【正文】 行政復(fù)議這一行政行為的特殊性在于行政復(fù)議機關(guān)運用類似司法程序的法定的行政復(fù)議程序解決行政爭議，使行政復(fù)議機關(guān)處于第三者地位，對申請復(fù)議雙方的爭議進(jìn)行審查并裁決，達(dá)到行政救濟(jì)和行政監(jiān)督的目的，從而使行政復(fù)議機關(guān)具有了準(zhǔn)司法功能。 行政復(fù)議制度作為重要的法律制度，是行政機關(guān)依法行政的重要措施和具體體現(xiàn)，行政復(fù)議機關(guān)及其辦理行政復(fù)議具體事務(wù)的機構(gòu)和工作人員承擔(dān)著重大的責(zé)任。因此，應(yīng)當(dāng)明確行政復(fù)議機關(guān)及其行政復(fù)議機構(gòu)的職責(zé)，并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，以保證行政復(fù)議工作的開展和落實。 受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，是行政機關(guān)的職責(zé)。但是具體的行政復(fù)議事項，不僅數(shù)量大、涉及面廣，而且政策性、法律性都很強。行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人不可能直接做這些大量的事務(wù)性工作。為了保證復(fù)議工作的正常進(jìn)行，需要有相應(yīng)的工作機構(gòu)具體辦理復(fù)議事項。根據(jù)多年來行之有效的做法，同時為了防止設(shè)立新的機構(gòu)，行政復(fù)議法規(guī)定，由行政復(fù)議機關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項，并明確規(guī)定了復(fù)議機構(gòu)的職責(zé)。 行政復(fù)議機構(gòu)是保證行政復(fù)議制度能否建立的關(guān)鍵。由于機構(gòu)改革，許多地方政府的法制工作機構(gòu)與政府辦公機構(gòu)合并，行政復(fù)議機構(gòu)實際上只是一個牌子；還有的地方政府部門沒有行政復(fù)議機構(gòu)，致使行政復(fù)議工作無法開展。隨著行政復(fù)議制度在法制建設(shè)中的地位越來越重要，對行政復(fù)議的要求也會越來越高，建立一支行政復(fù)議的隊伍顯得極為重要。 加強行政復(fù)議機構(gòu)的建設(shè)，建立穩(wěn)定的、高素質(zhì)的復(fù)議人員隊伍。有行政復(fù)議任務(wù)的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨立的行政復(fù)議機構(gòu)，確保人員編制、辦案經(jīng)費和改善辦案條件，并加強對復(fù)議人員的培訓(xùn)。沒有一支穩(wěn)定的、高素質(zhì)的復(fù)議人員隊伍，要發(fā)揮行政復(fù)議制度的作用，更好地實現(xiàn)行政復(fù)議的監(jiān)督功能，是無法想象的。要從行政復(fù)議機構(gòu)與隊伍的建設(shè)上，解決工作中的一些問題，如對同級政府部門的具體行政行為的行政復(fù)議申請，交給隸屬政府系統(tǒng)的法制部門辦理，成了法制部門糾正政府其他工作部門的具體行政行為，操作有難度。另外，在實際工作中，凡涉及全面性工作的具體行政行為，都是上級主管機關(guān)事先批準(zhǔn)實施的，上下級實為一體，即使上級主管部門受理對下一級行政機關(guān)的行政復(fù)議申請，作出的裁決也難以保證其具有權(quán)威性。因此，要提高行政復(fù)議機構(gòu)的相對獨立性，解決實際工作中的這些問題。 行政復(fù)議機構(gòu)是指復(fù)議機關(guān)內(nèi)設(shè)的具體辦理有關(guān)行政復(fù)議工作的機構(gòu)。目前承擔(dān)行政復(fù)議工作的機構(gòu)，包括地方各級人民政府和政府工作部門的行政復(fù)議機構(gòu)。根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府的行政復(fù)議機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)設(shè)在政府法制工作機構(gòu)，或者與政府法制工作機構(gòu)合署辦公。目前地方各級人民政府的行政復(fù)議機構(gòu)基本上已比較健全，特別是省、市兩級，絕大部分都設(shè)有法制工作機構(gòu)。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，已有70％的縣級人民政府設(shè)有法制工作機構(gòu)，承擔(dān)行政復(fù)議工作。 