【正文】 發(fā)了《建設(shè)工程設(shè)備招標投標管理暫行辦法》，這是成套系統(tǒng)乃至全國基本建設(shè)領(lǐng)域推行設(shè)備招標管理的第一個法規(guī)性文件； 1995年，為了適應(yīng)新的形勢要求，原國內(nèi)貿(mào)易部印發(fā)了修訂后的《建設(shè)工程設(shè)備招標機構(gòu)資格管理試行辦法》；各地也相繼制定了本地區(qū)的法規(guī)和辦法。經(jīng)過幾十年的發(fā)展完善，我國成套設(shè)備招標投標工作呈現(xiàn)出以下特點：首先，成套設(shè)備的招標投標是為國家基本建設(shè)項目、技術(shù)改造項目選用的一種采購方式，是建立在公有制基礎(chǔ)上的法人之間的經(jīng)濟活動，企業(yè)之間、勞動者之間的根本利益是一致的 ，沒有根本利害沖突，在這個基礎(chǔ)上開展的招標競爭是一種互相協(xié)作，互相促進，鼓勵先進的競爭。其次，成套設(shè)備招標投標的客體具有層次性和可分性。成套設(shè)備招標投標可根據(jù)工 程性質(zhì)、建設(shè)規(guī)模、技術(shù)復(fù)雜程度分別采取公開招標、邀請招標或議標等方式。建設(shè)工程所需的成套裝備，不是也不可能是全部采用招標方式來組織供應(yīng)，這是由于產(chǎn)品的特點及市場的實際情況所決定的。除上述特殊原因不宜招標外，其他均適宜是行招標。受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟思想的影響，對招標的重要性認識不清，常常用企業(yè)自主權(quán)干擾招標工作的開展；二是受 部門利益、地方利益的影響，條塊分割依然存在，不利于統(tǒng)(1)開放、競爭、有序的設(shè)備招 標投標市場體系的形成，限制了招標投標發(fā)展的空間；三是設(shè)備招標的份額很小。這點份額很難與中國 每年固定資產(chǎn)投資項目采購設(shè)備總量相比。五、科技項目招標1996年4月，國家科委首次對國家重大科技產(chǎn)業(yè)工程項目——“高清晰度電視功能樣機研究 開發(fā)工程項目”實行公開招標。長期以來，我國的科技工作主要是依靠計劃和行政手段來進行管理和調(diào)整的。國家用于發(fā)展科技事業(yè)特別 是科研項目的經(jīng)費，主要來自于財政撥款，并且通過計劃方式來確定經(jīng)費的投向和分配。這種做法，不僅 在決策下具有一定的盲目性，而且在具體實施過程中還存在著項目重復(fù)、部門分割、投入分散、人情照顧等弊端，使有限的科技投入難以發(fā)揮最優(yōu)的功效。這些政策法規(guī)主要有《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》(1985年3月13日)、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加速科技 進步的決定》(1995年5月6日)、《國務(wù)院關(guān)于“九五”期間深化科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》 (1996年9月15日)、《中華人民共和國促進科技成果轉(zhuǎn)化法》(1996年5月15日)、《國家科委 “九五”國家科技攻關(guān)任務(wù)招標投標暫行管理辦法》(1996年6月17日)等。1995年，國家科技投入 中央財政撥款額為30188億元；由國家科委實施的國家“863”計劃，1987年以來財政撥款 額為245億元；國家科技攻關(guān)計劃，由國家科委負責(zé)部分的財政撥款額，“八五”期間為1 389億元，“九五”期間計劃撥款23億－25億元。如何更好地使用好這些科技投入，以最低的投入獲得最優(yōu)的成果，促進科技進步， 就成為科技招標投標工作的重要任務(wù)。目前，科技項目招標中存在的主要問題有：(1)科技項目招標范圍較難確定。國家科技投入，既包括財政撥款，也有大量科技 貸款。(2)國家科技財政投入經(jīng)費部分帶有“事業(yè)”性質(zhì)，與一般的公共采購行為有所不同， 因此，對投標人是否應(yīng)有所有制方面的限制，尚待探討。(3)科技項目內(nèi)容 上的特殊性，使科技項目的確定除價格因素外，還有一個技術(shù)風(fēng)險的因素。(4)科技項目招標代理機構(gòu)的建設(shè)問題。這類代理機構(gòu)亟待發(fā)展。目前，我國利用的國際金融組織和外國政府貸款主要有世界銀行貸款、亞洲開發(fā)銀行貸款、日本海外經(jīng)濟協(xié)力基 金貸款等。按照貸款方的要求，利用這些貸款的項目一般均需采用國際或國內(nèi)競 爭 性招標(少數(shù)特殊情況例外)。