【正文】 但物權(quán)、財(cái)權(quán)仍然在同級(jí)黨委手中，而且，紀(jì)委書記、紀(jì)檢組長仍是同級(jí)黨委成員，仍歸同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，“所以說，改革后還是事實(shí)上的同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)”。 長期關(guān)注反腐問題的專家李永忠總結(jié)說，“統(tǒng)一直管”后的紀(jì)檢派駐機(jī)構(gòu)，是“半同體、半異體監(jiān)督”。而紀(jì)檢機(jī)構(gòu)真正發(fā)揮監(jiān)督作用，必須采用類似于中央巡視制度這樣的“異體監(jiān)督”模式，監(jiān)督者不受被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)。 湖南省紀(jì)委預(yù)防腐敗室副主任陸群對(duì)新京報(bào)記者說，多年紀(jì) 檢工作經(jīng)歷，他最大的困惑就是監(jiān)督作用發(fā)揮不夠，“‘同體監(jiān)督’的問題不解決、不改革，沒法監(jiān)督”。 【焦點(diǎn) 2 嘗試】 各地政策創(chuàng)新有何突破？ 多地嘗試“大紀(jì)檢組”和“紀(jì)工委巡視監(jiān)督”，人、財(cái)、物脫離派駐單位 陸群說，對(duì)比國家部委和省級(jí)地區(qū)，一些地方的“統(tǒng)一直管”改革，“更為大膽，更有突破”。 “統(tǒng)一直管”改革，最早開始于四川宜賓市南溪區(qū)。 2021 年 11月，南溪區(qū)還是南溪縣，一舉撤銷了全部 15 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委，設(shè)立了 4 個(gè)受縣委、縣紀(jì)委直接領(lǐng)導(dǎo)的“片區(qū)紀(jì)委”，“分片包干”全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)?！?片區(qū)紀(jì)委”不受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)。 這一改革模式因破解了紀(jì)委受制于同級(jí)黨委的“同體監(jiān)督”難題，實(shí)現(xiàn)了基層紀(jì)委垂直領(lǐng)導(dǎo)，一度成為全國學(xué)習(xí)的“樣板”。但因不符合《黨章》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和縣級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下，去年被叫停，所撤的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委現(xiàn)已全部恢復(fù)。但同類的改革，仍在多個(gè)省份繼續(xù)，形成了“大紀(jì)檢組”和“紀(jì)工委巡視監(jiān)督”兩種模式。 以三門峽市為例，“大紀(jì)檢組”模式撤銷原有的“一對(duì)一”派駐紀(jì)檢組，成立了 10 個(gè)大紀(jì)檢組，分片負(fù)責(zé)全市 63 個(gè)設(shè)黨組的部門。以湖北房縣、孝昌縣為例，“紀(jì)工委巡視監(jiān)督”模式也 是撤銷原有的縣直單位的派駐紀(jì)檢組，代之以 4 個(gè)紀(jì)工委監(jiān)察分局，也是劃片監(jiān)督各縣直單位。 跟南溪模式相同，兩種模式都實(shí)現(xiàn)了縣紀(jì)委垂直領(lǐng)導(dǎo)，而且人、財(cái)、物也就是工資、福利待遇，都由縣紀(jì)委承擔(dān)。 “從 2021 年改革到現(xiàn)在， 3 年來，紀(jì)工委監(jiān)察分局查處案件數(shù)量是改革前 3 年總數(shù)的 3 倍?！毙⒉h紀(jì)委分管派駐機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人對(duì)新京報(bào)記者說，最大變化就是“大家都知道紀(jì)委動(dòng)真格的，工作好開展了，派出機(jī)構(gòu)的話語權(quán)也大了”。 房縣也于 2021 年啟動(dòng)了“紀(jì)工委巡視監(jiān)督”。該縣紀(jì)委相關(guān)負(fù)責(zé)人說，“統(tǒng)一直管”使黨和政府 的公信力在提升。 湖南也推行了類似于房縣、孝昌縣的“紀(jì)工委監(jiān)察局巡查模式”改革?！翱傮w上效果不錯(cuò)?！标懭赫f，“但面臨兩個(gè)問題，一是紀(jì)檢監(jiān)察干部隊(duì)伍急劇擴(kuò)大，另一個(gè)就是對(duì)派駐人員的監(jiān)督成了新的難題”。 