【正文】 第四，行政復議主體一般是作出有爭議行政決定的上級機關。法人或者其他組織不主動申請，行政復議機關不能徑自作出復議決定。所以，行政復議是依申請而非依職權主動為之的行政行為。一般說來，無行政相對人的申請，便無行政復議活動的進行。 第三，行政復議是一種依申請的行政行為。對抽象行政行為的審查根據行政機關的備案審查制度實施。按照行政復議法的規(guī)定，行政復議一般只以具體行政行為為審查對象，抽象行政行為一般不屬行政復議的審查對象。從行政復議機關與原作出具體行政行為的行政機關的關系上考察，行政復議實際上是一種行政審查制度。 所以必須通過建立良好的法律制度加以解決，使合法、正確的行政決定得以貫徹執(zhí)行，違法、不當的行政行為得以撤銷或者廢止，公民、法人或者其他組織的合法權益受到的損害得以恢復，從而為公民、法人或者其他組織提供良好的救濟。行政爭議是行政活動實施中的一種障礙、阻塞和不暢，在一定時期內還使行政關系處于一種不確定的狀態(tài)。 在這些領域產生的行政爭議與專業(yè)技術知識有著不可分割的聯(lián)系，因而解決這些行政爭議，也必然涉及到一系列復雜的專業(yè)技術問題。其次，行政爭議涉及到一定的專業(yè)技術知識。監(jiān)督權是維護統(tǒng)一的行政管理所必需的。這主要是因為，首先，行政爭議起因于行政機關的行政活動。 按照傳統(tǒng)法學的一般理論和國家機關的職能分工，裁決爭議應當是司法機關的職能，行政機關履行對國家公共事務的組織與管理的職能。從行政復議制度的行政救濟功能和行政復議制度的監(jiān)督功能的角度看，行政復議的受案范圍應當不受限制，對于行政機關的具體行政行為，不論是作為還是不作為，只要當事人認為是違法的或者不當的，侵犯了自己的合法權益，都應當并可以依法申請行政復議，這樣才能充分發(fā)揮行政復議制度在解決行政爭議方面的作用。對那些雖然不屬于行政復議的受案范圍，但只要法律、法規(guī)規(guī)定了可以申請行政復議規(guī)定的，當事人就可以對該具體行政行為申請行政復議。 行政復議法制定前施行的行政復議條例對行政復議的范圍的規(guī)定，基本上與訴訟的受案范圍大體相同。這一規(guī)定，使行政復議的受案范圍大大擴展了，不再與行政訴訟法規(guī)定的受案范圍相對應。由此看出，行政復議法規(guī)定的行政復議范圍是相當寬的。其要點有二：一是申請行政復議的對象是“行政機關的具體行政行為”，包括作為與不作為；二是申請行政復議的前提是行政機關的具體行政行為“侵犯行政相對人的合法權益”。 在我國臺灣地區(qū)，行政復議稱為訴愿，它是指人民對“行政機關”的行政處分，認為違法或不當，致其權利或利益受到損害，申請“行政機關”予以救濟的制度。韓國的行政復議稱為行政訴愿，是指公民因行政機關違法或不當的行政行為損害其合法權益時，依法向有關行政機關提出請求撤銷或變更原行政行為的制度。是指行政機關對依法提出的申請本應在一定期間內進行某種處分或者采取其他行使公權力的行為卻沒有作為的行為。主要是指行政機關采取的、內容具有持續(xù)性質的、事實上的行使權力的行為，如對人的收容、對物品的扣押等。是指行政機關依據法令行使公權力，就具體事實對國民施行的支配、管理行為，包括命令、禁止、許可、特許、認可以及確認、公證等命令國民履行一定義務、賦予國民某種權利和其他使法律效果發(fā)生、變更、消滅的行為。日本的行政復議稱為行政不服審查，又叫行政不服申訴，是日本國民向行政機關請求撤銷或采取其他方法糾正違法或不當的處分的程序，是依照《行政不服審查法》而建立起來的行政救濟制度。 按照《聯(lián)邦德國基本法》第十七條規(guī)定：“任何人都有權單獨地或與他人聯(lián)名向相應的機構和議會機構提出書面的請求或訴愿。 法國對行政活動的監(jiān)督制度與行政復議接近的是行政救濟。 也就是說行政機關在作出正式決定之前，要給當事人一定期限來提出是否復審的要求，如果當事人不要求復審，期限一過，行政機關的決定便生效。行政上訴權是美國《聯(lián)邦行政程序法》授予的。 美國的行政復議就是行政上訴制度。前者的法律散見于各有關法律，后者適用行政裁判所與調查法。英國的行政救濟是指公民的權利受到行政機關的不法侵害時，可以通過行政機關的行政程序得到補救。英國和美國是英美法系有代表性的國家。 【釋義】這些規(guī)定，對實現保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權這一宗旨，起到重要的作用。如行政復議法規(guī)定，行政復議機關內負責法制工作的機構發(fā)現有拒絕受理行政復議申請、不按照規(guī)定期限作出行政復議決定、徇私舞弊、對申請人打擊報復或者不履行行政復議決定等情形的，應當向有關行政機關提出建議，有關行政機關應當依照本法和有關法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出處理。另一方面，由于行政復議也是一種具體行政行為，也需要保障和監(jiān)督行政復議機關依法行使職權。 行政復議法所建立的就是保障與監(jiān)督行政機關依法行使職權的法律制度。