【正文】 發(fā)了《建設(shè)工程設(shè)備招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》，這是成套系統(tǒng)乃至全國基本建設(shè)領(lǐng)域推行設(shè)備招標(biāo)管理的第一個法規(guī)性文件； 1995年，為了適應(yīng)新的形勢要求，原國內(nèi)貿(mào)易部印發(fā)了修訂后的《建設(shè)工程設(shè)備招標(biāo)機(jī)構(gòu)資格管理試行辦法》；各地也相繼制定了本地區(qū)的法規(guī)和辦法。經(jīng)過幾十年的發(fā)展完善，我國成套設(shè)備招標(biāo)投標(biāo)工作呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：首先，成套設(shè)備的招標(biāo)投標(biāo)是為國家基本建設(shè)項(xiàng)目、技術(shù)改造項(xiàng)目選用的一種采購方式，是建立在公有制基礎(chǔ)上的法人之間的經(jīng)濟(jì)活動，企業(yè)之間、勞動者之間的根本利益是一致的 ，沒有根本利害沖突，在這個基礎(chǔ)上開展的招標(biāo)競爭是一種互相協(xié)作，互相促進(jìn)，鼓勵先進(jìn)的競爭。其次，成套設(shè)備招標(biāo)投標(biāo)的客體具有層次性和可分性。成套設(shè)備招標(biāo)投標(biāo)可根據(jù)工 程性質(zhì)、建設(shè)規(guī)模、技術(shù)復(fù)雜程度分別采取公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)或議標(biāo)等方式。建設(shè)工程所需的成套裝備，不是也不可能是全部采用招標(biāo)方式來組織供應(yīng)，這是由于產(chǎn)品的特點(diǎn)及市場的實(shí)際情況所決定的。除上述特殊原因不宜招標(biāo)外，其他均適宜是行招標(biāo)。受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)思想的影響，對招標(biāo)的重要性認(rèn)識不清，常常用企業(yè)自主權(quán)干擾招標(biāo)工作的開展；二是受 部門利益、地方利益的影響，條塊分割依然存在，不利于統(tǒng)(1)開放、競爭、有序的設(shè)備招 標(biāo)投標(biāo)市場體系的形成，限制了招標(biāo)投標(biāo)發(fā)展的空間；三是設(shè)備招標(biāo)的份額很小。這點(diǎn)份額很難與中國 每年固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目采購設(shè)備總量相比。五、科技項(xiàng)目招標(biāo)1996年4月，國家科委首次對國家重大科技產(chǎn)業(yè)工程項(xiàng)目——“高清晰度電視功能樣機(jī)研究 開發(fā)工程項(xiàng)目”實(shí)行公開招標(biāo)。長期以來，我國的科技工作主要是依靠計劃和行政手段來進(jìn)行管理和調(diào)整的。國家用于發(fā)展科技事業(yè)特別 是科研項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)，主要來自于財政撥款，并且通過計劃方式來確定經(jīng)費(fèi)的投向和分配。這種做法，不僅 在決策下具有一定的盲目性，而且在具體實(shí)施過程中還存在著項(xiàng)目重復(fù)、部門分割、投入分散、人情照顧等弊端，使有限的科技投入難以發(fā)揮最優(yōu)的功效。這些政策法規(guī)主要有《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》(1985年3月13日)、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加速科技 進(jìn)步的決定》(1995年5月6日)、《國務(wù)院關(guān)于“九五”期間深化科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》 (1996年9月15日)、《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》(1996年5月15日)、《國家科委 “九五”國家科技攻關(guān)任務(wù)招標(biāo)投標(biāo)暫行管理辦法》(1996年6月17日)等。