【正文】 只能局限于短期 確定性債券，發(fā)現(xiàn)如果政府支出的擾動不存在持久性因素，那么不完全競爭市場 中的社會福利也能接近于完全競爭市場下最優(yōu)政策的福利?。 國內(nèi)對政府債務(wù)問題的研究主要從地方政府債務(wù)的形成機制、可能導致的風 險以及相應(yīng)的對策三個方面展開。 地方政府債務(wù)的形成機制 關(guān)于地方政府債務(wù)的形成原因，魏加寧 （ 2022)的觀點具有代表性：（ 1)各級 政府之間財權(quán)事權(quán)劃分不清，地方政府收入減少、任務(wù)加重； （ 2)政府職能轉(zhuǎn)變不 到位，行政機構(gòu)繁雜、人浮于事； （ 3)地方政府行政層級過多，地改市后財源匱乏 。 (4)財政金融體制不健全，地方政府缺乏必要的正規(guī)的融資渠道，在不得己的情況 下，只得通過各種非正規(guī)渠道進行變相舉債、違規(guī)融資； （ 5)信息披露機制不完善， 缺乏地方政府的信用評估； （ 6)行政管理體制缺乏約束機制，地方政府領(lǐng)導干部行 為短期化，一些地方政府領(lǐng)導為了在有限任期內(nèi)顯示“政績”，獲取政治資本， 大量融資舉債，用于“形象工程”和“政績工程”建設(shè) [17]。但是，時紅秀 （ 2022) 認為這些不足以充分真實地解釋我國地方政府債務(wù)的形成，而提出了三個解釋因 素，一是財政體制上，收入上移支出下移之后缺乏規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度， 致使地方財政陷于困境；二是缺乏硬預算約束的國有金融體系為地方政府過度舉 債提供了可乘之機；三是政府間財政競爭中，相互都存在機會主義傾向，導致財 政行為與風險的不對稱分布 [18]。安秀梅 （ 2022)從體制性因素和非體制性因素兩 個方面對此進行詮釋，體制性因素包括財政體制、投融資體制、金融管理體制、 糧食流通體制、政府債務(wù)管理體制；非體制因素 包括工業(yè)化進程中的必然現(xiàn)象、 經(jīng)濟運行的周期性波動、道德風險等因素 [19]。蘇忠林 （ 2022)則特別強調(diào)了金融 體系缺乏硬預算約束給地方政府舉債提供了可乘之機 [20]。唐云峰 （ 2022)從公共 選擇理論的角度認為地方債務(wù)形成的真正原因是中央與地方政府對財權(quán)與事權(quán)分 配現(xiàn)狀的“漠視”、地方政府的預算與效用最大化追求和地方政府官員的尋租 [21]。 唐云峰 （ 2022)還運用委托代理理論分析了我國地方政府債務(wù)的擴張機制，認為 在地方政府與上級政府及本地公眾的雙重委托代理關(guān)系中，作為最終委托人的地 方公眾沒有得到選擇 代理人和代理合約的權(quán)利，正是這種對標準委托代理關(guān)系的 偏離導致了作為代理人的地方政府按其自身利益最大化行事的條件下不能實現(xiàn)公 眾利益最大化，進而導致地方債務(wù)的擴張 [22]。 地方政府債務(wù)問題研宄 4 地方政府債務(wù)可能導致的風險 隨著我國地方政府債務(wù)問題越來越嚴重，國內(nèi)學者對其可能導致的風險也關(guān) 注得特別多。劉尚希、趙全厚 （ 2022)從政府資產(chǎn)存量和收支流量兩個方面分析 了政府債務(wù)的風險狀況 [23]。劉尚希、郭鴻勛、郭煜曉 (2022)認為政府負債將擴大 政府財政運行的不確定性、影響財政可持續(xù)發(fā)展的能力、加大中央政府的財政壓 力 [24]。魏加寧 （ 2022)說我國政府債務(wù)風險超過金融危機，己成為威脅中國經(jīng)濟 的頭號殺手 [17]。劉利剛、陳少強 （ 2022)從政府決策的角度分析了地方舉債的風 險包括地方政府債券的發(fā)行和償還風險、中央承擔最后償債責任和宏觀調(diào)控風險 [25]。尹恒、葉海云 （ 2022)發(fā)現(xiàn)政府債務(wù)對私人投資存在明顯的擠出效應(yīng) [26]，尹 恒 （ 2022)進一步運用包括 208 個國家 (地區(qū)） 1970? 2022 年間的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析， 得出了政府債務(wù)妨礙長期經(jīng)濟增長的結(jié)論 [27]。