亞太地區(qū)電信政策的主要趨勢(shì)-文庫(kù)吧
2025-04-03 06:29 本頁(yè)面
【正文】 85年之前，先進(jìn)國(guó)家如英德法日等國(guó)之電信事業(yè)占國(guó)營(yíng)比例均超過75%，而其潛在的問題包括鐵飯碗意識(shí)、大規(guī)模獨(dú)占缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、政治的介入、法律的限制，與欠缺經(jīng)營(yíng)自主性（林，2002）。而至1990年代晚期WTO下所規(guī)范之基礎(chǔ)通訊協(xié)議（the agreement of Basic Telemunications）則加速了電信自由化趨勢(shì)（Kim，2003）。電信改革理論或自由化理論基礎(chǔ)目前尚未成熟，一般多為描述性或無理論基礎(chǔ)之案例研究（Low，2002）。若欲研究國(guó)際電信研究議題，目前國(guó)際組織，如世界銀行與ITU合作建立一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，提供各會(huì)員國(guó)家在電信政策與法規(guī)相關(guān)事務(wù)各式數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)研究、文獻(xiàn)與報(bào)告。另外如半年一期的經(jīng)濟(jì)合作暨發(fā)展組織（OECD ）之電信數(shù)據(jù)庫(kù)與電信展望提供許多相關(guān)指針，以及OECD在網(wǎng)絡(luò)及電子商務(wù)指針建立、另外像是聯(lián)合國(guó)文教組織（UNESCO ）之世界通訊與信息出版物、世界貿(mào)易組織（World Trade Organisation，WTO）下，如全球信息與通訊科技部門及信息與發(fā)展計(jì)劃等之出版物、亞太經(jīng)合會(huì)（APEC ）與亞洲開發(fā)銀行（Asian Development Bank，ADB）等，亦陸續(xù)累積各國(guó)電信相關(guān)文獻(xiàn)與數(shù)據(jù)，提供各界參考與研究。就現(xiàn)有發(fā)展較完整的相關(guān)理論多以經(jīng)濟(jì)或政治經(jīng)濟(jì)理論觀點(diǎn)來支持政策制定背后之理論基礎(chǔ)。如美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)（Federal Communication Commission，F(xiàn)CC）所采用之「混合成本取代模型」（HCPM），在開發(fā)中國(guó)家電信管制規(guī)范中Benitez、Estache與Kennet（2001）評(píng)論其所扮演之潛在角色，將因具有不因開發(fā)中國(guó)家缺乏可信賴及詳細(xì)的信息取得（稀有財(cái)）之特性，而仍能適用于政策制訂者，因此FCC所采用之模型能被廣泛地接受。上述經(jīng)濟(jì)理論之例，只不過闡釋電信政策背后仍存在許多待驗(yàn)證理論與模型。一般而言，自由化與解除管制（松綁/deregulation）系一體二面，根據(jù)法學(xué)學(xué)者蘇永欽教授對(duì)自由化與民營(yíng)化之定義為：「所謂自由化，就經(jīng)濟(jì)而言最直接的內(nèi)涵就是擴(kuò)大人民參與的空間與企業(yè)決定的空間，前者是民營(yíng)化，后者是解除管制?！?政府管制的目的是為避免因自然獨(dú)占/寡占/國(guó)營(yíng)、外部性、公共財(cái)，以及資源稀少等問題所引發(fā)市場(chǎng)失靈（Market Failure）現(xiàn)象；而自由化或解除管制則是尊重市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)而減少政府不必要的干預(yù)。換言之，其目的是為將傳統(tǒng)自然獨(dú)占或國(guó)營(yíng)體系之電信市場(chǎng)，轉(zhuǎn)型為以市場(chǎng)機(jī)能與競(jìng)爭(zhēng)為主之自由產(chǎn)業(yè)，因而刺激消費(fèi)市場(chǎng)，提供電信使用者更具競(jìng)爭(zhēng)之價(jià)格與多樣化服務(wù)。然而電信自由化雖已是世界潮流，卻仍是國(guó)內(nèi)外產(chǎn)官學(xué)界爭(zhēng)議之焦點(diǎn)，茲就相關(guān)議題與不同觀點(diǎn)略述于下。 自然獨(dú)占（Monopoly）/寡占與國(guó)營(yíng)在強(qiáng)調(diào)電信自由化與競(jìng)爭(zhēng)性的同時(shí)，學(xué)術(shù)界最常探討的即為政府獨(dú)占/寡占以及私有化/民營(yíng)化與解除管制議題。Wallsten（2001）認(rèn)為電信自由化并非二十世紀(jì)新現(xiàn)象，藉由追溯歐洲18921914早期電話發(fā)展的歷史，Wallsten檢視電信之政府獨(dú)占、私有權(quán)，以及電信執(zhí)照等項(xiàng)目，該研究發(fā)現(xiàn)政府獨(dú)占雖與較低之電話普及率與較高之長(zhǎng)途電話價(jià)格呈高度正相關(guān)，然而此研究卻也發(fā)現(xiàn)兩點(diǎn)與傳統(tǒng)觀念相異之處。其一、政府獨(dú)占與非獨(dú)占管理之相較，前者亦可能導(dǎo)致偏遠(yuǎn)地區(qū)較差之服務(wù)；其二在嚴(yán)厲的特許制度下，即使政府核發(fā)執(zhí)照予私人企業(yè)，亦可能產(chǎn)生電話之較低普及率及較高價(jià)格之效果。