【正文】 是代表人必須享有全權(quán)委托，若受委托的權(quán)利是有限制的，則不符合行政復(fù)議代表人推舉的要件。二是代表人本身就是行政復(fù)議申請(qǐng)人。理解本條時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一、 確立行政復(fù)議代表人制度的必要性設(shè)立行政復(fù)議代表人制度的理由，在于以下兩個(gè)方面：首先，行政復(fù)適應(yīng)代表人制度可以適應(yīng)行政復(fù)議實(shí)踐的需要，并且可以完善和發(fā)展我國(guó)行政復(fù)議主體制度。行政機(jī)關(guān)在整個(gè)國(guó)家關(guān)系中，工作機(jī)構(gòu)最為龐大，工作范圍最為廣泛，對(duì)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化生活干預(yù)也最為直接、最為有效，行政權(quán)已延伸擴(kuò)展到社會(huì)各個(gè)層面。在這種客觀形勢(shì)下，行政機(jī)關(guān)的某些具體行政行為所針對(duì)的往往不只是一兩個(gè)人，而是一定范圍內(nèi)的公眾，他們?nèi)藬?shù)眾多，從而形成具有某種共同利益、息息相關(guān)的群體。如果同一具體行政行為或同樣的具體行政行為被申請(qǐng)行政復(fù)議，并且人數(shù)眾多達(dá)到一定程度時(shí)，會(huì)出現(xiàn)根本無(wú)法審理的情形。在此情況下適用行政復(fù)議代表人制度，將行政復(fù)議代表人參加行政復(fù)議的行為視為全體申請(qǐng)人的行為，便于申請(qǐng)人的合法權(quán)益得到保護(hù)。其次，行政復(fù)議適用復(fù)議代表人制度符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效益原則，能達(dá)到復(fù)議經(jīng)濟(jì)的目的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)容是優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，追求最大經(jīng)濟(jì)效益。在行政復(fù)議中適用復(fù)議代表人制度，不論復(fù)議申請(qǐng)人隊(duì)伍如何龐大，都可由復(fù)議代表人進(jìn)行復(fù)議，有助于大大簡(jiǎn)化行政復(fù)議程序，節(jié)省大量的人力、物力、財(cái)力，有助于行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法全面徹底地解決糾紛，有效地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，從而達(dá)到復(fù)議經(jīng)濟(jì)的目的。二、行政復(fù)議適用復(fù)議代表人制度的情形根據(jù)本條的規(guī)定，遇有下列情形，可以適用行政復(fù)議代表人制度：1．申請(qǐng)人一方人數(shù)眾多，即涉及同一法律問(wèn)題或者事實(shí)問(wèn)題的利害關(guān)系人人數(shù)眾多，本條將人數(shù)眾多界定為“超過(guò)5人”。在征求意見(jiàn)稿階段，此處的表述是“5人以上”，但考慮到存在一個(gè)是否包含本數(shù)5人、以及最低人數(shù)與最多代表數(shù)(也是5人)重疊的問(wèn)題，故改為“超過(guò)5人”，意思是只有當(dāng)申請(qǐng)人人數(shù)達(dá)到6人或者6人以上時(shí)，才可以要求申請(qǐng)人推選代表。至于為什么將人數(shù)眾多界定為“超過(guò)5人”，主要是考慮到一旦“超過(guò)5人”，一般復(fù)議機(jī)構(gòu)的接待場(chǎng)所就容納不下，而且人數(shù)超過(guò)5人也不便于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作人員與申請(qǐng)人交流，不利行政復(fù)議接待效率的提高。當(dāng)然從行政復(fù)議申請(qǐng)人的角度講，人數(shù)如果太少，可能會(huì)使他們產(chǎn)生勢(shì)單力孤的感覺(jué)，或者容易被孤立而被打擊報(bào)復(fù)的畏難情緒，不便于他們充分尋求行政復(fù)議救濟(jì)。2．申請(qǐng)人之間存在著共同的法律問(wèn)題或者事實(shí)問(wèn)題。這是適用行政復(fù)議代表人制度最主要的條件。只有成員之間都有共同的法律問(wèn)題或者事實(shí)問(wèn)題，他們之間才有共同的利益，否則，行政復(fù)議代表人制度就失去了存在的基礎(chǔ)。3．復(fù)議請(qǐng)求和抗辯事由屬同一類型。即復(fù)議代表人所提出的請(qǐng)求或抗辯事由能代表絕大多數(shù)被代表成員的意志，但是，并不排斥各成員實(shí)際請(qǐng)求中標(biāo)的額上的差異和某些成員的某些特殊抗辯事由的存在。4．復(fù)議代表人合格。復(fù)議代表人是否合格關(guān)系到能否維護(hù)集團(tuán)其他成員之合法權(quán)益和行政復(fù)議機(jī)關(guān)能否作出正確判決。