【文章內(nèi)容簡介】 的權(quán)利是無保障的權(quán)利?！泵绹▽W(xué)家施瓦茨認(rèn)為：“一個成熟的行政法體系應(yīng)當(dāng)包括三個必需的部分：第一，賦予行政機關(guān)的權(quán)力范圍和限制其在行使上述權(quán)力時的越權(quán)行為；第二，在處理公民與行政機關(guān)之間的關(guān)系時，必須公平對待；第三，必須有這樣一個原則：行政機關(guān)對其行為無最后發(fā)言權(quán)，并且公民能夠通過一個獨立的法庭對行政機關(guān)的行政之合法性提出異議?！彪S著訴權(quán)的范圍從刑事訴訟、民事訴訟擴大到行政訴訟領(lǐng)域，訴權(quán)的地位逐步提高，成為公民抵制行政違法行為、保護自身合法權(quán)益的最重要的法律手段。 全國人民代表大會1989年4月制定的行政訴訟法，建立了我國的行政訴訟制度，第一次全面確立了公民、法人及其他組織對違法的具體行政行為的起訴權(quán)。行政訴訟法明確規(guī)定：公民。法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。行政訴訟法是一部權(quán)利保護法，行政訴訟法賦予行政相對人以行政訴訟權(quán)，通過訴訟途徑，通過人民法院的公正審判，使他們受到損害的合法權(quán)益獲得補救。行政訴訟法又是一部對行政權(quán)力監(jiān)督的法律，人民法院審理行政案件，實際上是用司法審判權(quán)來維護和監(jiān)督行政機關(guān)合法、正當(dāng)?shù)匦惺剐姓?quán)，以防止行政機關(guān)濫用行政權(quán)力。 行政復(fù)議是解決行政爭議、為行政相對人的合法權(quán)益提供保障的重要的法律制度，它與行政訴訟制度一樣，目的都是補救行政活動所引起的消極的后果，恢復(fù)行政行為侵害的利益，所以二者合稱為行政救濟制度。但是兩者又有明顯區(qū)別，行政復(fù)議是在行政系統(tǒng)內(nèi)部由行政機關(guān)自行消除違法或者不當(dāng)?shù)男姓顒?；行政訴訟是在人民法院主持下的司法訴訟活動。行政復(fù)議適用行政程序，由行政復(fù)議法規(guī)定；行政訴訟則適用獨立的行政訴訟程序，由行政訴訟法規(guī)定。一方面，行政復(fù)議是行政相對人的合法權(quán)益的有力的法制保障，使其免受不法行為的侵害，并使受到侵害的權(quán)益得到恢復(fù)，又可以維護行政管理活動的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，保障行政活動順暢進行，提高行政效率。另一方面，行政復(fù)議決定本身就是行政機關(guān)的具體行政行為，因此，它也不能成為最終的裁決，也還是要以行政訴訟制度為行政復(fù)議自己的行政救濟渠道。所以行政復(fù)議法規(guī)定，申請人對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外。這就是說，對于行政復(fù)議決定，只要是法律沒有規(guī)定其是最終決定的，公民、法人或者其他組織對復(fù)議決定不服的，都可以向人民法院提起行政訴訟。 行政復(fù)議法草案提交常委會審議時，第一條的行文是“為了糾正違法或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法，制定本法。”“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”寫在了行政機關(guān)依法行使職權(quán)一句的后面。在對草案進行審議的過程中，有的常委委員提出，行政復(fù)議制度不僅僅是行政機關(guān)內(nèi)部自我糾錯的監(jiān)督機制，更重要的是它是一項法律救濟制度，具有保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的重要職能。而這項制度的運作，最初的起因是公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到侵害，申請行政機關(guān)予以保護，對違法的和不當(dāng)?shù)男姓袨橛枰约m正。所以，“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，應(yīng)當(dāng)強調(diào)地寫在前面，并與行政訴訟法第一條的寫法一致起來。行政復(fù)議法采納了這一意見，將保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益作為更為重要的立法宗旨，寫在了“保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”一句的前面。 三、為了保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán) 黨的十五大報告提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治理國家的基本方略，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行。必須維護憲法和法律的尊嚴(yán)，堅持法律面前人人平等，任何個人和組織都沒有超越法律的特權(quán)。一切政府機關(guān)及其工作人員都必須依法行政，依法行使職權(quán)，切實保障公民、法人及其他組織的合法權(quán)益。