明確規(guī)定，行政機關的具體行政行為違反法定程序的，行政復議機關可以決定撤銷或者確認該行政行為違法；決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為。由于行政權的行使有很強的自由裁量性，必須通過具體可行的行政程序予以限制，既要防止政府官員個人專斷，防止行政機關濫用職權，又要保障行政機關能夠有效地實施行政管理，維護公共利益，最大限度地保證行政權的正當行使。近年來，立法機關越來越注重行政程序對于行政權的制約與監(jiān)督作用。 行政復議制度的作用之一，就是人民群眾通過對有問題的具體行政行為，向行政復議機關申請復議的途徑，使行政機關能夠通過上下級行政機關之間的領導關系所形成的監(jiān)督作用，自己改正違法的和不當的具體行政行為。行政機關超越權限、濫用權力、個人專斷、玩忽職守等行為造成公民、法人或者其他組織的合法權益受到侵害，應當予以糾正和補救。政府的權力由憲法和人民代表大會及其常務委員會制定的法律所規(guī)定，行政機關必須按照法律的規(guī)定行使職權，堅持依法行政。行政機關的權力從哪里來的？是人民賦予的，是人民通過人民代表大會制定的法律所規(guī)定的。 行政機關進行行政管理活動，應當堅持依法行政。因此，行政復議法明確規(guī)定其立法宗旨之一就是保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權。必須維護憲法和法律的尊嚴，堅持法律面前人人平等，任何個人和組織都沒有超越法律的特權。 三、為了保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權行政復議法采納了這一意見，將保護公民、法人和其他組織的合法權益作為更為重要的立法宗旨，寫在了“保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權”一句的前面。而這項制度的運作，最初的起因是公民、法人和其他組織的合法權益受到侵害，申請行政機關予以保護，對違法的和不當的行政行為予以糾正?！薄氨Ｗo公民、法人和其他組織的合法權益”寫在了行政機關依法行使職權一句的后面。 所以行政復議法規(guī)定，申請人對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復議決定為最終裁決的除外。一方面，行政復議是行政相對人的合法權益的有力的法制保障，使其免受不法行為的侵害，并使受到侵害的權益得到恢復，又可以維護行政管理活動的嚴肅性和權威性，保障行政活動順暢進行，提高行政效率。但是兩者又有明顯區(qū)別，行政復議是在行政系統(tǒng)內部由行政機關自行消除違法或者不當的行政活動；行政訴訟是在人民法院主持下的司法訴訟活動。 行政訴訟法是一部權利保護法，行政訴訟法賦予行政相對人以行政訴訟權，通過訴訟途徑，通過人民法院的公正審判，使他們受到損害的合法權益獲得補救。行政訴訟法明確規(guī)定：公民。 ”美國法學家施瓦茨認為：“一個成熟的行政法體系應當包括三個必需的部分：第一，賦予行政機關的權力范圍和限制其在行使上述權力時的越權行為；第二，在處理公民與行政機關之間的關系時，必須公平對待；第三，必須有這樣一個原則：行政機關對其行為無最后發(fā)言權，并且公民能夠通過一個獨立的法庭對行政機關的行政之合法性提出異議。資產階級革命帶來了訴權的革命性變革，訴權在形式上成為公民的平等權利，任何人和任何機關均不得對其加以剝奪和限制。 法律救濟制度實質上是確立行政相對人的訴權。對這種侵害，從法律制度上就要建立消除侵害、加以救濟的機制。 行政復議和行政訴訟一樣，是一項法律救濟制度，是行政相對人面對處于不對等的法律地位的行政機關所作出的行政行為，尋求法律保護的一條渠道，是保障公民、法人及其他組織合法權益的重要途徑。 具體規(guī)定了對行政復議的申請、受理、審查、轉送。 行政復議法在貫徹行政合理性原則方面，也作出了一系列規(guī)定，如賦予行政復議機構審查具體行政行為是否適當的權力，規(guī)定行政復議機構具有“審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當”的職責。通俗點講是：行政行為必須符合法律目的、必須具有合理的動機、必須考慮相關因素、必須符合公正原則。 我國法學界關于行政合理性原則的內容主要有三項：一、正當性，行政機關作出行政行為，在主觀上必須出于正當的動機，在客觀上必須符合正當的目的；二、平衡性，行政機關在選擇作出某種行政行為時，必須注意權利與義務、個人受損害與社會所獲利益、個人利益與國家集體利益之間的平衡；三、情理性，行政機關作出行政行為，必須符合客觀實際，合乎情理，不能要求行政相對人承擔其無法履行或者違背情理的義務。 在德國，將合理性原則歸納為三項具體原則：一、適當性原則，要求行政主體在執(zhí)行一項法律時，只能夠使用那些適合于該法目的的方法，而且必須根據客觀標準，而不是按照行政主體的主觀判斷來決定某種措施的適當性；二、必要性原則，行政主體在若干個適合實現法律目的的方法中，只能夠選擇那些對個人和社會造成最小的損害的措施；三、比例原則，又稱限權原則，要求適當地平衡一種行政措施對個人造成的損害與對社會獲得的利益的關系，禁止那些對個人的損害超過對社會利益所要求的措施。