【正文】 三是解決矛盾和爭議，不得回避，不得不作為。這是對行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)的第二次裁量，行政復(fù)議公正原則要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其工作人員在行使裁量權(quán)時，堅持做到裁量適當(dāng)。大量的、形式多樣的具體行政行為在實施時，往往根據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章的一些原則性的條文，有可供行政機(jī)關(guān)選擇的措施和處理的幅度，因此，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)具體情況具體處理。 二是裁量適當(dāng)。行政復(fù)議決定可以對具體行政行為予以維持、變更、確認(rèn)違法或者撤銷；可以責(zé)令被申請人履行其法定職責(zé)或者責(zé)令重新作出具體行政行為，這些行政復(fù)議決定能否體現(xiàn)公正，就要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其工作人員正確適用法律。行政復(fù)議是對具體行政行為是否違法與適當(dāng)作出新的裁決，這一裁決要做到公正，必須適用法律依據(jù)正確。 在行政復(fù)議工作中遵循公正原則的主要內(nèi)容有以下三個方面：這一原則是在人大常委會會議審議時，根據(jù)委員們的意見增加規(guī)定進(jìn)去的。由于行政復(fù)議工作是在行政系統(tǒng)內(nèi)部運作的監(jiān)督工作，在實際工作中，履行行政復(fù)議職責(zé)往往會遇到種種責(zé)難和干擾，一方面，行政機(jī)關(guān)外邊的人認(rèn)為行政復(fù)議容易“官官相護(hù)”；另一方面，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的人又認(rèn)為干涉了本部門必要的行政管理活動。 行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循公正原則。 行政復(fù)議法規(guī)定，對作出具體行政行為的依據(jù)進(jìn)行審查有兩個途徑，一是公民、法人或者其他組織在對具體行政行為申請復(fù)議時，認(rèn)為作出具體行政行為所依據(jù)的行政機(jī)關(guān)有關(guān)規(guī)定不合法，可以向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對其依據(jù)的審查申請，但范圍限于規(guī)章以下的規(guī)范性文件；二是行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審查行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為時，認(rèn)為其依據(jù)不合法，可以對其進(jìn)行審查。行政復(fù)議法對此作出了明確規(guī)定，從而在法律制度上有所突破，使我國的監(jiān)督制度更加完善。 三是審查作出具體行政行為的依據(jù)是否合法。如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)違背了合法性原則，行政復(fù)議法規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。再次，許多具體的行政行為沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章的依據(jù)，是根據(jù)規(guī)章以下的行政機(jī)關(guān)的有關(guān)規(guī)定作出的，對其審查時，往往需要行政復(fù)議機(jī)關(guān)根據(jù)法的精神進(jìn)行裁量。其次，上級行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)章以及規(guī)范性文件對下級行政機(jī)關(guān)是有約束力的，下級行政機(jī)關(guān)是必須執(zhí)行的。行政訴訟法專門規(guī)定了審理依據(jù)，即以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)審查具體行政行為是否合法，就包括具體行政行為認(rèn)定事實是否清楚，證據(jù)是否確鑿，適用依據(jù)是否正確，實施中執(zhí)行的程序是否合法，作出的行政決定的內(nèi)容是否適當(dāng)；有沒有超越職權(quán)或者濫用職權(quán)的現(xiàn)象，有沒有不履行法定職責(zé)即不作為造成損害的情況等內(nèi)容。 絕不能該受理的不受理；該審查的拖延不辦；該變更、撤銷的不變更、撤銷；該對失職的責(zé)任人員予以處理的不處理。依法，就是要依照行政復(fù)議法的規(guī)定履行自己的職責(zé)。 行政復(fù)議機(jī)關(guān)所遵循的合法原則的主要內(nèi)容有三個方面：如果發(fā)生抵觸現(xiàn)象，則通過備案審查制度予以糾正，或者由制定者進(jìn)行修改，或者由上一級國家機(jī)關(guān)予以撤銷。在這個法律體系中，上位階的法的效力，高于下位階的法，下位階的法不得與上位階的法相抵觸，同位階的法之間也不能相抵觸。憲法作為國家的根本大法，規(guī)定了國家的性質(zhì)及根本政治制度和基本經(jīng)濟(jì)制度，規(guī)定了國家機(jī)構(gòu)及其職權(quán)。 規(guī)章是指由國務(wù)院各部、委員會以及省級人民政府、省會市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)為較大的市的人民政府，依據(jù)法律、法規(guī)所制定的在相應(yīng)范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件。法律是指全國人大及其常委會基于職權(quán)，依據(jù)憲法、通過法定程序所制定的，在全國范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件。 