1995年，國家科技投入 中央財政撥款額為30188億元；由國家科委實(shí)施的國家“863”計劃，1987年以來財政撥款 額為245億元；國家科技攻關(guān)計劃，由國家科委負(fù)責(zé)部分的財政撥款額，“八五”期間為1 389億元，“九五”期間計劃撥款23億－25億元。如何更好地使用好這些科技投入，以最低的投入獲得最優(yōu)的成果，促進(jìn)科技進(jìn)步， 就成為科技招標(biāo)投標(biāo)工作的重要任務(wù)。目前，科技項(xiàng)目招標(biāo)中存在的主要問題有：(1)科技項(xiàng)目招標(biāo)范圍較難確定。國家科技投入，既包括財政撥款，也有大量科技 貸款。(2)國家科技財政投入經(jīng)費(fèi)部分帶有“事業(yè)”性質(zhì)，與一般的公共采購行為有所不同， 因此，對投標(biāo)人是否應(yīng)有所有制方面的限制，尚待探討。(3)科技項(xiàng)目內(nèi)容 上的特殊性，使科技項(xiàng)目的確定除價格因素外，還有一個技術(shù)風(fēng)險的因素。(4)科技項(xiàng)目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的建設(shè)問題。這類代理機(jī)構(gòu)亟待發(fā)展。目前，我國利用的國際金融組織和外國政府貸款主要有世界銀行貸款、亞洲開發(fā)銀行貸款、日本海外經(jīng)濟(jì)協(xié)力基 金貸款等。按照貸款方的要求，利用這些貸款的項(xiàng)目一般均需采用國際或國內(nèi)競 爭 性招標(biāo)(少數(shù)特殊情況例外)。這樣，在我國形成了比較獨(dú)特的利用國際金融組織和外國政府貸款的競爭性招標(biāo)投標(biāo)。但實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些問題，主要有：一是國內(nèi)有關(guān)招標(biāo)程序與國際金融組織招標(biāo)程序存在一定差異，不能很好接軌；二是時間上，國內(nèi)的項(xiàng)目審批程序與世行項(xiàng)目準(zhǔn) 備程序不能銜接，往往造成采購計劃出現(xiàn)變化。第二章 政府采購與招標(biāo)投標(biāo)第一節(jié) 政府采購概念和內(nèi)容一、政府采購的概念國際上對政府采購沒有統(tǒng)一的定義，世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》中將政府采購定義為：成員國的中央政府，次中央政府采購、租賃、有無期權(quán)購買貨物、服務(wù)、工程，及公共設(shè) 施的購買營造。主要從兩方面進(jìn)行定義，一方面是從資金來源；二是從采購實(shí)體。與政府采購相近的一個概念是公共采購。通常公共領(lǐng)域的范圍要比政府領(lǐng)域?qū)挿阂恍?。“政府”一詞多少較為局限，它是指國家 機(jī)關(guān)及其管理機(jī)構(gòu)，通常不包括由政府組建、資助和經(jīng)營但不屬于政府管理機(jī) 構(gòu)內(nèi)的企業(yè)、社會保障基金和為數(shù)眾多的半自治組織。所以 ，政府采購與公共采購實(shí)際上可以同義使用。商業(yè)領(lǐng)域是為了轉(zhuǎn)售而進(jìn)行 采購和儲存貨物；公共采購領(lǐng) 域包括中央和地方政府以及其它公共服務(wù)部門，是為了向公眾提供公共服務(wù)而采購：而制造業(yè)是為了制造、加工貨物或材料而進(jìn)行采購和銷售。政府采購與私人采購在許多方面是相似的。采購部門必須能夠快速 有效地滿足需求，并且采購政策和程序必須同商業(yè)慣例相吻合。最重要的區(qū)別是公共采購部門履行 的是管理人的職能，因?yàn)槭芄偷墓芾韱T花費(fèi)的資金來自于別人的捐助或稅收，雇主依靠這些資金代表他們的客戶或捐助人提供服務(wù)。二、政策采購的特點(diǎn)和性質(zhì)分析歸納西方采購專家和學(xué)者對采購所做的分類和比較，可以對政府采購的特點(diǎn)做如下描述：(一)政府采購資金來源的 公共性政府采購的資金是來自于由納稅人的稅收形成的公共資金，而私人采購資金來源于采購人。 實(shí)際上，正是采購資金來源的不同才將政府采購與私人采購區(qū)別開來。而私人采購是為了生產(chǎn)、轉(zhuǎn)售和贏利。(三)政府采購的管理性現(xiàn)代國家都制定了系統(tǒng)的政府采購法律和條例，并建立了完善的政府采購制度，政府采購活動幾乎毫無例外地在嚴(yán)格的法律和管理限制下進(jìn)行。