這樣，在我國形成了比較獨特的利用國際金融組織和外國政府貸款的競爭性招標投標。但實踐中也出現(xiàn)了一些問題，主要有：一是國內(nèi)有關(guān)招標程序與國際金融組織招標程序存在一定差異，不能很好接軌；二是時間上，國內(nèi)的項目審批程序與世行項目準 備程序不能銜接，往往造成采購計劃出現(xiàn)變化。第二章 政府采購與招標投標第一節(jié) 政府采購概念和內(nèi)容一、政府采購的概念國際上對政府采購沒有統(tǒng)一的定義，世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》中將政府采購定義為：成員國的中央政府，次中央政府采購、租賃、有無期權(quán)購買貨物、服務(wù)、工程，及公共設(shè) 施的購買營造。主要從兩方面進行定義，一方面是從資金來源；二是從采購實體。與政府采購相近的一個概念是公共采購。通常公共領(lǐng)域的范圍要比政府領(lǐng)域?qū)挿阂恍?。“政府”一詞多少較為局限，它是指國家 機關(guān)及其管理機構(gòu)，通常不包括由政府組建、資助和經(jīng)營但不屬于政府管理機 構(gòu)內(nèi)的企業(yè)、社會保障基金和為數(shù)眾多的半自治組織。所以 ，政府采購與公共采購實際上可以同義使用。商業(yè)領(lǐng)域是為了轉(zhuǎn)售而進行 采購和儲存貨物；公共采購領(lǐng) 域包括中央和地方政府以及其它公共服務(wù)部門，是為了向公眾提供公共服務(wù)而采購：而制造業(yè)是為了制造、加工貨物或材料而進行采購和銷售。政府采購與私人采購在許多方面是相似的。采購部門必須能夠快速 有效地滿足需求，并且采購政策和程序必須同商業(yè)慣例相吻合。最重要的區(qū)別是公共采購部門履行 的是管理人的職能，因為受雇的管理員花費的資金來自于別人的捐助或稅收，雇主依靠這些資金代表他們的客戶或捐助人提供服務(wù)。二、政策采購的特點和性質(zhì)分析歸納西方采購專家和學(xué)者對采購所做的分類和比較，可以對政府采購的特點做如下描述：(一)政府采購資金來源的 公共性政府采購的資金是來自于由納稅人的稅收形成的公共資金，而私人采購資金來源于采購人。 實際上，正是采購資金來源的不同才將政府采購與私人采購區(qū)別開來。而私人采購是為了生產(chǎn)、轉(zhuǎn)售和贏利。(三)政府采購的管理性現(xiàn)代國家都制定了系統(tǒng)的政府采購法律和條例，并建立了完善的政府采購制度，政府采購活動幾乎毫無例外地在嚴格的法律和管理限制下進行。(四)政府采購的公開性政府采購的有關(guān)法律和程序都是公開的，采購過程也是在完全公開的情況下進行，一切采購活動都要作出記錄，所有的采購信息都是公開的，沒有秘密可言。同時，一國政府也可利用政府采購作為保護本國 產(chǎn)品和企業(yè)的手段。(六)政府采購的廣泛性政府采購對象從汽車、家具、辦公用品到武器、航天飛機等無所不包，涉及貨物、工程和服務(wù)等各個領(lǐng)域。因此，采購專業(yè)化成了政府采 購的一個重要特點。據(jù)統(tǒng)計，各國政府采購的金額占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的14 %大左右(不包括公用事業(yè)部門的采購)；美國政府在1989－1992年間每年僅用于貨物和服務(wù) 的采購就占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的26%－27%。因此，政府采購成了公眾關(guān)注的一個熱點問題，各國也通過立法和建立完善的政府采購制度保 證政府采購資金的使用達到經(jīng)濟有效。國際貨幣基金組織財政發(fā)展部主任普雷姆詹德在《公共支出管理》一書中對此有恰到好處的描述：“從一定意義上講，公共 支出管理被看作是一個長長的價值鏈，起始于預(yù)算編制，經(jīng)由通過政府采購和工程承包執(zhí)行預(yù)算，終結(jié)于彬彬有理地向公眾提供服務(wù)”。政府采購正是政府使用公共資金采購政府所需的貨物、工程和服務(wù)的行為。公共支出管理的核心問題是如何對公共資金資源進行合理配置和有效使用，作為公共資金管理一個重要環(huán)節(jié)的政府采購，正是要保證實現(xiàn)公共資金合理有效使用的目標。這些公共設(shè)施的建設(shè) 有如下特點：(1)通常投資較大，個人或私營企業(yè)較難有實力承擔類似項目的建設(shè)。公共設(shè)施一般收費較低或不收費，要想在短時間內(nèi)收回投資幾乎難于做到。