合格的復(fù)議代表人需符合以下條件： (1)是本案的申請(qǐng)人；(2)具有民事行為能力；(3)能公正妥善地維護(hù)全體當(dāng)事人的利益；(4)合法產(chǎn)生并為其他成員所信賴。實(shí)踐中，推選行政復(fù)議代表人時(shí)，必須出具有全體行政復(fù)議申請(qǐng)人簽字的書(shū)面授權(quán)委托書(shū)，代表人的權(quán)限以書(shū)面委托書(shū)的規(guī)定為準(zhǔn)。特別需要說(shuō)明的是，對(duì)于書(shū)面提出行政復(fù)議申請(qǐng)的案件而言?？梢圆槐匾笊暾?qǐng)人推選代表，只有當(dāng)遇到現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證、參加聽(tīng)證等需要與行政復(fù)議機(jī)關(guān)面對(duì)面地打交道時(shí)，才有必要限制到場(chǎng)的人數(shù)。此時(shí)，就可以依據(jù)本條的規(guī)定，要求申請(qǐng)人推選代表，參加面談。第九條 行政復(fù)議期間，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為申請(qǐng)人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系的，可以通知其作為第三人參加行政復(fù)議。行政復(fù)議期間，申請(qǐng)人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系的，可以向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)申請(qǐng)作為第三人參加行政復(fù)議。第三人不參加行政復(fù)議，不影響行政復(fù)議案件的審理?！踞屃x】 本條是關(guān)于行政復(fù)議第三人的規(guī)定?！缎姓?fù)議法》第十條第三款規(guī)定，同申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復(fù)議。但對(duì)于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為申請(qǐng)人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系時(shí)是否可以通知其作為第三人參加行政復(fù)議，以及申請(qǐng)人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系在行政復(fù)議期間是否可以向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)申請(qǐng)作為第三人參加行政復(fù)議等問(wèn)題，該法未作明確的規(guī)定，這不僅不利于統(tǒng)一行政復(fù)議機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)，也在一定程度上導(dǎo)致行政復(fù)議與行政訴訟的沖突，一些地方出現(xiàn)法院以行政復(fù)議機(jī)關(guān)未通知第三人參加行政復(fù)議為由，判定行政復(fù)議機(jī)關(guān)違反法定程序。針對(duì)上述問(wèn)題，《實(shí)施條例》第九條分三款對(duì)此作了補(bǔ)充規(guī)定，其第l款規(guī)定，行政復(fù)議期間，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為申請(qǐng)人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系的，可以通知其作為第三人參加行政復(fù)議。理解該款需要把握2個(gè)關(guān)鍵詞：“認(rèn)為”和“可以”：該款規(guī)定賦予了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)依其“認(rèn)為”“可以”通知第三人參加行政復(fù)議的權(quán)利。該條第二款規(guī)定，行政復(fù)議期間，申請(qǐng)人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系的，可以向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)申請(qǐng)作為第三人參加行政復(fù)議。理解本款必須比照第l款，從句式上分析，“申請(qǐng)人以外的公民、法人或者其他組織”“可以向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)申請(qǐng)作為第三人參加行政復(fù)議”的前提是其本人“認(rèn)為”“與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系”。如果不這樣理解，本款就與第1款同義反復(fù)。有些同志在接受第三人的申請(qǐng)時(shí)適用第二款，尊重第三人對(duì)利害關(guān)系的判斷；在不想接受第三人的申請(qǐng)時(shí)就將第1款的“認(rèn)為”用到第2款中，否定第三人有“認(rèn)為”的權(quán)利，理由是該款沒(méi)有象第1款那樣明確規(guī)定“認(rèn)為”的主體，這種理解顯然是誤的。