行政復(fù)議法明確規(guī)定了行政復(fù)議機構(gòu)的職責(zé)： 第一，受理行政復(fù)議申請，審查行政復(fù)議申請是否符合法定條件。審查的主要內(nèi)容是：申請人是否具備申請資格；申請理由是否正當(dāng)；被申請人是否明確；是否超過申請復(fù)議期限；申請復(fù)議的案件是否屬本機關(guān)管轄；申請復(fù)議的其他要求是否符合。符合法定條件的，應(yīng)予受理。不符合法定條件的，應(yīng)請申請人提供或者補充有關(guān)材料；屬于不予受理的，應(yīng)當(dāng)由行政復(fù)議機關(guān)作出不予受理的決定，并書面通知申請人。依照本法規(guī)定，行政復(fù)議機構(gòu)收到申請人的行政復(fù)議申請之日即為受理之日，如有不予受理情形的，應(yīng)當(dāng)在五日內(nèi)作出不予受理的決定。 第二，向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證，查閱文件和資料。調(diào)查取證是保證行政復(fù)議機關(guān)作出的復(fù)議決定正確與否的必備條件。在調(diào)查取證時，行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當(dāng)著重調(diào)取被申請人最初作出具體行政行為時的事實根據(jù)和規(guī)范性文件依據(jù)，聽取有關(guān)組織和個人對行政機關(guān)作出的具體行政行為的意見和證言。由于行政復(fù)議機構(gòu)的調(diào)查取證屬于法定職責(zé)，因此，行政復(fù)議機構(gòu)在履行這一職責(zé)時，有關(guān)組織和個人應(yīng)當(dāng)予以配合和協(xié)助。 第三，審查申請行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬訂行政復(fù)議決定。行政復(fù)議機構(gòu)受理行政復(fù)議申請后，應(yīng)當(dāng)依據(jù)事實與法律，對行政機關(guān)作出的具體行政行為進(jìn)行審查，審查具體行政行為是否合法，除此之外還要審查具體行政行為是否適當(dāng)。依照本法規(guī)定的審查決定程序，行政復(fù)議機構(gòu)經(jīng)審查后提出處理意見，擬訂行政復(fù)議決定，報經(jīng)行政復(fù)議機關(guān)負(fù)責(zé)人同意或者領(lǐng)導(dǎo)集體討論通過后，作出行政復(fù)議決定。 第四，處理或者轉(zhuǎn)送本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請。依照行政復(fù)議法的規(guī)定，公民、法人或者其他組織在申請對行政機關(guān)的具體行政行為行政復(fù)議時，提出對作出該具體行政行為所依據(jù)的行政機關(guān)規(guī)定的審查申請的，如果本行政復(fù)議機關(guān)有權(quán)處理的，就是申請審查的規(guī)定是本級政府的工作部門或者是下級政府作出的，如其不合法，本級政府依法可以予以撤銷的，就應(yīng)當(dāng)按照本行政復(fù)議機關(guān)的職責(zé)分工，由承擔(dān)對規(guī)范性文件備案審查的工作機構(gòu)對申請審查的規(guī)定進(jìn)行審查。實際上，往往承擔(dān)備案審查任務(wù)的工作機構(gòu)，是人民政府的法制工作機構(gòu)，與行政復(fù)議機構(gòu)是同一機構(gòu)，因此規(guī)定行政復(fù)議機構(gòu)有處理規(guī)范性文件審查申請的職責(zé)。如果申請審查的有關(guān)規(guī)定是本行政復(fù)議機關(guān)無權(quán)處理的，則應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的國家機關(guān)依法處理。 第五，對行政機關(guān)本法規(guī)定的行為依照規(guī)定的權(quán)限和程序提出處理建議。行政復(fù)議法規(guī)定：“行政復(fù)議機關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)發(fā)現(xiàn)有無正當(dāng)理由不予受理行政復(fù)議申請、不按照規(guī)定期限作出行政復(fù)議決定、徇私舞弊、對申請人打擊報復(fù)或者不履行行政復(fù)議決定等情形的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政機關(guān)提出建議，有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出處理?！