(3)有些項目關(guān)系國計民生，當基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及國家經(jīng)濟命脈，特別是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)已成為當?shù)貒业慕?jīng)濟發(fā)展的基 礎(chǔ)和經(jīng)濟起飛的前提時，政府更需要對這類項目的建設(shè)直接投資和控制。(二)提供公共服務(wù)世界各國政府由于不同的歷史、社會傳統(tǒng)和經(jīng)濟實力，負責(zé)提供的社會產(chǎn)品和服務(wù)有所不同，政府采購的數(shù)量 和范圍也有不同。為了滿足社會需要，促進社會經(jīng)濟發(fā)展，政府需要提供一些投資大、回報時間長、或收益率低、或無法歸個人使用和擁有的產(chǎn)品或服務(wù) ，總之，提供私人企業(yè)不愿意或不能提供的服務(wù)。二戰(zhàn)后，世界各國經(jīng)濟增長最快的部門是服務(wù)業(yè)，而服務(wù)業(yè)中增長最大的是公共服務(wù)。1929年 ，%。在1950年到1960年的10年間，在美國經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)增加的每10個新職位中，有9個屬于公共部門。但總的說來，包括如下方面：(1)國防。出于對國家利益的保護、保密、國家安全的需要，國防項 的政府采購是由軍方單獨執(zhí)行的。(2)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護。交通運輸、郵電通訊、供水供電、環(huán)境保護等公共設(shè)施和公用事業(yè)以及一些市政設(shè)施，是從事各種生產(chǎn)活動所不可缺少的基礎(chǔ)條件，是社 會發(fā)展的條件之一。在體現(xiàn)市場經(jīng)濟條件下，單純依靠利潤引誘是不可能達到基本 設(shè)施建設(shè)項目齊全、布局合理的目的。從西方國家的情況來看，各國政府均對基礎(chǔ)設(shè)施進行了大量直接投資在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。由于教育事業(yè)有投資大、周期長、利潤少的特點，私人企業(yè)難有能力辦教育(高收費的私立學(xué)校除外)，因此，政府就要 承擔這項任務(wù)。據(jù)美國官方統(tǒng)計，戰(zhàn)后以來美國教育經(jīng)費約占當年國民生產(chǎn)總值的7%左右。1965年，美國有關(guān)法令規(guī)定聯(lián)邦政府每年給一些州撥付10億美元補助金，以加強青少年 集中地區(qū)的中小學(xué)教育，使更多的適齡青少年得以在公立學(xué)校上學(xué)。日本政府很注重教育投資，對教育的撥款逐年增年。日本教育經(jīng)費占國民收入的比率，%，雖 低于美、英、蘇，但與聯(lián)邦德國相同，且高于法國。戰(zhàn)后 ，%，%，是世界上教育經(jīng)費比較高的國家。同期學(xué)生增長了6倍 .%，%，%。學(xué)校適應(yīng)產(chǎn)業(yè)界要求，1962年創(chuàng)辦以培養(yǎng)中級人才為目標的高等專科學(xué)校，包括工業(yè)、商船、無線電等。此外，大學(xué)研究院 也得到發(fā)展，1958年有55所大學(xué)，1975年達213所。政府向社會提供醫(yī)療衛(wèi)生服 務(wù)表現(xiàn)在兩個方面，一提投資建立醫(yī)院和地方醫(yī)療機構(gòu)，二是維持這些公共醫(yī)療機構(gòu)的運轉(zhuǎn) 。(5)公共秩序服務(wù)公共秩序服務(wù)包括警察、城市監(jiān)查、消防等。第二節(jié) 政府采購制度的目標、原則與方法一、政府采購的目標(一)經(jīng)濟性和有效性目標經(jīng)濟性和有效性目標是政府采購最基本和首要的政策目標。政府采購的目標，指采購行為能與政府施政及經(jīng)濟發(fā)展 的需要相配合，并且不讓弊端輕易發(fā)生。所謂效率，則著眼于投入與產(chǎn)出的關(guān)系，若投入的資源相對少，則謂有效率，采購作業(yè)有效率，可指機關(guān)在進行采購作業(yè)時，所耗用的采購成本少。政府采購的另一個目標是國家組成機關(guān)在采購時支付合理的采購價格，價格不合理的 原因可能是采購機構(gòu)所訂的標價不合理，如招標采購強制要求所有采購契約都要制訂標底價，否則不得開標，但是有些采購合同的底價不易確定，以致雖然強訂標底價，但不合適，當 標底價不合適時，授標的價格扭曲，采購價格也不合理。因為有競爭才能使采購的價格降低，購買的貨物的品質(zhì)提高，交貨期縮短。