【正文】 顯，也有的管理辦法還不成熟，充其量只能算是一種臨時的應(yīng)急措施。因此，各種財政支出管理辦法還需隨著改革的深入和市場經(jīng)濟體制的建立逐步完善，使之成為節(jié)制財政支出的行之有效的制度和法規(guī)。 二、零基預(yù)算：控制財政支出、均衡支出水平的重大改革 零基預(yù)算是本世紀七十年代美國卡特政府為消減支出而提出的一種編制預(yù)算的方法，之后世界上有不少國家紛紛仿效。所謂零基預(yù)算是指在編制預(yù)算時，一切從零開始，對原有的各項開支都要重新審 核，重新核定每項工作計劃，并測定不同層次服務(wù)所需的資金。它是對“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法的改革，是加強預(yù)算管理、提高財政資金使用效率與效益的有效辦法。 （一）近年來我國一些地方實行“零基預(yù)算”的做法及成效。 安徽、河南、海南等省都較早地推行“零基預(yù)算”，以緩解財政困難，減輕財政負擔。有的地方不僅在省本級編制“零基預(yù)算”，還在市、縣一級進行推廣。他們的主要做法是： （ 1）確定各單位預(yù)算管理形式、人員編制并核實實有人數(shù)。財政部門重新核定各單位的預(yù)算管理形式、人員編制并核實實有人數(shù)DOC 格式 論文 ，方便 您的 復(fù)制修改刪減 （包括在職人 員、離退休人員和財政供給的在校學(xué)生數(shù)），從而為編制預(yù)算提供可靠依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，區(qū)別全額預(yù)算管理單位、差額預(yù)算管理單位和自收自支預(yù)算管理單位不同的經(jīng)費供給標準，如單位實有人員多于編制數(shù)，則按照“三定”方案確定的編制供給經(jīng)費。 （ 2）確定人員經(jīng)費和專項經(jīng)費的分配原則：一是單位預(yù)算不保原有基數(shù)，剔除當年不可比因素，重新測算；二是根據(jù)實際情況對一些開支標準和預(yù)算定額重新進行核定；三是保證正常支出的需要、保證各項改革措施的順利出臺，其余各項支出，特別是會議費、電話費、汽車燃修費以及各種消費性支出均從嚴控制；四 是突出重點，統(tǒng)籌兼顧，重點保證農(nóng)業(yè)、教育、科技投入；五是根據(jù)需要與可能對專項經(jīng)費進行一次性安排，人員經(jīng)費加上專項經(jīng)費就是單位的全年預(yù)算。 （ 3）確定行政、事業(yè)單位正常經(jīng)費定額。正常經(jīng)費預(yù)算定額按行政機關(guān)、公檢法部門、全額事業(yè)單位、差額事業(yè)單位四大類分別確定，有的地方劃分更細，并對每一大類的在職人員和離退休人員分別確定定額，定額內(nèi)容包括人員經(jīng)費定額、公務(wù)費定額、業(yè)務(wù)費定額三大部分。人員經(jīng)費定額的主要內(nèi)容包括：工資改革后人均工資、正常工資晉級和晉檔、工齡工資、福利費、工會經(jīng)費、獨生子女費、津貼和補貼、職工 教育經(jīng)費、離退休人員的特需費等。公務(wù)費定額包括差旅費、水電費、郵電費、辦公費等。業(yè)務(wù)費定額包括資料征訂、報表印刷費等。人員經(jīng)費定額確定之后，每年按照國務(wù)院、省政府出臺的工資政策進行調(diào)整；公務(wù)費、業(yè)務(wù)費定額按照物價水平和財力可能DOC 格式 論文 ，方便 您的 復(fù)制修改刪減 每年適當調(diào)整。 （ 4）根據(jù)需要和可能確定專項經(jīng)費。按照（預(yù)算法》中確定的財政收支平衡的原則和“先吃飯、后建設(shè)”的資金安排順序，按照人員和定額確定了正常經(jīng)費后，將余下的財力根據(jù)需要安排各單位專項經(jīng)費。專項經(jīng)費分輕重緩急，從零開始逐項排隊，逐項核定。首先保證重，點項目的安排，其他專項 經(jīng)費量力而行。一些地方通過推行“零基預(yù)算”，取得了明顯成效，具體表現(xiàn)在： ，有利于實現(xiàn)和保持財政收支平衡。首先，實行零基預(yù)算較為徹底地改變了過去的基數(shù)法，站在一個新的起點上，按照政策規(guī)定、發(fā)展需要對每一項財政支出的可行性和必要性重新進行審核和評價，壓縮不必要的開支，并傾向于對資金使用效益的考核，使事業(yè)發(fā)展的需要與財政可供資金之間的矛盾趨于緩和。其次，實行零基預(yù)算，不僅弄清楚了各單位人員編制、經(jīng)費使用情況等，也清楚了各單位在財政撥款之外，自己創(chuàng)收的情況，因此，財政 部門在安排支出預(yù)算時，綜合考慮單位的財務(wù)狀況，在核定單位支出時，將一部分單位的創(chuàng)收收入抵頂預(yù)算支出，這樣不僅彌補了預(yù)算內(nèi)財力不足，促進了財政收支平衡，也可以加強對單位資金使用情況管理。 ，硬化預(yù)算約束，增強財政調(diào)控能力。實行零基預(yù)算的基本要求就是要掌握財政資金使用的情況，因此有利于預(yù)算管理的細化。如在試行零基預(yù)算時，通過對各單位預(yù)算基數(shù)的清理，進一步掌握各單位的家底，為制定有關(guān)的管理辦DOC 格式 論文 ，方便 您的 復(fù)制修改刪減 法創(chuàng)造了條件。