因此，行政復(fù)議法明確規(guī)定其立法宗旨之一就是保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。 行政機關(guān)進行行政管理活動，應(yīng)當(dāng)堅持依法行政。依法行政的一個最基本的原則就是職權(quán)法定。行政機關(guān)的權(quán)力從哪里來的？是人民賦予的，是人民通過人民代表大會制定的法律所規(guī)定的。人民政府是人民代表大會產(chǎn)生的，人民政府要對人民代表大會負(fù)責(zé)，受人民代表大會監(jiān)督。政府的權(quán)力由憲法和人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律所規(guī)定，行政機關(guān)必須按照法律的規(guī)定行使職權(quán)，堅持依法行政。因此，對行政權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)督與制約。行政機關(guān)超越權(quán)限、濫用權(quán)力、個人專斷、玩忽職守等行為造成公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到侵害，應(yīng)當(dāng)予以糾正和補救。行政復(fù)議制度加大了上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督，加大了人民政府對政府工作部門的監(jiān)督。行政復(fù)議制度的作用之一，就是人民群眾通過對有問題的具體行政行為，向行政復(fù)議機關(guān)申請復(fù)議的途徑，使行政機關(guān)能夠通過上下級行政機關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系所形成的監(jiān)督作用，自己改正違法的和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。一方面使作出具體行政行為的行政機關(guān)依法履行職權(quán)，另一方面政府或者上級行政機關(guān)依職權(quán)來糾正下級行政機關(guān)的錯誤，從而保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。 行政機關(guān)堅持依法行政，還要堅持按照法定程序進行行政管理活動。近年來，立法機關(guān)越來越注重行政程序?qū)τ谛姓?quán)的制約與監(jiān)督作用。行政權(quán)如果沒有行政程序的規(guī)范和制約，必然造成行政權(quán)的濫用。由于行政權(quán)的行使有很強的自由裁量性，必須通過具體可行的行政程序予以限制，既要防止政府官員個人專斷，防止行政機關(guān)濫用職權(quán)，又要保障行政機關(guān)能夠有效地實施行政管理，維護公共利益，最大限度地保證行政權(quán)的正當(dāng)行使。行政復(fù)議法不但把行政機關(guān)違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為本身作為復(fù)議的審查對象，而且把行政機關(guān)在作出具體行政行為時，是否違反法定程序作為審查內(nèi)容，以防止行政機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)的主觀隨意性。明確規(guī)定，行政機關(guān)的具體行政行為違反法定程序的，行政復(fù)議機關(guān)可以決定撤銷或者確認(rèn)該行政行為違法；決定撤銷或者確認(rèn)該具體行政行為違法的，可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出具體行政行為。 行政復(fù)議法所建立的就是保障與監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的法律制度。它一方面通過各級人民政府、政府各工作部門的上級行政機關(guān)對其下級行政機關(guān)作出的具體行政行為實施審查，糾正其違法和不當(dāng)?shù)男姓袨?，起到保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的作用。另一方面，由于行政復(fù)議也是一種具體行政行為，也需要保障和監(jiān)督行政復(fù)議機關(guān)依法行使職權(quán)。因此，行政復(fù)議法具體規(guī)定了多項保障和監(jiān)督行政復(fù)議機關(guān)依法行使職權(quán)的法律規(guī)范。如行政復(fù)議法規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)內(nèi)負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)發(fā)現(xiàn)有拒絕受理行政復(fù)議申請、不按照規(guī)定期限作出行政復(fù)議決定、徇私舞弊、對申請人打擊報復(fù)或者不履行行政復(fù)議決定等情形的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政機關(guān)提出建議，有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出處理。