合法中的“法”是指什么，有多大的范圍，應(yīng)當(dāng)加以明確。 合法原則是任何行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)時都必須遵守的原則，行政復(fù)議機(jī)關(guān)在處理行政復(fù)議案件時，必須以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。 【釋義】 行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)應(yīng)當(dāng)遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規(guī)的正確實施。 第七，法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是專門負(fù)責(zé)行政復(fù)議案件的機(jī)構(gòu)，它精通業(yè)務(wù)、熟悉案情，由其代為出庭比較合適。為了保證行政復(fù)議機(jī)關(guān)法定代表人履行其領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，減輕行政復(fù)議機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴負(fù)擔(dān)，行政復(fù)議法規(guī)定，應(yīng)訴事項由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)辦理。行政復(fù)議法規(guī)定，行政相對人對行政復(fù)議決定不服的，除法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的以外，可以依法向人民法院提起行政訴訟。 實際工作中由于職責(zé)不清，往往導(dǎo)致事實上監(jiān)督制度流于形式。行政復(fù)議法對被申請人、行政復(fù)議機(jī)關(guān)違反本法規(guī)定的行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任作出規(guī)定，其中大部分法律責(zé)任是行政處分。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在政府中處于綜合性工作機(jī)構(gòu)的地位，超脫于具體工作部門的利益，可以站在人民政府的角度和地位衡量與判斷是非。行政復(fù)議法規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)有無正當(dāng)理由不予受理行政復(fù)議申請、不按照規(guī)定期限作出行政復(fù)議決定、徇私舞弊、對申請人打擊報復(fù)或者不履行行政復(fù)議決定等情形的，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出建議，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出處理。 實際上，往往承擔(dān)備案審查任務(wù)的工作機(jī)構(gòu)，是人民政府的法制工作機(jī)構(gòu)，與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是同一機(jī)構(gòu)，因此規(guī)定行政復(fù)議機(jī)構(gòu)有處理規(guī)范性文件審查申請的職責(zé)。 第四，處理或者轉(zhuǎn)送本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請。依照本法規(guī)定的審查決定程序，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)經(jīng)審查后提出處理意見，擬訂行政復(fù)議決定，報經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人同意或者領(lǐng)導(dǎo)集體討論通過后，作出行政復(fù)議決定。 第三，審查申請行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬訂行政復(fù)議決定。由于行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的調(diào)查取證屬于法定職責(zé)，因此，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在履行這一職責(zé)時，有關(guān)組織和個人應(yīng)當(dāng)予以配合和協(xié)助。調(diào)查取證是保證行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出的復(fù)議決定正確與否的必備條件。 不符合法定條件的，應(yīng)請申請人提供或者補充有關(guān)材料；屬于不予受理的，應(yīng)當(dāng)由行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出不予受理的決定，并書面通知申請人。審查的主要內(nèi)容是：申請人是否具備申請資格；申請理由是否正當(dāng)；被申請人是否明確；是否超過申請復(fù)議期限；申請復(fù)議的案件是否屬本機(jī)關(guān)管轄；申請復(fù)議的其他要求是否符合。 行政復(fù)議法明確規(guī)定了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)：據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，已有70％的縣級人民政府設(shè)有法制工作機(jī)構(gòu)，承擔(dān)行政復(fù)議工作。根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)設(shè)在政府法制工作機(jī)構(gòu)，或者與政府法制工作機(jī)構(gòu)合署辦公。 