(四)政府采購的公開性政府采購的有關(guān)法律和程序都是公開的，采購過程也是在完全公開的情況下進(jìn)行，一切采購活動都要作出記錄，所有的采購信息都是公開的，沒有秘密可言。同時，一國政府也可利用政府采購作為保護(hù)本國 產(chǎn)品和企業(yè)的手段。(六)政府采購的廣泛性政府采購對象從汽車、家具、辦公用品到武器、航天飛機(jī)等無所不包，涉及貨物、工程和服務(wù)等各個領(lǐng)域。因此，采購專業(yè)化成了政府采 購的一個重要特點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計，各國政府采購的金額占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的14 %大左右(不包括公用事業(yè)部門的采購)；美國政府在1989－1992年間每年僅用于貨物和服務(wù) 的采購就占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的26%－27%。因此，政府采購成了公眾關(guān)注的一個熱點(diǎn)問題，各國也通過立法和建立完善的政府采購制度保 證政府采購資金的使用達(dá)到經(jīng)濟(jì)有效。國際貨幣基金組織財政發(fā)展部主任普雷姆詹德在《公共支出管理》一書中對此有恰到好處的描述：“從一定意義上講，公共 支出管理被看作是一個長長的價值鏈，起始于預(yù)算編制，經(jīng)由通過政府采購和工程承包執(zhí)行預(yù)算，終結(jié)于彬彬有理地向公眾提供服務(wù)”。政府采購正是政府使用公共資金采購政府所需的貨物、工程和服務(wù)的行為。公共支出管理的核心問題是如何對公共資金資源進(jìn)行合理配置和有效使用，作為公共資金管理一個重要環(huán)節(jié)的政府采購，正是要保證實(shí)現(xiàn)公共資金合理有效使用的目標(biāo)。這些公共設(shè)施的建設(shè) 有如下特點(diǎn)：(1)通常投資較大，個人或私營企業(yè)較難有實(shí)力承擔(dān)類似項(xiàng)目的建設(shè)。公共設(shè)施一般收費(fèi)較低或不收費(fèi)，要想在短時間內(nèi)收回投資幾乎難于做到。(3)有些項(xiàng)目關(guān)系國計民生，當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及國家經(jīng)濟(jì)命脈，特別是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)已成為當(dāng)?shù)貒业慕?jīng)濟(jì)發(fā)展的基 礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)起飛的前提時，政府更需要對這類項(xiàng)目的建設(shè)直接投資和控制。(二)提供公共服務(wù)世界各國政府由于不同的歷史、社會傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，負(fù)責(zé)提供的社會產(chǎn)品和服務(wù)有所不同，政府采購的數(shù)量 和范圍也有不同。為了滿足社會需要，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府需要提供一些投資大、回報時間長、或收益率低、或無法歸個人使用和擁有的產(chǎn)品或服務(wù) ，總之，提供私人企業(yè)不愿意或不能提供的服務(wù)。二戰(zhàn)后，世界各國經(jīng)濟(jì)增長最快的部門是服務(wù)業(yè)，而服務(wù)業(yè)中增長最大的是公共服務(wù)。1929年 ，%。在1950年到1960年的10年間，在美國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)增加的每10個新職位中，有9個屬于公共部門。但總的說來，包括如下方面：(1)國防。出于對國家利益的保護(hù)、保密、國家安全的需要，國防項(xiàng) 的政府采購是由軍方單獨(dú)執(zhí)行的。(2)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)。交通運(yùn)輸、郵電通訊、供水供電、環(huán)境保護(hù)等公共設(shè)施和公用事業(yè)以及一些市政設(shè)施，是從事各種生產(chǎn)活動所不可缺少的基礎(chǔ)條件，是社 會發(fā)展的條件之一。