【正文】 要求的并不多。2007年年報披露，全國資本充足率達(dá)到8％的法人金融機(jī)構(gòu)只有100多家，多數(shù)集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)。與此同時，不能控股影響了地方財團(tuán)成立村鎮(zhèn)銀行的積極性。誠然，民間資本是逐利的，但這種“一刀切”的做法未免太過嚴(yán)格，大大降低了民間資本參與的熱情，這也是整個新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢的重要原因。“東快中西慢”的不均衡態(tài)勢被監(jiān)管層“看在眼里”。為了扭轉(zhuǎn)這一態(tài)勢，監(jiān)管層沒有改變發(fā)起機(jī)構(gòu)主體和條件這一根本制約因素，而是采取“準(zhǔn)入掛鉤”的原則。銀監(jiān)會編制并經(jīng)國務(wù)院同意的《新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)20092011年總體工作安排》中不僅強(qiáng)調(diào)村鎮(zhèn)銀行應(yīng)主要設(shè)在農(nóng)業(yè)占比高的縣域和中西部等地區(qū)，而且在機(jī)構(gòu)布局上，實(shí)施“東西掛鉤、城鄉(xiāng)掛鉤”政策，即主發(fā)起人在全國百強(qiáng)縣或大中城市發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的，原則上與國定貧困縣實(shí)行1：l掛鉤，或與中西部地區(qū)實(shí)行1：2掛鉤；在東部地區(qū)規(guī)劃設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的，原則上與國定貧困縣實(shí)行2：1掛鉤，或與中西部地區(qū)實(shí)行l(wèi)：1掛鉤。這一制度安排在很大程度上將地區(qū)之間的差異與機(jī)構(gòu)數(shù)量的比例聯(lián)系起來，試圖利用機(jī)構(gòu)數(shù)量上的等比例對應(yīng)，來促使發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)村鎮(zhèn)銀行對等發(fā)展，避免出現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)村鎮(zhèn)銀行扎堆而落后地區(qū)無人問津的矛盾。但這一“準(zhǔn)人掛鉤”的政策很可能打擊發(fā)起人的積極性，導(dǎo)致發(fā)起設(shè)立機(jī)構(gòu)的動力不足。即使是發(fā)達(dá)地區(qū)也會因此受到影響。如果從更深入的層面來看，強(qiáng)勢的政府雖然有能力也有意愿去建立符合農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的金融組織體系，但由于原有以城市為導(dǎo)向的金融體制長期脫離了農(nóng)戶和農(nóng)村社會的生長環(huán)境，最終導(dǎo)致任何基于舊有體系的、向農(nóng)村市場外生嫁接金融制度的努力都無法達(dá)到預(yù)期的效果(馬勇等，2010)。 （三)基礎(chǔ)系統(tǒng)和支持政策不完備 盡管國家多個部門出臺了包括涉農(nóng)貸款增量獎勵試點(diǎn)、定向費(fèi)用補(bǔ)貼、存款準(zhǔn)備金、利率在內(nèi)的多項政策，但很多基礎(chǔ)體系仍需完善。一是支付結(jié)算系統(tǒng)。目前關(guān)于村鎮(zhèn)銀行加人大小額支付系統(tǒng)的有關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)，到底符合什么樣的條件才能加入沒有具體公開的標(biāo)準(zhǔn)。多數(shù)村鎮(zhèn)銀行仍未取得進(jìn)入全國清算系統(tǒng)的“行號”，不具備開具票據(jù)、銀行匯兌、發(fā)銀行卡等基本功能。同時，由于村鎮(zhèn)銀行全國數(shù)量較少，還沒有自成一體，系統(tǒng)內(nèi)通存通兌也無法實(shí)現(xiàn)。二是資金來源渠道相對狹窄。目前我國還沒有建立存款保險制度。由國家承擔(dān)隱性擔(dān)保，長期以來，老百姓對國有商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的信賴度和認(rèn)同度較高，村鎮(zhèn)銀行作為一個新生事物，成立的時間短、規(guī)模小，社會認(rèn)知度不夠。同時，老百姓更擔(dān)心村鎮(zhèn)銀行重蹈“農(nóng)村合作基金會”覆轍，因此，對村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)心存顧慮，難以認(rèn)同。