蘇忠林 （ 2022)具體分析了地方政 府債務(wù)膨脹的負面影 響，包括制約地方政府的發(fā)展能力和行政能力、降低地方政 府的信用水平、擴大地方政府重復建設(shè)的規(guī)模、支撐地方財政支出的過快增長、 提高地方政府的行政成本 [2〇 ]。 解決地方政府債務(wù)問題的對策 針對地方政府債務(wù)問題，劉尚希 （ 2022)從財政風險的角度提出要提高政府 債務(wù)的透明度，建立政府財政風險預算，建立針對政府政策措施的未來財政成本 的評估分析制度、測量各項政策可能引發(fā)的財政風險，動態(tài)評估政府財政風險敞 口防止在操作層面上 (非制度層面 )隱藏財政風險，控制赤字和債務(wù)的增長速度， 防止財政風險的擴散 [24]。 而魏加寧（ 2022)提出要組織大規(guī)模債務(wù)登記調(diào)查，編 制地方資產(chǎn)負債表；開通地方政府公開發(fā)債渠道，規(guī)范地方政府融資償債制度； 細化地方政府事權(quán)，進一步明晰政府事權(quán)界限；建立財政風險信用預警體系，開 展對地方政府信用評級；加強地方職能轉(zhuǎn)換，減輕地方政府的債務(wù)負擔等 [17]。有 不少的學者主張學習國外的成熟經(jīng)驗，如任太 （ 2022)深入研究了澳大利亞的地 方政府債務(wù)管理體系 [28]。王銳、張韶華、黎惠民 （ 2022)著重分析了美國和日本 在地方政府債務(wù)制度管理方面的經(jīng)驗 [29]。楊聰杰 （ 2022)以美國、澳大利亞和 日 本、法國為例分別考察了聯(lián)邦制國家和單一制國家的地方政府債務(wù)管理系統(tǒng) [30]。 總體來看，國內(nèi)學者的對策建議包括將地方政府對外舉債合法化、允許地方政府 適度融資、發(fā)行地方債券，立法規(guī)范各級政府的財權(quán)和事權(quán)，加速各項配套制度 改革，如深化國有企業(yè)改革、加強金融監(jiān)管、完善審計監(jiān)督體系等等。此外，王 曉光、高淑東 （ 2022)建立了一個地方政府債務(wù)風險預警的模糊評價指標體系和 評價方法來防范和化解地方政府債務(wù)風險 [31]。 通過對前述國內(nèi)外的研究分析可以發(fā)現(xiàn)，這些學者的研究對地方政府債務(wù)問 題作了許多深入的研究， 提出了許多解決的辦法。但是，國外學者的研究與我國 的現(xiàn)實國情相差太遠，不具有針對性；而國內(nèi)研究尚缺少針對我國具體國情的系 統(tǒng)性分析，尤其是缺少針對我國地方政府債務(wù)成因的全面的系統(tǒng)機制分析，因而 研究往往顯得零散，大多局限于問MPACC 碩士學位論文 5 題和數(shù)據(jù)的列舉，抓不住問題的本源，故此也 無法得出解決問題的系統(tǒng)性策略。本文擬從我國的具體政治和經(jīng)濟制度環(huán)境出發(fā)， 進行框架性的系統(tǒng)研究。 本研究立足于我國的現(xiàn)實國情，理論結(jié)合實際深入分析我國地方政府債務(wù)的 表現(xiàn)形式和特點，運用經(jīng)濟學和管理學的基本原理剖析地方政府債 務(wù)的形成機制， 分析地方政府債務(wù)對經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的可能影響，借鑒其它發(fā)達國家（地區(qū) ） 和發(fā)展中國家（地區(qū) ）的經(jīng)驗和教訓，探討我國解決地方政府債務(wù)問題的對策。 本文第二章分析我國地方政府債務(wù)的表現(xiàn)形式和特點，第三章分析我國地方政府 債務(wù)的形成機制，第四章分析我國地方政府債務(wù)問題的不良影響，第五章研究國 際上地方政府債務(wù)的管理經(jīng)驗，第六章根據(jù)前面的研究結(jié)果提出解決的對策。本 文的地方政府是指除中央政府以外的各級地方政府，包括省、地 （ 地級市 )、縣（縣 級市 )、鄉(xiāng)四級政府。地方政府債務(wù)問題研宄 6 第 2 章我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀分析 盡管我國現(xiàn)行的《預算法》等有關(guān)法律中，嚴格禁止地方財政出現(xiàn)赤字和地 方政府舉債，但事實上，我國各地區(qū)、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債 度日或負債經(jīng)營。