另外，雖然在行為與管理學(xué)理論中認(rèn)為私有化將較國(guó)有化更具效率，但熟悉經(jīng)濟(jì)學(xué)論述者，只要引用新古典總體經(jīng)濟(jì)理論便不難對(duì)此觀點(diǎn)加以駁斥。Cheng（2002）對(duì)電信部門的獨(dú)占性之論述中認(rèn)為，由于邊際成本的下降趨勢(shì)及較無彈性之服務(wù)需求，透過獨(dú)占或法規(guī)仍能創(chuàng)造最大利益。其主要論點(diǎn)為藉由競(jìng)爭(zhēng)與法規(guī)間之關(guān)系探討中發(fā)現(xiàn)，私有化并非能解決所有問題，同時(shí)檢視私人企業(yè)與效率間之關(guān)聯(lián)時(shí)，立法的重要性則不難突顯關(guān)鍵性。由于偏私有化之論點(diǎn)并未對(duì)等地檢視非競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中企業(yè)之運(yùn)作，同時(shí)在全球化趨勢(shì)下，開發(fā)中國(guó)家之電信私有化經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)出許多問題，如投資動(dòng)機(jī)微弱與法規(guī)建置緩慢等，而當(dāng)私有化只導(dǎo)致電信所有權(quán)改變時(shí)，唯有競(jìng)爭(zhēng)與有效法規(guī)能增加效益并改變大眾對(duì)電信部門的投資，因此Cheng（2002）特別強(qiáng)調(diào)價(jià)格政策與經(jīng)濟(jì)性法規(guī)的重要性。 私有化/民營(yíng)化（Privatisation）與競(jìng)爭(zhēng)性（Competition）基本上各國(guó)對(duì)私有化之定義略有不同，如德國(guó)之私有化即持股比例，法國(guó)則為追求企業(yè)之最大利益（Kim，2003）。ITU（2003）的研究中以行動(dòng)通訊部門為案例研究，說明政府單位可藉由法規(guī)政策之改革促進(jìn)市場(chǎng)效率，其所導(dǎo)入之市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，則大幅降低許多開發(fā)中國(guó)家落后貧窮區(qū)域之通訊問題。Fink, Mattoo與Rathindran（2002）則對(duì)86個(gè)開發(fā)中國(guó)家取其19851999期間為實(shí)證研究之目標(biāo)發(fā)現(xiàn)，電信改革之優(yōu)先工作為完成自由化、私有化與競(jìng)爭(zhēng)。其中又以同時(shí)加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性與私有化為優(yōu)先項(xiàng)目，此研究強(qiáng)調(diào)若延遲或?qū)⒏?jìng)爭(zhēng)性之順序置于自由化與私有化之后，其負(fù)面結(jié)果遠(yuǎn)超過導(dǎo)入或完成電信政策之競(jìng)爭(zhēng)性。其主要論點(diǎn)可由下圖得知：Faulhaber（2002）則對(duì)由政策所引發(fā)的區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)提出不同的觀點(diǎn)，主要論點(diǎn)為在開放競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，不論政府產(chǎn)業(yè)或消費(fèi)者則需要更多的法規(guī)來規(guī)范。換言之，將帶來更多的限制，此種現(xiàn)象是否與自由開放之原始目的相抵觸？Faulhaber認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)的正面效益應(yīng)是來自于新科技帶來刺激產(chǎn)品價(jià)格之競(jìng)爭(zhēng)，因此1996年美國(guó)電信法案所鼓勵(lì)新加入業(yè)者建立自己的新設(shè)備，或是現(xiàn)有獨(dú)占者使競(jìng)爭(zhēng)者將交換機(jī)置于本身機(jī)房，即是所謂的「市內(nèi)用戶回路細(xì)分化模式（Local Loop Unbundling Model，LLUM）」并不會(huì)完全帶來正面效益，因此對(duì)政策制定者之建議為，協(xié)助新加入之電信業(yè)者面對(duì)較低之不確定性，其方式包括清晰規(guī)范新科技之管制，以及清除競(jìng)爭(zhēng)性之阻礙，如無線頻寬限制及區(qū)域電纜競(jìng)爭(zhēng)許可限制等規(guī)范。 解除管制（Deregulation）與政府的角色解除管制一般性利益為促進(jìn)價(jià)格降低、減少交叉補(bǔ)貼、促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)電信普及率等，然而在解除管制過程中可能發(fā)生的「俘虜理論」意即政府被利益團(tuán)體所擄獲之現(xiàn)象（簡(jiǎn)，2002），在數(shù)字匯流與數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球體系下，各國(guó)政府如何因應(yīng)與角色之扮演則顯得格外值得重視。Stiglitz, Orszag與Orszag（2000）以經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)為基礎(chǔ)，提出三大理論架構(gòu)針對(duì)：公眾部門與公眾
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