這些因素導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行從農(nóng)村吸收存款很不容易。此外，由于結(jié)算系統(tǒng)不暢，村鎮(zhèn)銀行難以進(jìn)行同業(yè)拆借。三是在財政、貨幣政策上缺乏積極有效協(xié)調(diào)配套的長效扶持機(jī)制。如稅收方面，村鎮(zhèn)銀行的營業(yè)稅和企業(yè)所得稅率分別為5％、25％，遠(yuǎn)高于農(nóng)信社3％、％(中西部地區(qū)全免)的水平。另外，國家對農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)采取的多項優(yōu)惠政策，包括農(nóng)業(yè)銀行享受的扶貧貼息、農(nóng)村信用社獲得的支農(nóng)再貸款支持，但村鎮(zhèn)銀行目前缺少相關(guān)的優(yōu)惠支持。 對于國內(nèi)村鎮(zhèn)銀行發(fā)展面臨的問題提出的建議(1) 村鎮(zhèn)銀行內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題方面 （1）民營化改革 要想有效解決村鎮(zhèn)銀行所有者缺位及其引發(fā)的一系列問題，民營化就是村鎮(zhèn)銀行產(chǎn)權(quán)制度改革的必由之路。2013年，國務(wù)院辦公廳出臺了《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，該《意見》中有兩條對村鎮(zhèn)銀行發(fā)展有引領(lǐng)性。第一，允許發(fā)展成熟的村鎮(zhèn)銀行調(diào)整主發(fā)起人與其他股東持股比例；第二,嘗試由民間資本發(fā)起民營銀行、金融租賃公司和消費(fèi)公司等機(jī)構(gòu)。上述兩條意見為打破主發(fā)起行制度的桎梏，使民營資本完全控股小型銀行提供了一定的可能性。民營化的村鎮(zhèn)銀行將擁有清晰的產(chǎn)權(quán)，民營銀行的投資者出于對自身利益的關(guān)心必然力求資源的有效配置，甚至?xí)ι虡I(yè)銀行的經(jīng)營形成倒逼。但是，民營化的風(fēng)險也需要密切關(guān)注，一方面，金融行業(yè)存在激烈競爭，傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)的利潤已經(jīng)大幅收窄，對于大多源自實(shí)業(yè)資本的民企而言，能否將銀行這樣的金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營好存在著很大的疑問；另一方面，也是更重要的，如果民營化推進(jìn)的速度過快，涉及的面過寬，可能會引發(fā)擠兌風(fēng)潮，對鎮(zhèn)銀行造成毀滅性的打擊。 （2）優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu) 民營化改革只能解決產(chǎn)權(quán)性質(zhì)即究竟是國家所有還是私人所有的問題，并不意味著其他問題也隨解決。事實(shí)上，如何優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)該成為村鎮(zhèn)銀行民營化首先要考慮的問題。鑒于高度集中型和高度分散型股權(quán)結(jié)構(gòu)的種種缺陷，村鎮(zhèn)銀行股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計應(yīng)該采用相對控股股東、同時有若干大股東的模式。相對控股股東的持股比例可以控制在15%至30%之間，其他大股東的持股比例控制在10%以下，從而實(shí)現(xiàn)股東間的相互制衡。避免產(chǎn)權(quán)約束弱化及內(nèi)部人控制等問題的出現(xiàn)。如果說優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)是為了實(shí)現(xiàn)股東之間的有效制衡的話，那么，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)則是為了實(shí)現(xiàn)股東、董事會 、監(jiān)事會和經(jīng)營者之間的有效制衡。主發(fā)起行制度的存在使村鎮(zhèn)銀行的董事會、監(jiān)事會形同虛設(shè)，一旦村鎮(zhèn)銀行實(shí)現(xiàn)民營化，強(qiáng)化董事會、監(jiān)事會制度將成為當(dāng)務(wù)之急。 （3）設(shè)計合理的激勵方案只有設(shè)計出與股權(quán)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的合理的激勵方案，才能保證代理人盡量規(guī)范自身的行為，縮小股東和經(jīng)理人的利益分歧。