該條第三款規(guī)定，第三人不參加行政復(fù)議，不影響行政復(fù)議案件的審理。這是對(duì)第三人參加復(fù)議的權(quán)利及責(zé)任的規(guī)定：申請(qǐng)人參加行政復(fù)議是其權(quán)利，不參加復(fù)議并不承擔(dān)任何責(zé)任。當(dāng)然，不參加復(fù)議會(huì)影響其在復(fù)議案件審理過(guò)程中維護(hù)自身權(quán)利的力度，從而可能在行政復(fù)議決定中間接地反映出來(lái)。但只要行政復(fù)議機(jī)構(gòu)能夠公正辦案，人前人后一個(gè)樣，第三人不參加行政復(fù)議，不僅不會(huì)影響復(fù)議案件的審理，也不會(huì)影響其自身的權(quán)益。 準(zhǔn)確、完整地理解上述規(guī)定，應(yīng)當(dāng)注意以下問(wèn)題：一、補(bǔ)充規(guī)定第三人制度的意義行政復(fù)議第三人參加行政復(fù)議，是正確開(kāi)展行政復(fù)議的需要，也是保護(hù)各方當(dāng)事人合法權(quán)益的需要，對(duì)促進(jìn)行政復(fù)議活動(dòng)的正常進(jìn)行具有重要作用。認(rèn)為行政復(fù)議主要圍繞申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人進(jìn)行，行政復(fù)議第三人參加行政復(fù)議是一件可有可無(wú)的事，這種認(rèn)識(shí)有失偏頗。設(shè)立第三人制度的意義，歸納起來(lái)主要有以下幾點(diǎn)：1．保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益。法律規(guī)定第三人的理由，在于申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人所爭(zhēng)議的具體行政行為涉及到第三人的利益。從保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益看，第三人有權(quán)參加行政復(fù)議。2．尊重當(dāng)事人意愿。在一部分當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議，另一部分當(dāng)事人不愿申請(qǐng)行政復(fù)議的情況下，第三人制度可以使不愿申請(qǐng)行政復(fù)議的當(dāng)事人作為第三人參加行政復(fù)議。在中國(guó)的行政復(fù)議實(shí)踐中，這一點(diǎn)非常重要。 3．有利于復(fù)議機(jī)關(guān)查清案件事實(shí)。第三人了解有關(guān)具體行政行為的情況，并為了自己的利益會(huì)積極向復(fù)議機(jī)關(guān)舉證，行政復(fù)議第三人的參與，有利于行政復(fù)議機(jī)關(guān)及時(shí)查清案件的全部事實(shí)真相，有利于準(zhǔn)確地把握和分析有關(guān)法律問(wèn)題，正確地作出行政復(fù)議決定。4．實(shí)現(xiàn)并案審理。第三人制度的設(shè)立，主要用意之一是，力爭(zhēng)通過(guò)一個(gè)行政復(fù)議案件的審理，解決與同一具體行政行為都有利害關(guān)系的多個(gè)當(dāng)事人的訴求，避免不同當(dāng)事人就同一具體行政行為引發(fā)若干個(gè)行政復(fù)議案件，加大審理的難度和成本；5．避免矛盾決定，維護(hù)復(fù)議權(quán)威。如果不允許與正在進(jìn)行行政復(fù)議有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織參加已開(kāi)始的行政復(fù)議，勢(shì)必逼迫該利害關(guān)系人另行申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，從而可能導(dǎo)致就同一個(gè)問(wèn)題作出的行政復(fù)議決定之間的沖突和矛盾。反之，則能防止前后兩個(gè)復(fù)議決定出現(xiàn)互相矛盾情況，維護(hù)行政復(fù)議的權(quán)威性。6．促進(jìn)“案結(jié)事了”。避免對(duì)于同一問(wèn)題產(chǎn)生新的行政復(fù)議，妥善處理好各方面的利益關(guān)系。由于行政復(fù)議第三人參與到正在進(jìn)行的行政復(fù)議活動(dòng)中，行政復(fù)議決定的作出是建立在廣泛聽(tīng)取包括行政復(fù)議第三人在內(nèi)的各方當(dāng)事人的意見(jiàn)基礎(chǔ)上的，因此在結(jié)案后，有利于避免行政復(fù)議第三人再次申請(qǐng)行政復(fù)議，防止造成人力、物力的浪費(fèi)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。二、行政復(fù)議第三人與相關(guān)概念的關(guān)系行政復(fù)議中的第三人，是指同申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系，經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)批準(zhǔn)參加復(fù)議的申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人以外的其他公民、法人或其他組織。