【正文】 出一份力量、盡一份責 5 任。從行動目標上看 , 公眾參與是為了促進社會與人的共同發(fā)展。通過社會成員的廣泛參與 , 以人為本建設社會 , 可以不斷滿足成員在物質、文化、精神、環(huán)境等方面的要求。因為 , 在一個社會 中 , 只有社會成員自己才最了解自身的現(xiàn)實需求 , 也只有通過協(xié)商和爭取才能平衡各自的利益關系 , 維護其共同的價值觀念和利益追求。毫無疑問 , 社會公眾的積極參與將在未來的公共管理中占據(jù)主導地位 , 成為影響公共管理發(fā)展方向的重要因素。 二、積極的公民參與在公共管理中的價值導向 近年來，我國政府已經(jīng)逐漸認識到公民社會是現(xiàn)代民主政治的一個重要前提，公民自主意識及政治參與意識的增強是公民社會成熟的主要標志。因此，如何營建一個成熟的公民社會，培育公民意識，增強公民的政治參與，是推動我國民主政治發(fā)展的一個關鍵環(huán)節(jié)。 （一） 公民參與可以使公共政策更加民主和高效。 在政府進行公共治理的過程中，積極的公民參與可以使決策者制定的公共政策更符合公民的現(xiàn)實政策偏好，可以使公民成為政府的體貼評估者，可以使政府獲得更高的民眾支持率，從而最終有利于建設一個存在更少分歧和更少斗爭的易于管理和規(guī)制的和諧社會。而符合公民偏好的政策在執(zhí)行過程中，公眾則會表現(xiàn)出積極的合作態(tài)度，這樣就降低了貫徹執(zhí)行的成本，減少了民眾對政府的憤懣情緒，從某種程度上來講，積極良好的公民參與分散了政府改革的壓力。 （二）公民參與能有效防止權力的異化，遏制腐敗。 由 于我國實行的是“自上而下”的改革方式，正處于社會轉型的特殊時期，因為利益驅動而使一部分人運用不平等競爭或權力尋租等方式獲取私人利益，從而造成社會不同群體之間利益上的矛盾和沖突日益加劇。在這種情況下，要根治腐敗需動員整個社會的力量，形成人人都參與的公民社會，用憲法和法律賦予公民的各項權利對國家權力進行監(jiān)督和制約，用社會的內生機制對腐敗形成有效制約，進而有效防止權力的異化，達到遏制腐敗的功效。高效的公民參與意識，是一個國家民主政治發(fā)展的重要因素，也能在最大層面上制約權力，遏制腐敗。 （三） 積極的公民參與有助于形成良好 的政治文化氛圍，規(guī)范著政治制度的價值導向。 6 1 公民社會有別于以政治力為核心的政府機關以及追求私人利益為主軸的市場，它重點強調追求公共性與道德性的社會生活領域與價值規(guī)范，以非贏利組織為主體的公民社會充分展現(xiàn)其公共性與公眾參與的特征，試圖通過扭轉市場過度重視個人私利的價值觀建立社會責任感與公民義務感。公民社會一旦形成，便具有了相應的政治文化氛圍，其核心價值理念在于一種契約精神，一種公平、公正、正義的價值觀，這種公民意識的覺醒、公民有效的政治參與能有效引導市場經(jīng)濟本身在最大限度追求利潤的同時，更注重公平、 公正競爭，這種經(jīng)濟上的價值追求決定了政治制度中的價值導向，具體表現(xiàn)為民主政治制度的建立和完善是在充分尊重人的價值和意義的理解基礎之上，是一種為保護人的自由、平等、人權和尊嚴的政治設計，直接推動民主政治的進程。相應的，政治制度的價值導向反過來也進一步強化著經(jīng)濟領域內的價值追求方向，這樣就形成市場、政府、社會三者之間的良性互動。 三、 公民參與公共管理的現(xiàn)狀及存在的問題 社會成員自愿參與公共事務管理的程度 , 是社會開明程度、健全水平和活力效度的綜合反映。近年來 , 公眾參與已得到愈來愈多的人的接受與支持 , 形成了 前所未有的全新格局。但不可否認的是 , 我國公眾參與的總體水平較低 , 公眾參與公共管理事務的廣度和深度都還不夠 , 基本上還處于決策后實施階段的參與 , 即屬于較低層次的參與 , 與公共管理的發(fā)展、構建和諧社會的客觀需要不相適應。具體表現(xiàn)在以下方面 : 1. 公眾參與的普遍性不足 , 參與的廣度與深度均有限 , 而且參與效果欠佳。目前 , 真正出于自主意識自愿參與的公眾參與行為很少 , 一般都具有隨大流的從眾性。