边@是本法賦予行政復(fù)議機構(gòu)的一項重要的監(jiān)督職能。行政復(fù)議機構(gòu)在政府中處于綜合性工作機構(gòu)的地位，超脫于具體工作部門的利益，可以站在人民政府的角度和地位衡量與判斷是非。同時，行政復(fù)議機構(gòu)是政府的法制部門，有責(zé)任監(jiān)督政府及其工作部門依法行政工作。行政復(fù)議法對被申請人、行政復(fù)議機關(guān)違反本法規(guī)定的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出規(guī)定，其中大部分法律責(zé)任是行政處分。行政處分的實施需要按照有關(guān)規(guī)定的權(quán)限與程序進(jìn)行。實際工作中由于職責(zé)不清，往往導(dǎo)致事實上監(jiān)督制度流于形式。行政復(fù)議法明確規(guī)定行政復(fù)議機構(gòu)有處理建議權(quán)，就從法律制度上完善了行政處分的實施機制，保障了行政監(jiān)督的有效性，也使行政復(fù)議機構(gòu)在履行自己的職責(zé)時有了法律依據(jù)。 第六，辦理因不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的應(yīng)訴事項。行政復(fù)議法規(guī)定，行政相對人對行政復(fù)議決定不服的，除法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的以外，可以依法向人民法院提起行政訴訟。訴訟發(fā)生后，行政復(fù)議機關(guān)的法定代表人就應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。為了保證行政復(fù)議機關(guān)法定代表人履行其領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，減輕行政復(fù)議機關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴負(fù)擔(dān)，行政復(fù)議法規(guī)定，應(yīng)訴事項由行政復(fù)議機構(gòu)辦理。行政復(fù)議機關(guān)法定代表人可以委托行政復(fù)議機構(gòu)派人代表其出庭應(yīng)訴。行政復(fù)議機構(gòu)是專門負(fù)責(zé)行政復(fù)議案件的機構(gòu)，它精通業(yè)務(wù)、熟悉案情，由其代為出庭比較合適。 第七，法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。由于其他法律、法規(guī)可以根據(jù)行政復(fù)議具體案件的不同情況，為行政復(fù)議機構(gòu)規(guī)定其他的具體職責(zé)，行政復(fù)議法在這里作出原則規(guī)定，凡是遇有法律、法規(guī)對行政復(fù)議機構(gòu)特別設(shè)定的權(quán)利、義務(wù)，行政復(fù)議機構(gòu)都應(yīng)當(dāng)堅決執(zhí)行與遵守。 第四條 行政復(fù)議機關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規(guī)的正確實施。 【釋義】 本條是關(guān)于行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則的規(guī)定。 一、合法原則 合法原則是任何行政復(fù)議機關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)時都必須遵守的原則，行政復(fù)議機關(guān)在處理行政復(fù)議案件時，必須以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。 合法中的“法”是指什么，有多大的范圍，應(yīng)當(dāng)加以明確。我國的“法律”、“法規(guī)”和“規(guī)章”都有特定的涵義。法律是指全國人大及其常委會基于職權(quán)，依據(jù)憲法、通過法定程序所制定的，在全國范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件。法規(guī)是指由國務(wù)院依據(jù)憲法和法律通過法定程序所制定的在全國具有普遍約束力的行政法規(guī)，以及由地方省級人大及其常委會、省會市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為較大的市的人大及其常委會所制定的在地方相應(yīng)范圍內(nèi)具有普遍約束力的地方性法規(guī)。