還規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)違反本法規(guī)定，無正當(dāng)理由不予受理依法提出的行政復(fù)議申請或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請的，或者在法定期限內(nèi)不作出行政復(fù)議決定的；行政復(fù)議機關(guān)工作人員在行政復(fù)議活動中，徇私舞弊或者讀職、失職的；被申請人不履行或者無正當(dāng)理由拖延履行行政復(fù)議決定的；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；經(jīng)責(zé)令受理仍不受理或者不按照規(guī)定轉(zhuǎn)送行政復(fù)議申請，造成嚴(yán)重后果的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這些規(guī)定，對實現(xiàn)保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)這一宗旨，起到重要的作用。 【釋義】 本條是關(guān)于行政復(fù)議法適用范圍的規(guī)定。 行政復(fù)議是解決行政爭議的一種廣泛運用的行政方法，是指行政相對人，即公民、法人或者其他組織不服行政機關(guān)作出的具體行政行為，依據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，向行政復(fù)議機關(guān)提出申請，請求重新審查并糾正原具體行政行為，行政復(fù)議機關(guān)據(jù)此對行政機關(guān)的具體行政行為是否合法、適當(dāng)進行審查并作出決定的法律制度。 世界上許多國家都有比較完備的行政復(fù)議制度，使我們在制定行政復(fù)議法時可作為借鑒。英國和美國是英美法系有代表性的國家。行政復(fù)議在英國稱為“行政救濟”，屬于行政法上救濟手段的一種。英國的行政救濟是指公民的權(quán)利受到行政機關(guān)的不法侵害時，可以通過行政機關(guān)的行政程序得到補救。行政機關(guān)救濟公民權(quán)利有兩種方法，一是通過部長救濟；二是通過行政裁判所救濟。前者的法律散見于各有關(guān)法律，后者適用行政裁判所與調(diào)查法。 美國的行政復(fù)議就是行政上訴制度。美國的行政上訴制度是指當(dāng)事人不服行政機關(guān)的行政裁決向有關(guān)行政組織和人員申請復(fù)核原行政裁決的法律制度。行政上訴權(quán)是美國《聯(lián)邦行政程序法》授予的。該法規(guī)定，如果當(dāng)事人對行政機關(guān)作出的初審裁決在規(guī)定的期限內(nèi)沒有提出復(fù)審要求，則此裁決即為最終裁決。也就是說行政機關(guān)在作出正式?jīng)Q定之前，要給當(dāng)事人一定期限來提出是否復(fù)審的要求，如果當(dāng)事人不要求復(fù)審，期限一過，行政機關(guān)的決定便生效。這種行政上訴，當(dāng)事人不是向上級行政機關(guān)提出，而是向原機關(guān)的行政首長或者專門機構(gòu)提出。 大陸法系國家的行政復(fù)議與之不同，代表性的國家是法國和德國。法國對行政活動的監(jiān)督制度與行政復(fù)議接近的是行政救濟。法國的行政救濟特點是；一是救濟機關(guān)可以是原行政機關(guān)，也可以是其上級行政機關(guān)；二是所救濟的對象具有廣泛性，既救濟違法的行政行為，也救濟不當(dāng)?shù)男姓袨?；三是實施救濟的?quán)限很大，它既不受當(dāng)事人是否申請的限制，也不受當(dāng)事人申請范圍的限制；四是救濟程序，簡便易行。 德國的行政復(fù)議制度依附于其行政申訴制度。按照《聯(lián)邦德國基本法》第十七條規(guī)定：“任何人都有權(quán)單獨地或與他人聯(lián)名向相應(yīng)的機構(gòu)和議會機構(gòu)提出書面的請求或訴愿?！钡聡堵?lián)邦行政法院法》把行政申訴定為行政訴訟的前置階段，《聯(lián)邦行政手續(xù)法》專章規(guī)定“法律救濟程序”，對訴愿制度作出具體規(guī)范，從而構(gòu)成當(dāng)今德國完整的行政申訴制度。 亞洲國家和我國臺灣地區(qū)大多采用大陸法系國家的行政復(fù)議制度。日本的行政復(fù)議稱為行政不服審查，又叫行政不服申訴，是日本國民向行政機關(guān)請求撤銷或采取其他方法糾正違法或不當(dāng)?shù)奶幏值某绦?，是依照《行政不服審查法》而建立起來的行政救濟制度。日本行政不服審查的范圍包括：第一，行政機關(guān)的處分。是指行政機關(guān)依據(jù)法令行使公權(quán)力，就具體事實對國民施行的支配、管理行為，包括命令、禁止、許可、特許、認(rèn)可以及確認(rèn)、公證等命令國民履行一定義務(wù)、賦予國民某種權(quán)利和其他使法律效果發(fā)生、變更、消滅的行為。第二，其他相當(dāng)于行政公權(quán)力的行為。主要是指行政機關(guān)采取的、內(nèi)容具有持續(xù)性質(zhì)的、事實上的行使權(quán)力的行為，如對人的收容、對物品的扣押等。第三，不作為行為。是指行政機關(guān)對依法提出的申請本應(yīng)在一定期間內(nèi)進行某種處分或者采取其他行使公權(quán)力的行為卻沒有作為的行為。第四，根據(jù)1974年頒布的《國家公務(wù)員法》的規(guī)定，對國家公務(wù)員違反其意志給予的降薪、降職、休職、免職或其他明顯的不利處分或懲罰處分，可以向人事院提出根據(jù)行政不服審查法規(guī)定的不服申訴。