任建明認(rèn)為，地方“大紀(jì)檢組”模式和“紀(jì)工委監(jiān)察局巡查模式”只撼動(dòng)了“冰山一角”，縣紀(jì)委只可向下行使監(jiān)督權(quán)，并不能監(jiān)督同級(jí)縣委，沒有真正形成“異體監(jiān)督”。 【焦點(diǎn) 3 路徑】 紀(jì)檢體制改革路在何方？ 有學(xué)者提出設(shè)立“大部制”、“垂直管理”，實(shí)現(xiàn)“異體監(jiān)督” 今年 8 月 27 日的中央政治局會(huì)議提出，“要改革黨的紀(jì)律檢查體制，完善紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理”。 任建明認(rèn)為，“上一次提到紀(jì)檢體制改革，還是十六大，隨后啟動(dòng)的就是‘統(tǒng)一直管’改革。這次再提紀(jì)檢體制改革，希望有實(shí)質(zhì)突破?！? 他表示，紀(jì)檢體制現(xiàn)在需要解決的是能不能徹底破解“同體監(jiān)督”？能不能整合，把分布在全國黨政機(jī)關(guān) 5 萬多個(gè)反腐機(jī)構(gòu)整合到一起？ 不少專家學(xué)者，包括一些紀(jì)檢體制內(nèi)人員都持有跟任建明相同的想法，呼吁紀(jì)檢體制“大部制”改革，設(shè)立類似“國家反腐委”的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，整合紀(jì)檢力量。 今年 6 月，中央黨校機(jī)關(guān)報(bào)《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》發(fā)表中紀(jì)委駐國家糧食局紀(jì)檢組長、黨組成員趙中權(quán)的署名文章《反腐敗要走法治化道路》，其中提出：根據(jù)我國反腐敗的需要，可以考慮對(duì)現(xiàn)有分散在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)（預(yù)防腐敗局）、檢察機(jī)關(guān)（反貪污賄賂局）等反腐敗專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，建立“國家反腐敗委員會(huì)”，作為反腐敗相對(duì)獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)。 曾多次參加中紀(jì)委專家座談會(huì)的中國政法大學(xué)副校長馬懷德說，下一步紀(jì)檢體制該如何改，“大部制”改革是學(xué)界提出的方案之一。此外，還有兩個(gè)方案，像海關(guān)、稅務(wù)一般垂直管理；上提一格，由上一級(jí)紀(jì)委監(jiān)督下 一級(jí)政府。 陸群認(rèn)為，“改革的方向，應(yīng)是加強(qiáng)和改進(jìn)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委及其領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督，這是《黨章》賦予紀(jì)委的權(quán)利。如果出臺(tái)制度，應(yīng)該具體規(guī)定紀(jì)委該怎么樣監(jiān)督一把手和同級(jí)黨委，具體監(jiān)督什么？監(jiān)督程序怎樣？如何保障？這樣就能破解‘同體監(jiān)督’難題”?！鰧?duì)話 “紀(jì)檢體制改革應(yīng)設(shè)試驗(yàn)田先試” 專家建議，微觀層面要對(duì)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、提名權(quán)、撤職權(quán)等進(jìn)行改革，應(yīng)以“異體監(jiān)督”為主 李永忠國家行政學(xué)院等院校兼職教授，長期關(guān)注反腐問題的專家。曾任中紀(jì)委研究室辦公室主任、中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院副院長等 職，擁有34 年紀(jì)檢監(jiān)察工作經(jīng)歷。 當(dāng)前狀況 巡視比派駐監(jiān)督有效 新京報(bào)：今年新一屆中紀(jì)委的首輪巡視， 4 個(gè)國家機(jī)關(guān)單位巡視點(diǎn)， 3 個(gè)暴露出紀(jì)檢監(jiān)察不健全等問題。怎么看？ 李永忠：十六大以來，對(duì)同體監(jiān)督與異體監(jiān)督的關(guān)系有了更清醒的認(rèn)識(shí)。前者，體現(xiàn)在反腐敗的“ 8 字方針”（標(biāo)本兼治、綜合治理）改為“ 16 字方針”（標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防）。