要充分理解第三人的含義，必須把握其與相關(guān)概念的關(guān)系。1．行政復(fù)議第三人與行政管理第三人的區(qū)別。第三人的概念并不是與直接當(dāng)事人相對(duì)應(yīng)的，而是與行政復(fù)議申請(qǐng)人相對(duì)應(yīng)的，它是指兩個(gè)或者兩個(gè)以上的當(dāng)事人與某個(gè)具體行政行為有法律上的利害關(guān)系時(shí)，其中部分人申請(qǐng)行政復(fù)議的，其他人則可以不再單獨(dú)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，而參加到他人已經(jīng)申請(qǐng)的行政復(fù)議案件中，以保護(hù)自己的合法權(quán)益。從這個(gè)意義上講，第三人不是天生只能作為第三人的，他參加到其他人申請(qǐng)的行敢復(fù)議案件中才是第三人，正如行政管理相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)才成為申請(qǐng)人一樣。如果與同一具體行政行為有利害關(guān)系的若干人都分別申請(qǐng)行政復(fù)議，則他們都是申請(qǐng)人，無(wú)第三人可言。實(shí)踐中，有人提出，在具體行政行為針對(duì)的直接當(dāng)事人不愿提出行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，第三人是否可單獨(dú)提出行政復(fù)議申請(qǐng)?此處的“第三人”應(yīng)當(dāng)指“行政管理第三人”，既然行政復(fù)議還沒(méi)有開(kāi)始，就沒(méi)有行政復(fù)議申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人及第三人，但“直接當(dāng)事人不愿提出行政復(fù)議申請(qǐng)”，“第三人”未必不能參加行政復(fù)議活動(dòng)。只要具有利害關(guān)系，就可以以申請(qǐng)人身份名正言順地提起行政復(fù)議。2 ． 第三人與申請(qǐng)人。第三人參加的行政復(fù)議是由其他公民；法人或者組織的申請(qǐng)行為起的。如果某人以自己的名義申請(qǐng)行政復(fù)議，而不是參加到其他公民、法人或者組織申請(qǐng)的行政復(fù)議當(dāng)中，那么它就是另一件行政復(fù)議案件的申請(qǐng)人，而不必再作行政復(fù)議的第三人。因此，第三人與申請(qǐng)人的身份不能由同一個(gè)主體同時(shí)享有。實(shí)踐中確實(shí)存在這樣的情況，因申請(qǐng)人撤回行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)終止案件審理，已經(jīng)參加到行政復(fù)議活動(dòng)中來(lái)的第三人無(wú)“順風(fēng)車”可搭，被迫自行再提起行政復(fù)議。但這種情況下第三人與申請(qǐng)人的關(guān)系也是轉(zhuǎn)化的關(guān)系，而不存在一人身兼兩種身份的可能。在同一個(gè)行政復(fù)議活動(dòng)中，同一當(dāng)事人身兼申請(qǐng)人和第三人的情況應(yīng)當(dāng)是不存在的，也是沒(méi)有必要存在的。 三、第三人參加行政復(fù)議的具體方式第三人參加復(fù)議，須是在原復(fù)議程序已開(kāi)始，復(fù)議決定未作出以前進(jìn)行。第三人參加復(fù)議有兩種形式：一是第三人主動(dòng)向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)，另一種形式是復(fù)議機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)通知第三人參加復(fù)議。如果第三人拒不參加，復(fù)議機(jī)關(guān)不能強(qiáng)求，必須尊重第三人的權(quán)利與選擇。 (一)第三人申請(qǐng)參加行政復(fù)議。此種情況下，爭(zhēng)議最大的一個(gè)問(wèn)題是，對(duì)于行政復(fù)議第三人參加行政復(fù)議是否需要批準(zhǔn)，對(duì)此有兩種不同意見(jiàn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)原《行政復(fù)議條例》第二十七條規(guī)定，同申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以作為第三人申請(qǐng)參加復(fù)議。但現(xiàn)行《行政復(fù)議法》中則沒(méi)有“經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”這一規(guī)定。這種修改實(shí)際上體現(xiàn)的立法本意是：第三人參加復(fù)議是他的法定權(quán)利，毋需行政復(fù)議機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。另一種認(rèn)為，與爭(zhēng)議的具體行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織須申請(qǐng)批準(zhǔn)才能成為復(fù)議第三人。