韓國的行政復(fù)議稱為行政訴愿，是指公民因行政機關(guān)違法或不當(dāng)?shù)男姓袨閾p害其合法權(quán)益時，依法向有關(guān)行政機關(guān)提出請求撤銷或變更原行政行為的制度。1951年8月公布的行政訴愿法是提起行政訴愿的主要法律依據(jù)。在我國臺灣地區(qū)，行政復(fù)議稱為訴愿，它是指人民對“行政機關(guān)”的行政處分，認(rèn)為違法或不當(dāng)，致其權(quán)利或利益受到損害，申請“行政機關(guān)”予以救濟的制度。1997年12月修訂的“訴愿法”是訴愿制度的基本依據(jù)。 本條對我國行政復(fù)議制度的范圍作出了規(guī)定。其要點有二：一是申請行政復(fù)議的對象是“行政機關(guān)的具體行政行為”，包括作為與不作為；二是申請行政復(fù)議的前提是行政機關(guān)的具體行政行為“侵犯行政相對人的合法權(quán)益”。這種侵害，可以是實際上已經(jīng)成為事實上的侵害，也可以是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為構(gòu)成了侵害。由此看出，行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍是相當(dāng)寬的。行政復(fù)議法第六條規(guī)定，只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，就可以申請行政復(fù)議。這一規(guī)定，使行政復(fù)議的受案范圍大大擴展了，不再與行政訴訟法規(guī)定的受案范圍相對應(yīng)。 行政復(fù)議法制定前施行的行政復(fù)議條例對行政復(fù)議的范圍的規(guī)定，基本上與訴訟的受案范圍大體相同。包括以下九類：行政處罰爭議、行政強制措施爭議、侵犯法定經(jīng)營自主權(quán)爭議、行政許可爭議、行政不作為爭議、撫恤金爭議、違法要求履行義務(wù)爭議、其他侵犯人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)爭議、以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他可以申請復(fù)議的行政爭議。對那些雖然不屬于行政復(fù)議的受案范圍，但只要法律、法規(guī)規(guī)定了可以申請行政復(fù)議規(guī)定的，當(dāng)事人就可以對該具體行政行為申請行政復(fù)議。這種與行政訴訟的受案范圍大體相同的規(guī)定，并沒有完全體現(xiàn)出行政復(fù)議的特點。從行政復(fù)議制度的行政救濟功能和行政復(fù)議制度的監(jiān)督功能的角度看，行政復(fù)議的受案范圍應(yīng)當(dāng)不受限制，對于行政機關(guān)的具體行政行為，不論是作為還是不作為，只要當(dāng)事人認(rèn)為是違法的或者不當(dāng)?shù)模址噶俗约旱暮戏?quán)益，都應(yīng)當(dāng)并可以依法申請行政復(fù)議，這樣才能充分發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議方面的作用。 按照傳統(tǒng)法學(xué)的一般理論和國家機關(guān)的職能分工，裁決爭議應(yīng)當(dāng)是司法機關(guān)的職能，行政機關(guān)履行對國家公共事務(wù)的組織與管理的職能。但是由于行政爭議的特殊性，使得行政機關(guān)能夠履行行政復(fù)議的職能，以解決相當(dāng)部分的行政爭議。這主要是因為，首先，行政爭議起因于行政機關(guān)的行政活動。行政機關(guān)是一個層級制的體系，上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)負(fù)有指揮、監(jiān)督的職責(zé)，它可以撤銷、改變下級行政機關(guān)違法、不當(dāng)?shù)男姓袨?。監(jiān)督權(quán)是維護統(tǒng)一的行政管理所必需的。因此，可以通過建立行政復(fù)議制度，來健全和完善行政監(jiān)督制度。其次，行政爭議涉及到一定的專業(yè)技術(shù)知識。行政管理的諸多領(lǐng)域都涉及到專業(yè)技術(shù)知識，如環(huán)境保護、食品衛(wèi)生、醫(yī)藥管理、專利商標(biāo)等。在這些領(lǐng)域產(chǎn)生的行政爭議與專業(yè)技術(shù)知識有著不可分割的聯(lián)系，因而解決這些行政爭議，也必然涉及到一系列復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)問題。如排放污水中污染物的測定、食品添加劑中危害人體健康成分的確定等，都需要由擁有專家的行政機關(guān)進行裁決，以保證有效行政管理和提高行政效率。 因此，行政復(fù)議具有以下特征：第一，行政復(fù)議是解決行政爭議的一種行政方法。行政爭議是行政活動實施中的一種障礙、阻塞和不暢，在一定時期內(nèi)還使行政關(guān)系處于一種不確定的狀態(tài)。這種爭議解決不好，或者會影響行政效率，影響對國家事務(wù)的行政管理活動，或者會使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到侵害。所以必須通過