在體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)條件下，單純依靠利潤引誘是不可能達(dá)到基本 設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目齊全、布局合理的目的。從西方國家的情況來看，各國政府均對基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了大量直接投資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。由于教育事業(yè)有投資大、周期長、利潤少的特點(diǎn)，私人企業(yè)難有能力辦教育(高收費(fèi)的私立學(xué)校除外)，因此，政府就要 承擔(dān)這項(xiàng)任務(wù)。據(jù)美國官方統(tǒng)計，戰(zhàn)后以來美國教育經(jīng)費(fèi)約占當(dāng)年國民生產(chǎn)總值的7%左右。1965年，美國有關(guān)法令規(guī)定聯(lián)邦政府每年給一些州撥付10億美元補(bǔ)助金，以加強(qiáng)青少年 集中地區(qū)的中小學(xué)教育，使更多的適齡青少年得以在公立學(xué)校上學(xué)。日本政府很注重教育投資，對教育的撥款逐年增年。日本教育經(jīng)費(fèi)占國民收入的比率，%，雖 低于美、英、蘇，但與聯(lián)邦德國相同，且高于法國。戰(zhàn)后 ，%，%，是世界上教育經(jīng)費(fèi)比較高的國家。同期學(xué)生增長了6倍 .%，%，%。學(xué)校適應(yīng)產(chǎn)業(yè)界要求，1962年創(chuàng)辦以培養(yǎng)中級人才為目標(biāo)的高等?？茖W(xué)校，包括工業(yè)、商船、無線電等。此外，大學(xué)研究院 也得到發(fā)展，1958年有55所大學(xué)，1975年達(dá)213所。政府向社會提供醫(yī)療衛(wèi)生服 務(wù)表現(xiàn)在兩個方面，一提投資建立醫(yī)院和地方醫(yī)療機(jī)構(gòu)，二是維持這些公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn) 。(5)公共秩序服務(wù)公共秩序服務(wù)包括警察、城市監(jiān)查、消防等。第二節(jié) 政府采購制度的目標(biāo)、原則與方法一、政府采購的目標(biāo)(一)經(jīng)濟(jì)性和有效性目標(biāo)經(jīng)濟(jì)性和有效性目標(biāo)是政府采購最基本和首要的政策目標(biāo)。政府采購的目標(biāo)，指采購行為能與政府施政及經(jīng)濟(jì)發(fā)展 的需要相配合，并且不讓弊端輕易發(fā)生。所謂效率，則著眼于投入與產(chǎn)出的關(guān)系，若投入的資源相對少，則謂有效率，采購作業(yè)有效率，可指機(jī)關(guān)在進(jìn)行采購作業(yè)時，所耗用的采購成本少。政府采購的另一個目標(biāo)是國家組成機(jī)關(guān)在采購時支付合理的采購價格，價格不合理的 原因可能是采購機(jī)構(gòu)所訂的標(biāo)價不合理，如招標(biāo)采購強(qiáng)制要求所有采購契約都要制訂標(biāo)底價，否則不得開標(biāo)，但是有些采購合同的底價不易確定，以致雖然強(qiáng)訂標(biāo)底價，但不合適，當(dāng) 標(biāo)底價不合適時，授標(biāo)的價格扭曲，采購價格也不合理。因?yàn)橛懈偁幉拍苁共少彽膬r格降低，購買的貨物的品質(zhì)提高，交貨期縮短。有賣主存在但卻未參與投標(biāo)的一種可能原因，是有些潛在的賣方不知道有機(jī)關(guān)想采購，因此須讓所有潛在的賣方廠商均能知悉有那些機(jī)關(guān)要采購的資訊。政府采購的目標(biāo)是多元的，有的目標(biāo)甚至是相互矛盾的，由于政府采購的資金來源環(huán)境納稅人(或選民)，所以政府采購目標(biāo)的設(shè)定必須符合納稅人或選民的利益。例如美國在政府采購方面最重要的一部法律是《購買美國產(chǎn)品法 》，該法的基本作用是(a)增加國內(nèi)的就業(yè)(b)防止外國的貿(mào)易保護(hù)主義，該法的目的被描述為一種“扶植和保護(hù)美國工業(yè)、美國工人和美國投資資本的手段”。歸納分析政府采購規(guī)則中的采購原則，大致有以下幾個最重要的原則，這些原則是實(shí)現(xiàn)政府采購目標(biāo) 的重要保障。