實踐中 , 相當一部分社會成員的公眾參與意識比較薄弱。同時 , 我國原有的公共資源配置機制對一般公眾利益并無直接影響 , 無形之中培養(yǎng)了 與我無關 的思想 , 大多數(shù)人只意識到自身是公共管理的對象 , 卻沒有意識到自身也是公共管理主體中不可或缺的一部分 , 缺乏公民責任感。與此同時 , 公眾參與的內容缺乏深度和廣度 ,導致參與效果十分有限。就當前而言 , 公眾參與的效果幾乎完全取決于掌握公共管理權限的主政者的價值取向和綜合素質。公共政策能不 1 吳昕春 ：公民政治參與的環(huán)境要素， 《安徽教育學院學報》 2020 年 04期 7 能反映或能在多大程度上反映社會成員的利益訴求 , 社會成員無從知曉 , 更無 1法落實及進行有效的監(jiān)督。再加上社會成員的力量有限 , 公眾參與還比較多地屬于自發(fā)的個人行為 , 對公共管理政策制定、決策的價值取向 及其具體貫徹實施的影響力輕微。 2. 公眾參與的制度化渠道不夠暢通 , 隨意性很強 , 特別是缺乏可操作的程序規(guī)范。我國的基本社會制度為公眾參與提供了根本保證 , 但關于規(guī)劃參與行為、暢通參與渠道、保證參與實施的制度卻不夠健全 , 普遍缺乏社會公眾參與的制度規(guī)范 , 誰來參與 (參與的主體 )、參與什么 (參與的內容 ) 和怎樣參與 (即參與的途徑或者參與的形式是什么 ) 均沒有相關的規(guī)范和條例加以明確規(guī)定 , 致使許多公眾參與以非制度化的形式出現(xiàn)。 3. 公眾參與的能力不足。由于受到社會成員的自身素質 , 對資訊的掌握程度、理 解程度及對政策目標實現(xiàn)的可能性和途徑的認識等諸多因素的影響 , 使得現(xiàn)實中公眾參與的能力與參與要求不相符合 , 參與效率低微。此外 , 一些政府官員的官僚主義思想也不利于公眾參與的正常發(fā)展。 4. 公眾參與成本偏高。公眾參與社會公共事務需要付出一定的時間、精力、體力和金錢 , 同時還可能要放棄一些機會或閑暇 , 這些構成了公眾參與社會公共事務的成本。雖然也有不計成本、熱心公益、無私奉獻的人 , 但大多數(shù)人在決定是否參與社會公共事務之前都會有意無意地考慮成本問題。 事實上 , 目前公眾參與程度偏低的重要原因之一就在于公眾參 與成本偏高。 上述狀況之所以會存在 , 除了公眾參與意愿受到其個人背景、個人性格特征等因素的影響之外 , 還受到更為復雜的社會因素的影響。具體包括 : 一是社會成員所處的社會環(huán)境因素的影響。目前社會成員之間普遍缺乏溝通的客觀環(huán)境 , 而社會環(huán)境的影響力在一定程度上遠遠高于個人生活背景的影響力。二是由于事不關己高高掛起、少管閑事的價值觀念的盛行 , 使得一些社會成員對公共管理并不寄予厚望 , 同時也缺乏社會責任感。三是政府行政權力過于強大 , 即使在市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的今天 , 這種狀況仍然未發(fā)生根本性的動搖 , 這便促使 公眾對政府機構產(chǎn)生長期依賴心理 , 導致公眾參與的觀念非常淡薄。四是陳舊的工 1 李廣群 ：公共危機管理中的公民參與機制研究， 《山東大學》， 2020 年 8 作形式和內容 , 使公眾個性化、多元化的需求在公共管理過程中無法得到充分滿足 , 因而在客觀上也造成公眾參與公共事務管理不多的結果。 四、促進公民參與公共管理的若干對策和有效途徑 要充分發(fā)揮公眾參與在公共管理中的作用 , 必須大力培育公眾參與意識 , 鼓勵公眾參與立法 , 架設公眾參與公共事務的橋梁和提高公眾參與公共事務的成本收益率。 （一） 培育公眾的參與意識。 首先要讓公眾知道自己有權參與公共事務 , 這是在合法地履行自己的參與性權利。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下 , 公眾基本不參與公共事務 , 即使在響應黨和政府的號召參與特定公益性活動時 , 往往也認為自己是在盡義務而不是在履行權利 , 因此 , 我國公眾普遍缺乏公眾參與意識 , 大都不能主動參與公共事務。