目前，我國地方政府債務(wù)己達到相當規(guī)模。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究 中心地方債務(wù)課題組的粗略統(tǒng)計，我國目前地方政府債務(wù)至少在 10000 億元以上， 其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù) 2200 億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債 400 萬元。如此巨額的債務(wù)與目前地方 政府的有限償債能力嚴重不對稱，地方政府的債務(wù)風險不斷擴大，有的地方甚至 出現(xiàn)了債務(wù)危機。 在許多國家，地方政府負 責提供本地區(qū)內(nèi)大部分公共服務(wù)。按照“財權(quán)與事 權(quán)相統(tǒng)一”、“一級政府，一級財政”的分稅制基本原則，這些國家的地方政府 在提供教育、衛(wèi)生、治安和基礎(chǔ)設(shè)施等對其轄域內(nèi)民眾福利和地方經(jīng)濟運轉(zhuǎn)至關(guān) 重要的基本公共服務(wù)的同時，在憲法和全國性法律制度的約束下，也享有相對獨 立地征稅、舉債等取得收入的權(quán)利。地方各級政府運用發(fā)行債券等信用形式，從 上級政府、公眾以及其他組織和機構(gòu)取得收入，并承諾在將來某一時間予以償還， 這就形成了地方政府債務(wù)。地方政府債券往往構(gòu)成其中最重要的部分。從我國的 情況來看，在許多地區(qū)，由于地方經(jīng) 濟基礎(chǔ)薄弱，現(xiàn)行分稅制下的地方稅制體系 沒有給地方留下與事權(quán)相應(yīng)的足夠財力，地方財政入不敷出。我國《預算法》第 28 條又明確規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債 券”。為了彌補隱性赤字，地方政府不得不采取一些變通的措施，直接或間接地 進行融資。目前，不僅相對落后地區(qū)的地方政府存在債務(wù)，為了改善基礎(chǔ)設(shè)施和提 高公用事業(yè)服務(wù)質(zhì)量，以改善投資環(huán)境，促進經(jīng)濟更快的發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)往 往也以各種形式舉借了大量地方政府債務(wù)。另一方面，除了地方政府主動舉借的 債務(wù)以外，我國的地方政府還存在大量“ 被動”的債務(wù)。我國政府和國有企業(yè)、 尤其是國有銀行之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，“政企分開”在目前還沒有完全實現(xiàn)。 地方政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等目標，對其所屬的企業(yè)和銀行的經(jīng)營往 往進行干預。相應(yīng)地，對于這些國有企業(yè)、銀行的虧損和不良資產(chǎn)，地方政府也就 承擔了某種隱性的責任。同樣，出于維護社會穩(wěn)定的目標，地方政府對養(yǎng)老保險 等社會保障資金的缺口也必須承擔“兜底”的責任。 按照 Hana Polackova 的風險矩陣，政府債務(wù)可分為兩大類：一是政府直接債 務(wù)，二是政府或有債務(wù) 。前是指政府在任何條件下都無法回避的責任和應(yīng)當履行的 義務(wù)；后者是指在特定事件發(fā)生的情況下政府必須承擔和履行的責任及義務(wù)。這 些責任和義務(wù)全部內(nèi)含于政府職能之中，只不過在表現(xiàn)形式上有差異，有的有法 律的明確規(guī)定、MPACC 碩士學位論文 7 政府的公開承諾或政府的特定政策，因而體現(xiàn)為一種顯性負債； 而有的雖然法律沒有作出明確的規(guī)定，但在政府職能中隱含著應(yīng)當承擔的“道 義”責任，或者出于現(xiàn)實的政治壓力而不得不去清償（全部或部分 ） 己經(jīng)發(fā)生的 債務(wù)，這種負債則是隱性的。