規(guī)章是指由國務(wù)院各部、委員會以及省級人民政府、省會市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為較大的市的人民政府，依據(jù)法律、法規(guī)所制定的在相應(yīng)范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件。行政合法性原則中的法，包含法律、法規(guī)和規(guī)章，但前提是規(guī)章必須符合法律、法規(guī)。 改革開放以來，全國人大及其常委會已經(jīng)制定憲法及350多部法律，國務(wù)院制定了700多個行政法規(guī)，地方人大及其常委會制定了近6000個地方性法規(guī)，基本形成了有中國特色的社會主義法律體系的框架，我國的這個法律體系是和諧統(tǒng)一的。憲法作為國家的根本大法，規(guī)定了國家的性質(zhì)及根本政治制度和基本經(jīng)濟(jì)制度，規(guī)定了國家機構(gòu)及其職權(quán)。法律、法規(guī)和規(guī)章都不得與憲法相抵觸。在這個法律體系中，上位階的法的效力，高于下位階的法，下位階的法不得與上位階的法相抵觸，同位階的法之間也不能相抵觸。具體講就是，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章都不得與法律相抵觸；地方性法規(guī)和規(guī)章不得與法律、行政法規(guī)相抵觸；規(guī)章不得與法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)相抵觸。如果發(fā)生抵觸現(xiàn)象，則通過備案審查制度予以糾正，或者由制定者進(jìn)行修改，或者由上一級國家機關(guān)予以撤銷。 行政復(fù)議機關(guān)所遵循的合法原則的主要內(nèi)容有三個方面： 一是履行復(fù)議職責(zé)時要依法辦事。依法，就是要依照行政復(fù)議法的規(guī)定履行自己的職責(zé)。公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)的具體行政行為有異議，向行政復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議，行政復(fù)議機關(guān)及其工作機構(gòu)有法定的義務(wù)和責(zé)任，依法受理申請人的復(fù)議申請，并對行政機關(guān)的具體行政行為予以審查、作出決定。絕不能該受理的不受理；該審查的拖延不辦；該變更、撤銷的不變更、撤銷；該對失職的責(zé)任人員予以處理的不處理。這樣做，行政復(fù)議機關(guān)及其行政復(fù)議機構(gòu)是嚴(yán)重失職，同時也是違背本法規(guī)定的合法原則的。 二是依法審查行政機關(guān)作出的具體行政行為。行政復(fù)議機構(gòu)審查具體行政行為是否合法，就包括具體行政行為認(rèn)定事實是否清楚，證據(jù)是否確鑿，適用依據(jù)是否正確，實施中執(zhí)行的程序是否合法，作出的行政決定的內(nèi)容是否適當(dāng)；有沒有超越職權(quán)或者濫用職權(quán)的現(xiàn)象，有沒有不履行法定職責(zé)即不作為造成損害的情況等內(nèi)容。這種審查主要應(yīng)當(dāng)是依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行的審查。行政訴訟法專門規(guī)定了審理依據(jù)，即以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。而行政復(fù)議法則沒有專門規(guī)定審查依據(jù)的內(nèi)容，主要是考慮到，首先，行政復(fù)議法的受案范圍已經(jīng)大大擴大，幾乎所有的具體行政行為都包括進(jìn)來，受案范圍與行政訴訟并不相應(yīng)一致，因此把審查依據(jù)僅限于法律、法規(guī)是不夠的。其次，上級行政機關(guān)制定的規(guī)章以及規(guī)范性文件對下級行政機關(guān)是有約束力的，下級行政機關(guān)是必須執(zhí)行的。同樣在行政復(fù)議工作中，規(guī)章以及規(guī)范性文件是其審理的必然依據(jù)。再次，許多具體的行政行為沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章的依據(jù)，是根據(jù)規(guī)章以下的行政機關(guān)的有關(guān)規(guī)定作出的，對其審查時，往往需要行政復(fù)議機關(guān)根據(jù)法的精神進(jìn)行裁量。