為了適應構建和諧社會的需要 , 可以倡導公眾參與文化 , 增強公眾參與意識 , 讓每一個人都認識到參與公共事務 既是自己的義務 , 更是自己的權利 , 使公眾把參與公共事務當成為一種習慣?？傮w而言 , 公眾參與公共事務側重于履行權利 ,例如公眾有權要求政府維護公共安全、支持基礎教育、保障充分就業(yè)、完善基礎設施和提供社會保障 ,有權檢舉破壞環(huán)境的單位和個人。但與此同時 , 公眾參與公共事務也往往表現(xiàn)為履行義務 , 例如公眾有義務保護環(huán)境衛(wèi)生。培育公眾參與意識 , 不僅要提高公眾的權利意識 , 也要增強公眾的義務觀念。 （二）鼓勵公眾參與立法。 依法治國、依法行政的大背景下 ,公眾可以通過參與立法來促進那些有利于維護公眾利益和保障公眾對社會 公共事務的參與權的法律條文出臺。立法過程實際上是對權力資源和權利資源進行制度化配置的過程。 在這個過程中 , 只有各個利益主體都有機會充分參與博弈 , 才能制定出平衡各方利益的法律。只有立法民主化 ,允許公眾參與立法過程 , 才有可能避免制定出來的法律過度保護起草人的利益而忽視公眾的利益。 2020 年開始施行的《中華人民共和國立法法》賦予了公眾參與立法的部分權利 , 確立了立法工作由封閉立法 向 開門立法 轉型的方向。立法不再是立法機關內部的事情 , 包括國家機關、社會團體、企事業(yè)組織、專家、公民在內的廣義上的公眾都可以 在一定程度上參與立法活動。 9 從全國層面來看 , 公民作為一般意義上的公眾 , 可以參與的立法范圍仍然比較有限 , 主要是參與行政法規(guī)而非法律案的起草過程。從地方層面來看 , 自 !中華人民共和國立法法頒布實施以來 , 公眾參與地方立法取得了比較明顯的進展 , 立法論證會、聽證會等公眾參與地方立法的形式已經(jīng)開始被廣泛采用。在立法實踐中 , 公眾參與立法的渠道比較多 , 可以參加征求意見的討論 , 可以向立法機關提交立法建議 , 可以在媒體公開發(fā)表意見 , 也可以向人大代表提出建議。 可從以下諸方面著手健全參與體制：⑴加強相關立法。盡 快制定《行政程序法》、《行政公開法》、《新聞法》、《隱權法》與相關法律。保障人民的知情權、參與權、表述權和監(jiān)督權。⑵健全的公民參與制度，要進一步完善，細化和落實選舉制度才、聽證制度、信息公開制度、公民參與立法制度以及公職人員的評議制度、陪審制度、參與化解糾紛的制度、社區(qū)校正制度、公民批評建議制度等已有具體制度。同時，還要積極探索公民參與的切實有效的制度，不斷進行制度創(chuàng)新。⑶規(guī)范公民參與程序，并完善法律責任和救濟措施。法律程序是指人們進行法律行為所必須遵循的法定方式、步驟、形式以及各步驟的時限及其相互間的順序 。在當今世界，法律程序的參與程序，依照既定程序的參與可以形成比較明確的預期成果，這樣，社會公眾事先就能判斷出參與的大致結果。政府應通過制度必須的規(guī)定和辦法，使公民參與由章可循。例如，在公共政策制定過程中，每次會議均應提前公布內容和要求，使參與代表有時間進行信息收集和調查研究。 （三）架設公眾參與公共事務的橋梁。 民間組織 (NGO ) 是公眾參與公共事務的重要橋梁和紐帶。 20 世紀 90 年代末以來 , 我國民辦非企業(yè)單位從無到有 , 逐年增加。截至 2020 年底 , 全國登記注冊的民間組織共有 38. 7 萬個 , [ 1] 考慮到 2020 年末全國總人口為 13219萬人 , 我國每十萬人口約擁有 29. 29 個民間組織。相比之下 , 西方發(fā)達國家的社團密度遠遠高于我國。例如 , 德國每十萬人口的社團數(shù)量已從 1960 年的 160個增加到 1990年的 475個 , 瑞典則創(chuàng)建了一個每十萬人口就有 2300個社團的稠密的社會網(wǎng)絡。 [2] 總體來看 , 包括那些獲準登記成立的民間組織在內 , 我國民間組織大都處于邊緣化的生存狀態(tài)。要充分發(fā)揮民間組織橋梁和紐帶作用 ,民間組織就要從邊緣進入主流 , 這一方面需要政府的支持。另一方面 , 民間組織也要加強自身的能力 建設和誠