這樣，從不同的角度，政府債務(wù)可以分為四項：顯性 的直接債務(wù)、隱性的直接債務(wù) 、顯性的或有債務(wù)、隱性的或有債務(wù)。 [32]前面兩項 是指己經(jīng)成為政府財政事實上的債務(wù)事項，不論是法律上己明確還是沒有明確， 政府財政都必須承擔其責任。后面兩項是指債務(wù)事項是存在的，盡管具體數(shù)量還不 能確定，但將來極可能成為政府的債務(wù)事項。地方政府各類債務(wù)據(jù)此所作的種類劃 分如下表 。 情況的分析進行界定的。 鑒于我國政府負債的特殊性，許多債務(wù)之間存在緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，事實上 直接與或有、顯性與隱性之間很難找到一個絕對的劃分界限， 因此，后面的分析 以各類負債的內(nèi)容為依據(jù)進行劃分。 政府舉借或擔保的主權(quán)外債 主權(quán)外債是指以政府名義、由財政部統(tǒng)一借入并管理的用于地方經(jīng)濟建設(shè)的 國外債務(wù)，包括世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織貸款和外國政府貸款。 其中國際金融組織貸款由財政部轉(zhuǎn)貸給地方政府，由地方財政部門負責管理和還 貸，構(gòu)成地方財政部門的直接債務(wù)。外國政府貸款又有兩種類型，一種是政府轉(zhuǎn) 貸和擔保，即政府財政部門委托國內(nèi)銀行轉(zhuǎn)貸給企業(yè)或項目單位，如果項目單位 不能按時還款，國內(nèi)銀行又無力墊付 ，政府財政就要承擔最終還款責任；另一種 是國內(nèi)銀行經(jīng)政府部門授權(quán)作為借款人，將貸款轉(zhuǎn)貸給項目單位，銀行對外作為 債務(wù)人負責還款。由于主權(quán)外債是憑借國家信譽取得的，其借入、使用、償還都 與國家財政有密切聯(lián)系，不論地方政府是舉借人還是擔保人，一旦發(fā)生償還困難， 必定構(gòu)成地方政府的負債。 表 某市本級政府 2022 年外債余額表 表 地方政府債務(wù)矩陣 債務(wù) 直接債務(wù) (在任何情況下都存在） 或有債務(wù) (只在特定事件發(fā)生時存在 ） 顯性債務(wù) 政府和地方投資公司舉借 政府和地方投資公司擔保的外國政府和國 ( 由 法 律 的外國政府和國際金融組織 際金融組織貸款 或合同規(guī) 貸款 政府和地方投資公司擔保的國內(nèi)金融組織 定） 貸款 從上級政府取得的貸款 政府和地方投資公司擔保的其它貸款 國內(nèi)金融組織、單位、個 地方政府所有的 (或擁有部分股權(quán)的 ） 金融 人貸款 機構(gòu)的不良資產(chǎn) 行政事業(yè)單位工資、養(yǎng)老 國有企業(yè)拖欠的養(yǎng)老保險基金 金拖欠 對自然災害等突發(fā)事件的救助 未能實現(xiàn)的預算支出 糧食收購和流通中的虧損掛賬 隱性 企業(yè)養(yǎng)老金拖欠 債務(wù) 下崗補貼 和失業(yè)保險金缺 ( 受 公 眾 口 和利益集 團壓力產(chǎn) 生的道德 義務(wù)） 說明：由于對政府或有負債概念的認識尚不統(tǒng)一，故對各類型負債范圍的界 定及其構(gòu)成與其他研究可能存在不完全一致之處，本表是根據(jù)本研究對我國具體 地方政府債務(wù)問題研宄 8 國債轉(zhuǎn)貸資金是由財政部統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)借給地方主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債 務(wù)。其中由建設(shè)單位負擔的部分可能會演化成地方政府的或有負債。 地方政府擔保負債 有些地方政府為了完成招商引資目標，承諾如果外資在本地區(qū)投資，當?shù)卣? 府保證投資項目每年達到一定的盈利率，且若干年后退還本金。這種政府承諾必 然會形成地方政府或有負債。有的職能管理部門由于資金短缺，往往也需要政府 部門出面擔保以取得正常運轉(zhuǎn)所需