但是世界各國對于采用國際競爭性 招標(biāo)都持謹(jǐn)慎的態(tài)度，因?yàn)檫@涉及到國內(nèi)采購市場的開放，目前只有參加 了世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》的成員才按照協(xié)議開放國內(nèi)政府采購市場，而大多數(shù)國家還只是在本國范圍內(nèi)進(jìn)行競爭。政府采購目標(biāo)主要是通過促進(jìn)供應(yīng)商、承包商或服務(wù)提供者之間最大程度的競爭來實(shí)現(xiàn)的。競爭也可以促使投標(biāo)人提供更好的商品和技術(shù)，并且設(shè)法降低產(chǎn)品成本和投標(biāo)報價，從而使用戶可以以較低的價格采購到優(yōu)質(zhì)的商品，實(shí)現(xiàn)政府采購的目標(biāo)。招標(biāo)采購方法充分體現(xiàn)了平等、信譽(yù)，正當(dāng)合法的現(xiàn)代競爭規(guī)范，是一種有組織的、公開 的、規(guī)范性的競爭，是競爭的一種高級形式。政府采購中競爭原則的實(shí)現(xiàn)主要是通過招標(biāo)廣告或競爭邀請來實(shí)現(xiàn)的。(二)公開性原則公開性原則，有時也稱透明度原則，也是國際政府采購規(guī)則中的一項(xiàng)重要原則。透明度或公開性是公共 支出管理的一個特征。公開性原則成為是政府采購的另一條重要原則。在政府采購制度中，公開性原則慣穿在整個采購程序中。這些法律文件也要便于公眾及時獲得。最后為 保證采購?fù)该鞫仍瓌t的實(shí)現(xiàn)，要接受投標(biāo)方的質(zhì)疑和投訴。當(dāng)然，對一些采購，由于采購物品的性質(zhì)，使得采購過程不能公開，但 即使如此，采購機(jī)構(gòu)也必須對此人出說明和記錄，并需經(jīng)嚴(yán)格審批和授權(quán)。政府采購中的公平性首先是指所有參加競爭的投標(biāo)商機(jī)會均等，并受到同等待遇。公平性原則是實(shí)現(xiàn)采購目標(biāo)的另一條重要原則。公平性的另一個重要表現(xiàn)是，合同的授予要兼顧政府采購社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此在政府采購制度中制定出一些規(guī)則和采取一些措施，使小企業(yè)等也能分得政府采購合同的一部分，從而促使社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。由于采購風(fēng)險的存在使得采購目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不穩(wěn)定，產(chǎn)生這些 問題的原因，有權(quán)責(zé)不清，資訊不足，采購過程不夠公開，不夠透明，招標(biāo)期過短等。為防止這些風(fēng)險的發(fā)生，各國政府采購法均針對容易發(fā)生弊端之處，進(jìn)行了防弊的內(nèi)部控制設(shè)計，所設(shè)計的控制方法有：區(qū)分采購機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，公開招標(biāo)與開標(biāo)的資訊 ，限制一 定期限的招標(biāo)期，明確要求上級機(jī)關(guān)及本機(jī)關(guān)的內(nèi)部稽核小組須進(jìn)行監(jiān)督，也容許賣方廠商可以表示異議、提出申訴等。招標(biāo)方式按其公開性的程序可分為公開招標(biāo)(亦稱競爭性招標(biāo))和有限招標(biāo)兩大類。在實(shí)際的采購工作中，采購人員會發(fā)現(xiàn)某些采購進(jìn)行競爭性招標(biāo)方式并不適用，使用這種采購方式并不能很好地達(dá)到預(yù)定目的，采用其他有采購方式可 能更加適合于某一次具體采購。因此采購時應(yīng)根據(jù)不同的情況選擇不同的采購方式。(2)可以使招標(biāo)采購者以合理 價格獲得所需物資。(4)公開辦理各種采購手續(xù)，防止徇私舞弊的產(chǎn)生，有利于公眾監(jiān)督。公開招標(biāo)雖有上述優(yōu)點(diǎn)，但也有一些不利的方面，如果采購過程中不適當(dāng)?shù)匾桓挪捎?，照樣可能達(dá)不到原定的采購目的。(2)可能會發(fā)生圍標(biāo)、搶標(biāo)的情況。(4)供應(yīng)商可能把各種手續(xù)及押金的負(fù)擔(dān)附加 在成本之內(nèi)，增加采購成本?；谏鲜銮闆r，歸納起來，不適合于用公開招標(biāo)的情況可以分如下三類：一類是不存在競爭的情況。 還有當(dāng)出現(xiàn)適合于某一家