上就要建立消除侵害、加以救濟(jì)的機(jī)制。 法律救濟(jì)制度實(shí)質(zhì)上是確立行政相對(duì)人的訴權(quán)。如同公民的實(shí)體權(quán)利一樣，公民的訴權(quán)也經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程。資產(chǎn)階級(jí)革命帶來(lái)了訴權(quán)的革命性變革，訴權(quán)在形式上成為公民的平等權(quán)利，任何人和任何機(jī)關(guān)均不得對(duì)其加以剝奪和限制。行政法理論中有一句名言：“有權(quán)利必有救濟(jì)”，“無(wú)救濟(jì)