行政復(fù)議法明確規(guī)定履行行政復(fù)議職責(zé)要遵循合法原則，就是強調(diào)行政復(fù)議機關(guān)在審查具體行政行為、作出行政復(fù)議決定時，必須依法進(jìn)行，特別是對具體案件的審查裁量時，合法、合理進(jìn)行。如果行政復(fù)議機關(guān)違背了合法性原則，行政復(fù)議法規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。 三是審查作出具體行政行為的依據(jù)是否合法。這也是合法原則的具體體現(xiàn)。行政復(fù)議法對此作出了明確規(guī)定，從而在法律制度上有所突破，使我國的監(jiān)督制度更加完善。審查作出具體行政行為的依據(jù)，實際上賦予行政復(fù)議機關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)審查抽象行政行為的權(quán)力。行政復(fù)議法規(guī)定，對作出具體行政行為的依據(jù)進(jìn)行審查有兩個途徑，一是公民、法人或者其他組織在對具體行政行為申請復(fù)議時，認(rèn)為作出具體行政行為所依據(jù)的行政機關(guān)有關(guān)規(guī)定不合法，可以向行政復(fù)議機關(guān)提出對其依據(jù)的審查申請，但范圍限于規(guī)章以下的規(guī)范性文件；二是行政復(fù)議機關(guān)在審查行政機關(guān)作出的具體行政行為時，認(rèn)為其依據(jù)不合法，可以對其進(jìn)行審查。這樣，使行政復(fù)議的作用大大提升，不僅負(fù)有糾正違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為的使命，而且能夠把對抽象行政行為的審查監(jiān)督具體化，形成制度，實行起來。 二、公正原則 行政復(fù)議機關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循公正原則。公正原則是一項重要原則，直接關(guān)系人民政府的形象。由于行政復(fù)議工作是在行政系統(tǒng)內(nèi)部運作的監(jiān)督工作，在實際工作中，履行行政復(fù)議職責(zé)往往會遇到種種責(zé)難和干擾，一方面，行政機關(guān)外邊的人認(rèn)為行政復(fù)議容易“官官相護(hù)”；另一方面，行政機關(guān)內(nèi)部的人又認(rèn)為干涉了本部門必要的行政管理活動。因此，履行行政復(fù)議職責(zé)必須強調(diào)公正原則。這一原則是在人大常委會會議審議時，根據(jù)委員們的意見增加規(guī)定進(jìn)去的。 在行政復(fù)議工作中遵循公正原則的主要內(nèi)容有以下三個方面： 一是適用法律依據(jù)正確。行政復(fù)議是對具體行政行為是否違法與適當(dāng)作出新的裁決，這一裁決要做到公正，必須適用法律依據(jù)正確。它要求行政復(fù)議機關(guān)審查行政復(fù)議案件時，在事實的認(rèn)定上、法律的適用上以及作出決定上都更能夠符合法律和事實，做到無懈可擊。行政復(fù)議決定可以對具體行政行為予以維持、變更、確認(rèn)違法或者撤銷；可以責(zé)令被申請人履行其法定職責(zé)或者責(zé)令重新作出具體行政行為，這些行政復(fù)議決定能否體現(xiàn)公正，就要求行政復(fù)議機關(guān)及其工作人員正確適用法律。 二是裁量適當(dāng)。行政復(fù)議決定對具體行政行為的裁決，還應(yīng)當(dāng)從裁量適當(dāng)中體現(xiàn)公正原則。大量的、形式多樣的具體行政行為在實施時，往往根據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章的一些原則性的條文，有可供行政機關(guān)選擇的措施和處理的幅度，因此，行政機關(guān)可以根據(jù)具體情況具體處理。但是這種處理適當(dāng)不適當(dāng)，行政復(fù)議時，就需要行政復(fù)議機關(guān)予以裁量。這是對行政機關(guān)的自由裁量權(quán)的第二次裁量，行政復(fù)議公正原則要求行政復(fù)議機關(guān)及其工作人員在行使裁量權(quán)時，堅持做到裁量適當(dāng)。 三是解決矛盾和爭議，不得回避，不得不作為。行政復(fù)議法明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法提出行政復(fù)議申請，行政復(fù)議機關(guān)無正當(dāng)理由不予受理的，上級行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其