行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是指復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的具體辦理有關(guān)行政復(fù)議工作的機(jī)構(gòu)。因此，要提高行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的相對獨立性，解決實際工作中的這些問題。要從行政復(fù)議機(jī)構(gòu)與隊伍的建設(shè)上，解決工作中的一些問題，如對同級政府部門的具體行政行為的行政復(fù)議申請，交給隸屬政府系統(tǒng)的法制部門辦理，成了法制部門糾正政府其他工作部門的具體行政行為，操作有難度。有行政復(fù)議任務(wù)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨立的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，確保人員編制、辦案經(jīng)費和改善辦案條件，并加強(qiáng)對復(fù)議人員的培訓(xùn)。 由于機(jī)構(gòu)改革，許多地方政府的法制工作機(jī)構(gòu)與政府辦公機(jī)構(gòu)合并，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)實際上只是一個牌子；還有的地方政府部門沒有行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，致使行政復(fù)議工作無法開展。 為了保證復(fù)議工作的正常進(jìn)行，需要有相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)具體辦理復(fù)議事項。但是具體的行政復(fù)議事項，不僅數(shù)量大、涉及面廣，而且政策性、法律性都很強(qiáng)。 行政復(fù)議制度作為重要的法律制度，是行政機(jī)關(guān)依法行政的重要措施和具體體現(xiàn)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其辦理行政復(fù)議具體事務(wù)的機(jī)構(gòu)和工作人員承擔(dān)著重大的責(zé)任。二是具有準(zhǔn)司法功能，行政復(fù)議這一行政行為的特殊性在于行政復(fù)議機(jī)關(guān)運用類似司法程序的法定的行政復(fù)議程序解決行政爭議，使行政復(fù)議機(jī)關(guān)處于第三者地位，對申請復(fù)議雙方的爭議進(jìn)行審查并裁決，達(dá)到行政救濟(jì)和行政監(jiān)督的目的，從而使行政復(fù)議機(jī)關(guān)具有了準(zhǔn)司法功能。 行政復(fù)議機(jī)關(guān)的功能：一是具有行政功能，行政復(fù)議機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)是兩位一體的國家機(jī)關(guān)。這種組織的特征是：第一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)；第二，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是有權(quán)行使行政復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)；第三，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是能以自己的名義行使行政復(fù)議權(quán)，并對行為后果獨立承擔(dān)法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)。 第三，行政復(fù)議具有直接的確定力、拘束力和強(qiáng)制力的特點，可以迅速有效地糾正違法和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為。在行政執(zhí)法監(jiān)督體系中，與其他形式的監(jiān)督相比，第一，行政復(fù)議監(jiān)督要求更嚴(yán)格，監(jiān)督更有效。 8年多來，廣大行政復(fù)議工作人員認(rèn)真貫徹行政復(fù)議條例的規(guī)定。江西省1992年全年全省只有3件行政復(fù)議案件，1995年就達(dá)到1000余件，1998年升至3000余件。廣西壯族自治區(qū)1991年共受案300余件，1992年受案600余件，而1998年的受案件數(shù)已達(dá)近1800件。 從7年來行政復(fù)議案件在各部門分布的情況看，公安部門占65－70％；城建部門占6％；土地管理部門占5％；技術(shù)監(jiān)督部門占5％；工商管理部門占4％；林業(yè)部門占3％；稅務(wù)部門占2％。從作出的行政復(fù)議決定看，維持原具體行政行為的約占50％；撤銷的約占20％；變更的約占10％；以其他方式結(jié)案的，如申請人撤回行政復(fù)議申請、責(zé)令被申請人履行職責(zé)等，約占20％。 行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)自己再審查一下自己的行為是否正確，發(fā)現(xiàn)不正確時，自己來糾正，具有主動性，容易使人民群眾認(rèn)可這個解決矛盾的方式。信訪制度是我們黨建立起的了解人民群眾疾苦、解決社會矛盾的一種有效的方式，但這一制度還不是一種法律制度；行政訴訟，又是矛盾發(fā)展到對抗性比較大時才采取的方式。我們有人民群眾來信來訪制度，有行政復(fù)議制度，有行政訴訟制度和國家賠償制度，這些制度對社會的發(fā)展和穩(wěn)定，都起到很大的作用。解決人民內(nèi)部矛盾，我們有許多好的經(jīng)驗。這是人民政府行政職能的體現(xiàn)。 行政復(fù)議不僅僅是對公民、法人或者其他組織因行政行為的過錯造成的損害進(jìn)行補救的制度，行政復(fù)議工作還對化解大量的社會矛盾，促進(jìn)社會的穩(wěn)定發(fā)揮著巨大的作用。 本條是關(guān)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及其職責(zé)的規(guī)定。 （六）辦理因不服行政復(fù)議決定提起行政訴訟的應(yīng)訴事項； （四）處理或者轉(zhuǎn)送對本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請； （二）向有關(guān)組織和人員調(diào)查取證、查閱文件和資料； 行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項，履行下列職責(zé)： 第三條同時，本條的規(guī)定也為擴(kuò)展行政復(fù)議適用范圍作出規(guī)范，把行政復(fù)議的對象只限定于具體行政行為，不再作其他限制。而行政復(fù)議法在第二條用一句話，即“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法?！保ǖ谄邨l）“本條例所稱復(fù)議機(jī)關(guān)，是指受理復(fù)議申請，依法對具體行政行為進(jìn)行審查并作出裁決的行政機(jī)關(guān)。行政復(fù)議條例規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以依照本條例向行政機(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。 行政復(fù)議法本條對適用范圍的規(guī)定，采用了表述性的語言，對行政復(fù)議的全過程概括性地表述出來。而行政復(fù)議法規(guī)定的由對具體行政行為申請復(fù)議引起的對抽象行政行為的審查，是建立一種啟動審查機(jī)制，對抽象行政行為的審查處理的具體程序不適用行政復(fù)議的程序。對于具體行政行為，都是由具體的人來操作，且指向特定的人或物。 它不僅對所有的公民和組織有效，而且在公布以后的所有時間內(nèi)有效，直到被廢止。三是抽象行政行為具有往后效力。抽象行政行為是約束相對一群公民或者組織的行為。其法律特征是：一是抽象行政行為具有普遍約束力。 抽象行政行為是指行政主體非針對特定人、事與物所作出的具有普遍約束力的行政行為。它由行政主體單方作出，其行政行為的成立不以行政相對人的合意為前提。但是，這種法律效果只對業(yè)已發(fā)生的特定的人和事件有拘束力，對以后發(fā)生的同類事件沒有效力，只是一次性處理。二是具體行政行為只對特定對象有效，不具有普遍約束力，所謂特定對象可以是某一相對人，也可以是特定的物，還可以是特定的行為。”按照這一司法解釋，具體行政行為的法律特征是：一是具體行政行為體現(xiàn)了國家行政權(quán)的運作，其目的在于實現(xiàn)國家的行政目標(biāo)，因而與立法行為和司法行為相區(qū)別。 具體行政行為是指行政主體在國家行政管理活動中行使職權(quán)，針對特定的行政相對人，就特定的事項，作出有關(guān)該行政相對人權(quán)利義務(wù)的單方行為。 本條還需要多費一點筆墨的是，什么是具體行政行為，什么是抽象行政行為。其次，在經(jīng)過行政復(fù)議而引起行政訴訟的情況下，行政復(fù)議成為行政訴訟的前置階段，行政復(fù)議有利于人民法院明確訴訟標(biāo)的，對于人民法院迅速查清事實，作出正確判決起到重要作用。 第三，相對于行政訴訟來講，行政復(fù)議具有如下意義：首先，在行政復(fù)議決定為最終裁決，當(dāng)事人不提起行政訴訟的情況下，行政爭議由行政系統(tǒng)通過行政復(fù)議得到了解決，就使能夠在行政系統(tǒng)內(nèi)解決的問題不推到法院去，從而減輕人民法院的負(fù)擔(dān)。公民、法人或者其他組織采取行政復(fù)議方法得到救濟(jì)，比通過行政訴訟獲得救濟(jì)更節(jié)省金錢和節(jié)省時間。因為行政機(jī)關(guān)對本部門的業(yè)務(wù)熟悉，上下級之間具有領(lǐng)導(dǎo)服從關(guān)系，當(dāng)下級機(jī)關(guān)與行政相對人發(fā)生爭議后，上級機(jī)關(guān)有可能利用自身的這些長處，迅速查清事實、解決爭議，并可以直接查處有違法失職的直接責(zé)任人員。 ”通過上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定的撤銷或者改變，可以促進(jìn)上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)的監(jiān)督，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)工作人員的法制觀念，促進(jìn)他們依法辦事，減少侵害公民、法人或者其他組織的違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨椤＞唧w講，行政復(fù)議還有以下重要作用：第一，行政復(fù)議可以促進(jìn)上下級之間的監(jiān)督。 復(fù)議機(jī)關(guān)受理復(fù)議申請后，應(yīng)結(jié)合行政相對人的請求內(nèi)容，對原行政決定作全面的復(fù)查核實，并針對原行政決定作出維持、撤銷或者變更的復(fù)議決定，并答復(fù)復(fù)議申請人。 這是從提高行政效率、簡化行政程序的角度考慮的，行政復(fù)議以書面審查為主。 在行政復(fù)議中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依據(jù)合法性和合理性標(biāo)準(zhǔn)審查具體行政行為，就是審查具體行政行為的行政主體是否履行法定職責(zé)；是否事實清楚、證據(jù)確鑿；適用法律、法規(guī)與規(guī)章以及具有普遍約束力的行政決定、命令是否正確；是否違反法定程序；是否超越職權(quán)、濫用職權(quán)以及行政侵權(quán)；依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章等法律規(guī)范的規(guī)定作出的具體行政行為是否明顯不當(dāng)。 行政復(fù)議法規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，行政復(fù)議由縣級以上人民政府或者由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)的上一級行政機(jī)關(guān)管轄。