對代理人的激勵首先應(yīng)該是物質(zhì)上的，除了年薪制以外，可以考慮通過股權(quán)發(fā)放或給予股票期權(quán)、實(shí)施有保障的退休薪金等方式對經(jīng)理人進(jìn)行物質(zhì)激勵。其次，還要對經(jīng)理人進(jìn)行精神上的激勵，比如職位的升遷、工作的挑戰(zhàn)及成就感等。最后，應(yīng)該將報酬與承擔(dān)的風(fēng)險相聯(lián)系，高風(fēng)險者應(yīng)該得到更大的剩余索取權(quán)。(2) 村鎮(zhèn)銀行運(yùn)行存在的問題方面 1．政府要大力支持村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展。村鎮(zhèn)銀行是一個新生金融行業(yè)，各項工作還處于探索階段，它的運(yùn)作，還需要社會各界的精心呵護(hù)和各級政府的大力支持。第一，要切實(shí)做好政策宣傳和對農(nóng)民的培訓(xùn)工作，讓群眾了解村鎮(zhèn)銀行，積極參與村鎮(zhèn)銀行的投資和建設(shè)。第二，在稅收上要給予優(yōu)惠，允許在稅前多提壞賬準(zhǔn)備，并降低營業(yè)稅率，暫時免除所得稅，使村鎮(zhèn)銀行資本積累穩(wěn)步遞增。第三，人民銀行需在“村鎮(zhèn)銀行”的金融統(tǒng)計、利率浮動、存款準(zhǔn)備金、支付結(jié)算、現(xiàn)金管理、反洗錢監(jiān)測、異常情況應(yīng)急預(yù)案等方面作出明確、細(xì)致的可行性規(guī)定，支持“村鎮(zhèn)銀行”穩(wěn)步發(fā)展。人民銀行適度批給一些支農(nóng)再貸款給運(yùn)行良好的村鎮(zhèn)銀行，為這一新生事物提供一部分資金來源。第四，引導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，揚(yáng)長避短，面向農(nóng)村、面向普通大眾，抓住新農(nóng)村建設(shè)的機(jī)遇，為“三農(nóng)”的發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)、高效的金融服務(wù)；引導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行建立健全農(nóng)戶信貸檔案，使其與農(nóng)戶建立良好互信關(guān)系，從低風(fēng)險的信貸業(yè)務(wù)入手，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步發(fā)展信貸業(yè)務(wù)。2．村鎮(zhèn)銀行要加強(qiáng)自身建設(shè)。一是引入責(zé)任心強(qiáng)、善于管理的高級管理人員，要消除在經(jīng)營中因人的因素引發(fā)的信用風(fēng)險和操作風(fēng)險；二是加強(qiáng)企業(yè)文化建設(shè)，引導(dǎo)職工勤勉盡職，杜絕道德風(fēng)險；三是加強(qiáng)內(nèi)控建設(shè)，用完善的制度來約束人的行為，做到違規(guī)必究；四是加強(qiáng)誠信建設(shè)，讓投資者放心；五是借鑒和引入農(nóng)村信用社開展優(yōu)質(zhì)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)和國有商業(yè)銀行先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，提高自身業(yè)務(wù)運(yùn)作能力；六是開發(fā)出“三農(nóng)”真實(shí)需求的金融產(chǎn)品，拓寬資金來源渠道。村鎮(zhèn)銀行在成本可算、風(fēng)險可控的前提下，推出與自身管理相適應(yīng)、與“三農(nóng)”和微小企業(yè)融資需求相匹配的金融產(chǎn)品和服務(wù)，盡快在農(nóng)村地區(qū)推廣保險、代理、擔(dān)保、個人理財、信息咨詢、銀行卡等在城區(qū)開辦的標(biāo)準(zhǔn)化金融產(chǎn)品和服務(wù)，滿足農(nóng)村多元化金融服務(wù)的需求，彌補(bǔ)農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)空白，同時提高村鎮(zhèn)銀行自身的競爭力。3．銀行監(jiān)管部門要加大監(jiān)管力度。銀行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局要按照審慎監(jiān)管的原則對村鎮(zhèn)銀行進(jìn)行全方位的監(jiān)管。