如為不當的目的行使權限時基于偏見、歧視而采取行動；不附理由而作成與前決定不一致的決定；程序不公平；不當的怠于行為或者遲延等等。 ” 國外有關行政法的行政合理性原則的表述有所不同，但其精神是一致的。行政法確立行政合理性原則，目的就是保障行政機關依法行政，在行使自由裁量權的時候，基于合理動機，遵循正當程序，作出合法適當的行政行為。如果行政機關沒有自由裁量權，則不能保障其有效實施行政管理和應有的行政效率。行政機關作出的行政行為，除了有法律明確具體規(guī)定的羈束行政行為外，有相當一部分是屬于在行政職權范圍內，可以由行政機關自由裁量的行政行為，如在數量控制、范圍確定、時限長短、處罰幅度等方面，行政機關享有一定的“自由度”。 行政復議法規(guī)定，行政復議機關應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規(guī)的正確實施。各級人大及其常委會對同級人民政府行使職權的監(jiān)督制度、行政復議制度以及行政訴訟制度等，都是這一內容的體現。任何行政行為必須受到監(jiān)督和救濟，否則任何責任都是空談。第四，行政機關必須對違法的行政行為承擔相應的法律責任，這是違法必究精神的體現。第三，行政機關的行政行為違法無效。它要求每一個行政機關既要依法管理行政相對人，又應在其他行政機關的管理中遵守法律、法規(guī)和規(guī)章。行政職權必須合法產生，即由法律、法規(guī)設定，或由國務院或者其他上級行政機關依法授予。 我國法學界認為行政法的行政合法性原則的基本內容，主要有下列五點：第一，行政機關的行政職權由法律設定并依法授予。公民的合法權益受到行政機關的不法侵害時，享有不可剝奪的獲得法院救濟的權利。在日本，一是法律保留原則，即政府的行政活動必須有國會制定的法律依據；二是法律優(yōu)先原則，即法律高于行政，一切行政活動都不得違反法律，行政機關制定的規(guī)范不得在事實上廢止、變更法律。法律至上的中心思想為：一切行政行為必須服從法律，否則無效。 在大陸法系國家，法國行政合法性原則包含了三項基本內容：第一，行政行為必須有法律依據；第二，行政行為必須符合法律；第三，行政機關必須以自己的行為來保證法律的實施。以上兩個原則對行政法的直接影響表現在：一切法律、行政行為、司法行為，凡違背人類固有基本權利者不具有約束力；立法、行政、司法行為不通過正當的法律程序無效。正當程序原則是指法律的實施必須通過正當的法律程序進行。美國的行政合法性原則，主要表現為基本權利原則和正當程序原則。越權無效原則的核心內容，是指越權的行政行為不具有法律效力。 合法性原則適用糾正違法的行政行為，而合理性原則適用糾正不當的行政行為。行政復議法遵循行政法基本原則，為防止和糾正行政機關的違法的和不當的具體行政行為，作出了一系列法律規(guī)范。 對抽象行政行為，即行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)范性文件，按照行政復議法規(guī)定，可以由公民、法人或者其他組織在對具體行政行為申請行政復議時，一并提出對所依據的有關規(guī)范性文件的審查申請，建立起由人民群眾啟動的對抽象行政行為進行審查要求的監(jiān)督機制，并根據我國憲法及有關法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)范性文件備案審查制度，對抽象行政行為進行審查。行政復議法中所規(guī)定的“為了防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，”明確了行政復議的受理范圍，與行政訴訟法規(guī)定的受案范圍一樣，也是審查行政機關的具體行政行為?！睂Α靶姓ㄒ?guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束決定、命令”，人民法院不予受理。 1989年我國制定了行政訴訟法，建立了我國的行政訴訟制度。行政機關及其工作人員依照法定職權，代表國家實施行政管理，所作出的行政立法、行政許可、行政處罰、行政措施、行政執(zhí)行、行政仲裁、行政復議等公務行為，都是行政行為。從一般意義的理解，行政主體，主要是指國家行政機關。 為了防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，首先就應當弄清楚什么是行政行為。行政復議法從這一目的出發(fā)，確立了行政復議法律制度。 一、為了防止和糾正違法或者不當的具體行政行為 【釋義】 為了防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。第一章 總則第二部分完善行政復議制度，對于社會主義民主政治建設，加強行政機關內部監(jiān)督，促進行政機關合法、正確地行使職權，維護公民、法人和其他組織的合法權益，維護社會經濟秩序和社會穩(wěn)定，從制度上遏制和清除腐敗，必將發(fā)揮重要作用。 行政復議法貫徹了黨的十五大關于加強社會主義民主法制建設的基本要求，把行政復議作為行政機關內部自我糾正錯誤的一種監(jiān)督制度和保護公民、法人或者其他組織合法權益的