后者，則通過前移“兩個(gè)支點(diǎn)”：一是加強(qiáng)中央巡視制度；二是加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理。使得多年的同體監(jiān)督開始轉(zhuǎn)向異體監(jiān)督，監(jiān)督的關(guān)口有所前移 。 現(xiàn)在回頭看，中央巡視制度的有力有效，得益于比較完全的“異體監(jiān)督”。而派駐機(jī)構(gòu)主要受制于“半同體、半異體”監(jiān)督，限制了派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能的發(fā)揮，致使其作用大打折扣，監(jiān)督效果不夠理想。 新京報(bào)：“異體監(jiān)督”和“同體監(jiān)督”，有何區(qū)別？ 李永忠：比如中央巡視制度，中央巡視組組長不受被巡視地區(qū)和單位的黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)督者與被監(jiān)督者是分立的，沒有隸屬關(guān)系，所以能夠發(fā)現(xiàn)問題，并敢于反映問題，這是一種比較完全的異體監(jiān)督。但是，對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的“統(tǒng)一管理”，雖然從 2021 年以后，實(shí)現(xiàn)了由上一級(jí)紀(jì)委統(tǒng)一 管理，直接領(lǐng)導(dǎo)，但是紀(jì)檢組長仍是同級(jí)黨組成員，歸同級(jí)黨組領(lǐng)導(dǎo)。而且，派駐機(jī)構(gòu)的福利、待遇、工資乃至人事安排，都由同級(jí)黨組負(fù)責(zé)。屁股決定腦袋，這就削弱了派駐機(jī)構(gòu)的異體監(jiān)督功能。 具體來說，人權(quán)、物權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)，同級(jí)黨組與紀(jì)檢組對(duì)這“四權(quán)”的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)重，大體上是 比 的比例。人權(quán)、物權(quán)、財(cái)權(quán)通常由同級(jí)黨組掌握，上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，最多體現(xiàn)在對(duì)下級(jí)班子成員的任用上，或征求意見或征得同意。作為處分權(quán)的事權(quán)，上級(jí)紀(jì)委也只掌握了一半，同級(jí)黨組也有一半的權(quán)力。因此，在現(xiàn)實(shí)情況下，做什么事，通常由上級(jí)紀(jì)委擬定； 但事怎么做，往往由同級(jí)黨組決定。因此，目前，派駐機(jī)構(gòu)仍然是“半同體、半異體”監(jiān)督，發(fā)揮的作用遠(yuǎn)低于巡視制度。這不是能力和水平的差距，而是“異體監(jiān)督”和“半同體、半異體監(jiān)督”兩種體制的差距。 改革嘗試 創(chuàng)新受制于體制障礙 新京報(bào)：這些年，一些地方做出大膽嘗試，比如三門峽“大紀(jì)檢組”模式，能不能解決“半同體、半異體監(jiān)督”問題？李永忠：在反腐倡廉中，各級(jí)紀(jì)委都意識(shí)到了派駐機(jī)構(gòu)存在的問題，陸續(xù)通過體制上的局部改革來沖破這個(gè)障礙。 2021 年，江蘇省東?？h就做出了有益嘗試，把全縣各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的紀(jì)委和 縣城各單位的紀(jì)檢組收上來，成立 8個(gè)片區(qū)， 6 個(gè)片區(qū)管農(nóng)村， 2 個(gè)片區(qū)管縣城，較好地克服了“半同體、半異體”的體制弊端，把既受同級(jí)黨委（黨組）領(lǐng)導(dǎo)、又受上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、縣直紀(jì)檢組，改成只受上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)，效果不錯(cuò)。后來江蘇全省都采用了這個(gè)模式。此后，一些地方所做的“大紀(jì)檢組”模式、“紀(jì)工委監(jiān)察局巡視”模式，也相繼推開。 但是，這些嘗試都不能徹底解決“半同體、半異體監(jiān)督”問題。為什么？以東?？h為例，縣紀(jì)委的監(jiān)督功效只能向下延伸，只能監(jiān)督縣里的委辦局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，并不能監(jiān)督縣委、縣政府。而東?？h的監(jiān)督體制 的改革，必須立足于一個(gè)假定的前提 —— 東?？h委書記必須清正廉潔，而且支持并能接受監(jiān)督。縣紀(jì)