對非現(xiàn)場監(jiān)管中可能引發(fā)的風(fēng)險苗頭，適時進(jìn)行風(fēng)險提示，對現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為，要依據(jù)法律法規(guī)給予嚴(yán)肅處理，并做好后續(xù)的整改檢查工作。另外，針對其經(jīng)營的高風(fēng)險性和抗風(fēng)險能力不強(qiáng)等特點(diǎn)，對其營運(yùn)持更為謹(jǐn)慎的原則。如資本充足率標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該高于其他類型的銀行，貸款分類標(biāo)準(zhǔn)更為嚴(yán)格，流動性比率可以更高，使其運(yùn)營更安全，盡量減少因運(yùn)營不善給社會帶來的沖擊。通過建立完善法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)控制度、風(fēng)險管理系統(tǒng)，對經(jīng)營中出現(xiàn)的風(fēng)險因素、風(fēng)險事件及時進(jìn)行處理，防止其擴(kuò)大。在監(jiān)管體制上，也應(yīng)建立及時處置機(jī)制，對于確實(shí)經(jīng)營困難，難以為繼的機(jī)構(gòu)進(jìn)行退出處理。4．合理設(shè)置營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和經(jīng)營機(jī)構(gòu)布局。農(nóng)村信用社通過幾十年的發(fā)展和實(shí)施統(tǒng)一法人體制改革，管理機(jī)構(gòu)日臻完善，營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)遍布城鄉(xiāng)，人員素質(zhì)不斷提高和結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，存款總量持續(xù)增加，信貸支農(nóng)力度逐步加大，經(jīng)營效益顯著提高，成為當(dāng)前經(jīng)營服務(wù)實(shí)力最強(qiáng)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之一。村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立，必然與農(nóng)村信用社爭奪農(nóng)村市場，而且在競爭中明顯不占優(yōu)勢，長期競爭，勢必產(chǎn)生內(nèi)耗，影響服務(wù)“三農(nóng)”水平的進(jìn)一步提高，有違支持新農(nóng)村建設(shè)的初衷。因此，村鎮(zhèn)銀行在經(jīng)營網(wǎng)點(diǎn)的設(shè)置上，要本著彌補(bǔ)市場空檔的原則，以農(nóng)村信用社網(wǎng)點(diǎn)分布不到位和服務(wù)力量薄弱的貧困邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)為重點(diǎn)。這樣，有利于金融資源整合和金融生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化，也有利于村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展。(3) 村鎮(zhèn)銀行風(fēng)險控制問題方面 (1)完善股東結(jié)構(gòu)村鎮(zhèn)銀行的資本應(yīng)當(dāng)全部或主要由民間資本構(gòu)成，當(dāng)然在村鎮(zhèn)銀行設(shè)立初期可以考慮由政府牽頭入股，但須逐步退出。在村鎮(zhèn)銀行資本結(jié)構(gòu)上，實(shí)行金融資本與產(chǎn)業(yè)資本相結(jié)合、本地資本與異地資本相結(jié)合、法人資本與自然人資本相結(jié)合。在“資本放開”的同時，加強(qiáng)資本監(jiān)管，強(qiáng)化資本約束；強(qiáng)化股東的關(guān)注度和責(zé)任感，強(qiáng)調(diào)一定比例的本地股東，村鎮(zhèn)銀行可以在一個村莊或者城鎮(zhèn)，吸納少量小股東。小股東可以從熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的人中選取，他們參與進(jìn)來不僅能解決信息不對稱的問題，還能有效降低風(fēng)險和經(jīng)營成本。而且更好地利用股東的人緣、地緣優(yōu)勢，形成合理的股東結(jié)構(gòu)；支持銀行高管和員工在規(guī)定比例內(nèi)持股，增強(qiáng)激勵與約束；加強(qiáng)股東資質(zhì)審查，將盲目投資者、投機(jī)者、虛假出資者拒之門外。 （2）建立健全銀行經(jīng)營管理機(jī)制 服務(wù)縣域、服務(wù)“三農(nóng)”是村鎮(zhèn)銀行的辦行宗旨，村鎮(zhèn)銀行