此外，按照零基預(yù)算法編制預(yù)算，充分考慮了各單位在下一預(yù)算年度對資金的需求 ，在預(yù)算執(zhí)行過程中，如果國家不出臺新的減收增支措施，一般可以不再追加新的支出，使年初確定的預(yù)算指標真正成了有約束力的剛性指標，有利于克服預(yù)算觀念淡化、預(yù)算管理弱化、預(yù)算約束軟化的不正?，F(xiàn)象。第三，零基預(yù)算的實施，增強了財政部門的宏觀調(diào)控能力，財政部門根據(jù)財力的可能和國家的政策，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，按照輕重緩急的順序合理安排資金，保證重點發(fā)展的事業(yè)的資金需求。同時，實施零基預(yù)算重新確立了財政對社會資金分配的主導(dǎo)地位。實行零基預(yù)算以前，事業(yè)單位預(yù)算外收入由單位自由分配，財政處于被動的地位。財政與各單位的關(guān)系局限于預(yù)算 內(nèi)經(jīng)費的安排與管理上，沒有掌握整個財力的調(diào)控權(quán)。實行零基預(yù)算后，財政對于資金分配的主導(dǎo)地位加強，調(diào)控能力也相應(yīng)得到增強。 管理，加強了對財政資金使用的監(jiān)督。在按照零基預(yù)算方法編制預(yù)算的過程中，當年財政資金使用的結(jié)果是編制下一年度預(yù)算的重要依據(jù)。這就要求財政部門不僅要注重于財政資金的分配過程，而且要注重財政資金分配使用后的結(jié)果，注重其資金使用的效益；實行零基預(yù)算以后，各部門、各單位從財政得到的資金不再是各種因素一包在內(nèi)的總額，而是按各項定額標準核定的 ，而且單位的經(jīng)費預(yù)算一旦核定，一般不做大的調(diào)整，這樣就促使各行政事業(yè)單位必須在核定的經(jīng)費限額之內(nèi)安排使用資金，督促各單位強化管理手段，注重資金的使用效益。此外，按照零基預(yù)算方法編制預(yù)算，增強了預(yù)算分配過程的透明DOC 格式 論文 ，方便 您的 復(fù)制修改刪減 度，有利于克服分配不公現(xiàn)象，有利于監(jiān)督。 （二）當前零基預(yù)算試行中存在的問題 “零基預(yù)算”較“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法前進了一步，它更為科學(xué)、公正，更有透明度。但目前在實施中，有很多實踐中的問題亟待完善和解決。一是缺乏對收入能力評估的科學(xué)方法，影響了以“零基預(yù)算”法編制預(yù)算時統(tǒng)籌考慮各部 門各單位需要財政供給資金的數(shù)額。二是缺乏編制預(yù)算時所需要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。比如，核定公用經(jīng)費定額時，需要對用水、用電、會議等公務(wù)活動進行量化；在核定單位抵支收入時，需要掌握單位預(yù)算外收入和收費等，但在實踐中，基礎(chǔ)統(tǒng)計數(shù)據(jù)不完整，使預(yù)算編制帶有一定的主觀隨意性，影響了預(yù)算分配的準確性、公開性。三是對各項經(jīng)費定額的確定缺乏科學(xué)的依據(jù)。目前在實踐中多數(shù)地區(qū)只限于對人員經(jīng)費的核定，公用經(jīng)費沒有涉及，原因是合理的定額標準難以確定。特別是對靈活性較強的支出項目，如業(yè)務(wù)費等不易準確確定。公用經(jīng)費包含的內(nèi)容十分復(fù)雜，如郵電、水電 、通訊的價格都在漲，如何找到科學(xué)的方法來核定尚需研究。四是缺乏對機構(gòu)人員的有效控制。財政對行政事業(yè)單位人員增加的控制，無能為力。五是經(jīng)費定額過低，專項追加頻繁。由于受財力制約，許多地方在核定公用經(jīng)費的標準時，預(yù)算打得過緊，供給水平過低，致使在預(yù)算執(zhí)行過程中，追加支出頻繁。這種“低定額，頻追加”的做法存在諸多弊端。一方面追加預(yù)算審批不規(guī)范，預(yù)算約束軟化，財政分配透明度降低，資金使用效益必然下降。另一方面，形成新的社會分配不公，會哭的孩子多吃奶，增加了支出管理的負擔和難DOC 格式 論文 ，方便 您的 復(fù)制修改刪減 度。 （三）進一步完善和推廣零基預(yù)算 ，使之成為規(guī)范預(yù)算編制的基本方法 實行“零基預(yù)算”不僅是預(yù)算編制方法的改革，同時它為建立一套公平、科學(xué)、高效的預(yù)算約束機制也打下了基礎(chǔ)。當前，為進一步完善“零基預(yù)算”，須創(chuàng)造一系列內(nèi)部和外部的條件：（ 1）加快行政機構(gòu)改革。合理的定編是執(zhí)行“零基預(yù)算”的前提。現(xiàn)在的定編有很多不合理的人為因素和不規(guī)范的做法，應(yīng)區(qū)分城市人口規(guī)模。大小、新舊程度等確定行政人員的定員，并制定相關(guān)法律來約束。（ 2）建立與“零基預(yù)算”要求相適應(yīng)的指標 體系。要有嚴格規(guī)范的部門職責(zé)，建立穩(wěn)定的中長期事業(yè)發(fā)展和相應(yīng)的財務(wù)收支計劃及年度 事業(yè)發(fā)展計劃，并保持連續(xù)性。這樣才能為建立科學(xué)的定額測算指標體系提供依據(jù)。（ 3）要有充裕的財力，保證正常合理的經(jīng)費的供給，這也是實行“零