實(shí)際上，這種爭(zhēng)論其實(shí)意義不大。因?yàn)樵谑聦?shí)上，無(wú)論是對(duì)于申請(qǐng)參加還是通知參加的第三人，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的必要的審查是不可避免的。如果對(duì)此有不同看法的話，充其量是對(duì)“批準(zhǔn)”的用語(yǔ)的微詞，對(duì)實(shí)質(zhì)性的、程度不一的審查的現(xiàn)實(shí)性恐怕是無(wú)法否認(rèn)的。但需要提醒的是，如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)以經(jīng)“審查”第三人不符合法定條件為由，不“批準(zhǔn)”當(dāng)事人提出的以第三人身份參加行政復(fù)議的申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)很可能會(huì)因越權(quán)的緣故，在司法審查中受到詰難。 (二)復(fù)議機(jī)關(guān)通知第三人參加行政復(fù)議。 行政復(fù)議機(jī)關(guān)不是必須通知第三人參加，更沒(méi)有尋找第三人的義務(wù)。原則上，對(duì)于同一具體行政行為涉及的多個(gè)當(dāng)事人，部分當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議的，為便于案件審理，行政復(fù)議機(jī)關(guān)以通知其他行政管理當(dāng)事人參加行政復(fù)議為好。同時(shí)，對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)通知作為第三人參加行政復(fù)議的人，也可以決定不參加行政復(fù)議。四、確定行政復(fù)議第三人的標(biāo)準(zhǔn) 嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，只有行政復(fù)議機(jī)關(guān)通知參加的第三人，才需要由行政復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)其是否具有第三人資格。如果凡是申請(qǐng)參加行政復(fù)議的第三人都能夠得到行政復(fù)議機(jī)關(guān)的準(zhǔn)許而如愿參加行政復(fù)議，這一部分第三人就不存在確定第三人的標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。確定第三人范圍的標(biāo)準(zhǔn)，即行政復(fù)議第三人的條件，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1．與被復(fù)議具體行政行為有利害關(guān)系。第三人必須同正在進(jìn)行行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系，即該具體行政行為可能影響其在法律上或者事實(shí)上的權(quán)利義務(wù)，必須參加行政復(fù)議活動(dòng)才能更好地維護(hù)自己的合法權(quán)益。第三人與被申請(qǐng)的具體行政行為有利害關(guān)系，是第三人參加行政復(fù)議的根本原因。所謂“利害關(guān)系”，是指第三人對(duì)申請(qǐng)人提出申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為有著權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。就是說(shuō)，申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人對(duì)于作為復(fù)議標(biāo)的的具體行政行為的爭(zhēng)議，涉及到第三人增加或減少某些權(quán)利，或負(fù)擔(dān)某些義務(wù)。與具體行政行為有利害關(guān)系，是第三人參與復(fù)議的惟一根據(jù)。第三人參加行政復(fù)議，與作為被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)有管理與被管理，支配與被支配的關(guān)系。如果沒(méi)有這種關(guān)系，就很難說(shuō)與被申請(qǐng)人作出的具體行政行為有利害關(guān)系。對(duì)某一具體行政行為進(jìn)行的行政復(fù)議可能影響到該公民、法人或者其他組織在法律上的權(quán)利和利益，從而使其有參加行政復(fù)議活動(dòng)的必要。與案件的利害關(guān)系是第三人參與行政復(fù)議案件的法律紐帶，至于這種紐帶必須強(qiáng)到什么程度，有不同的理解，有的強(qiáng)調(diào)，這種利害關(guān)系既可以是直接的，也可以是間接的，而不僅限于直接的利害關(guān)系。有的則認(rèn)為，第三人同被復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系，這種利害關(guān)系必須是直接的而非間接的，即具體行政行為和行政復(fù)議裁定會(huì)直接影響到第三人的權(quán)益。所謂直接聯(lián)系，就是指第三人的權(quán)利義務(wù)被該具體行政行為直接調(diào)整或涉及，而不是通