有賣主存在但卻未參與投標的一種可能原因，是有些潛在的賣方不知道有機關(guān)想采購，因此須讓所有潛在的賣方廠商均能知悉有那些機關(guān)要采購的資訊。政府采購的目標是多元的，有的目標甚至是相互矛盾的，由于政府采購的資金來源環(huán)境納稅人(或選民)，所以政府采購目標的設(shè)定必須符合納稅人或選民的利益。例如美國在政府采購方面最重要的一部法律是《購買美國產(chǎn)品法 》，該法的基本作用是(a)增加國內(nèi)的就業(yè)(b)防止外國的貿(mào)易保護主義，該法的目的被描述為一種“扶植和保護美國工業(yè)、美國工人和美國投資資本的手段”。歸納分析政府采購規(guī)則中的采購原則，大致有以下幾個最重要的原則，這些原則是實現(xiàn)政府采購目標 的重要保障。但是世界各國對于采用國際競爭性 招標都持謹慎的態(tài)度，因為這涉及到國內(nèi)采購市場的開放，目前只有參加 了世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》的成員才按照協(xié)議開放國內(nèi)政府采購市場，而大多數(shù)國家還只是在本國范圍內(nèi)進行競爭。政府采購目標主要是通過促進供應(yīng)商、承包商或服務(wù)提供者之間最大程度的競爭來實現(xiàn)的。競爭也可以促使投標人提供更好的商品和技術(shù)，并且設(shè)法降低產(chǎn)品成本和投標報價，從而使用戶可以以較低的價格采購到優(yōu)質(zhì)的商品，實現(xiàn)政府采購的目標。招標采購方法充分體現(xiàn)了平等、信譽，正當合法的現(xiàn)代競爭規(guī)范，是一種有組織的、公開 的、規(guī)范性的競爭，是競爭的一種高級形式。政府采購中競爭原則的實現(xiàn)主要是通過招標廣告或競爭邀請來實現(xiàn)的。(二)公開性原則公開性原則，有時也稱透明度原則，也是國際政府采購規(guī)則中的一項重要原則。透明度或公開性是公共 支出管理的一個特征。公開性原則成為是政府采購的另一條重要原則。在政府采購制度中，公開性原則慣穿在整個采購程序中。這些法律文件也要便于公眾及時獲得。最后為 保證采購?fù)该鞫仍瓌t的實現(xiàn)，要接受投標方的質(zhì)疑和投訴。當然，對一些采購，由于采購物品的性質(zhì)，使得采購過程不能公開，但 即使如此，采購機構(gòu)也必須對此人出說明和記錄，并需經(jīng)嚴格審批和授權(quán)。政府采購中的公平性首先是指所有參加競爭的投標商機會均等，并受到同等待遇。公平性原則是實現(xiàn)采購目標的另一條重要原則。公平性的另一個重要表現(xiàn)是，合同的授予要兼顧政府采購社會目標的實現(xiàn)。因此在政府采購制度中制定出一些規(guī)則和采取一些措施，使小企業(yè)等也能分得政府采購合同的一部分，從而促使社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。由于采購風(fēng)險的存在使得采購目標的實現(xiàn)不穩(wěn)定，產(chǎn)生這些 問題的原因，有權(quán)責(zé)不清，資訊不足，采購過程不夠公開，不夠透明，招標期過短等。為防止這些風(fēng)險的發(fā)生，各國政府采購法均針對容易發(fā)生弊端之處，進行了防弊的內(nèi)部控制設(shè)計，所設(shè)計的控制方法有：區(qū)分采購機構(gòu)與其他相關(guān)機構(gòu)的權(quán)責(zé)，公開招標與開標的資訊 ，限制一 定期限的招標期，明確要求上級機關(guān)及本機關(guān)的內(nèi)部稽核小組須進行監(jiān)督，也容許賣方廠商可以表示異議、提出申訴等。招標方式按其公開性的程序可分為公開招標(亦稱競爭性招標)和有限招標兩大類。在實際的采購工作中，采購人員會發(fā)現(xiàn)某些采購進行競爭性招標方式并不適用，使用這種采購方式并不能很好地達到預(yù)定目的，采用其他有采購方式可 能更加適合于某一次具體采購。因此采購時應(yīng)根據(jù)不同的情況選擇不同的采購方式。(2)可以使招標采購者以合理 價格獲得所需物資。(4)公開辦理各種采購手續(xù)，防止徇私舞弊的產(chǎn)生，有利于公眾監(jiān)督。公開招標雖有上述優(yōu)點，但也有一些不利的方面，如果采購過程中不適當?shù)匾桓挪捎?，照樣可能達不到原定的采購目的。(2)可能會發(fā)生圍標、搶標的情況。(4)供應(yīng)商可能把各種手續(xù)及押金的負擔附加 在成本之內(nèi)，增加采購成本?；谏鲜銮闆r，歸納起來，不適合于用公開招標的情況可以分如下三類：一類是不存在競爭的情況。 還有當出現(xiàn)適合于某一家