【正文】 （4）各級地方政府必須接受上級和同級的中國共產(chǎn)黨委員會的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行黨的常委會和委員會所做的決定和制定的政策。　　中央與地方關(guān)系體制　?。?）中央集權(quán)制　　①復(fù)合制國家的集權(quán)制。邦聯(lián)是由幾個保留獨立主權(quán)的國家組成，中央機構(gòu)只是協(xié)商性的“邦聯(lián)議會”和成員國“首腦會議”?！　、趩我恢茋业募瘷?quán)制。它有統(tǒng)一的憲法和法律，有統(tǒng)一的國家最高立法機關(guān)，有統(tǒng)一的國家最高行政機關(guān)和統(tǒng)一的行政體系。地方政府執(zhí)行上級政府的政策、命令和指示。集權(quán)制對環(huán)境反映靈活，決策快，效率高。同時，由于集權(quán)制嚴格地控制地方政府，地方政府缺乏充分的自主權(quán)，不利于調(diào)動地方政府的積極性?！　。?）地方分權(quán)制。指中央政府將一些行政權(quán)授予下級政府，地方政府有較大的自治權(quán)和自主權(quán)的行政體制。　　①聯(lián)邦分權(quán)制?！　÷?lián)邦與州（省、邦）是具有相對獨立主權(quán)的政治實體。州（省、邦）政府在其管轄的行政區(qū)域內(nèi)，具有中央政府的性質(zhì)，有設(shè)置地方政府的權(quán)力。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，地方政府有一定的自治權(quán)。單一制國家分權(quán)主要是中央政府出于政治需要和管理需要，調(diào)動地方政府積極性，特許地方政府一些自主權(quán)；在多民族的國家，實行民族自治，地方民族自治政府有較多的自治權(quán)和自主權(quán)?！　、鄣胤椒謾?quán)制的優(yōu)點：地方政府有較充分自主權(quán)，可以獨立自主地開展各種社會管理活動和進行經(jīng)濟建設(shè)。　　地方政府可以因地制宜地自主決策，解決本地區(qū)發(fā)展所面臨的各種問題，可以有效地開發(fā)和利用本地區(qū)各種資源。　　地方分權(quán)制有利于公民參與政府決策和對政府的監(jiān)督，有利于民主建設(shè)?！　〉胤椒謾?quán)制因為受地區(qū)限制，容易形成地方主義。行政區(qū)劃應(yīng)該以有效管理為原則，地域不應(yīng)該過大，人口不宜過多?！　。?）行政區(qū)劃的類型　　①傳統(tǒng)型；　?、诎l(fā)展型；　　③特殊型。廣義的公共組織不僅指政府及其執(zhí)行部門，而且包括立法機關(guān)、司法機關(guān)、工廠、企業(yè)、學校、醫(yī)院、教會、軍隊、政黨等社會組織和社會團體的管理行政事務(wù)的機構(gòu)。我們這里所指的是狹義的公共組織。　　 公共組織表現(xiàn)為動態(tài)的組織行為，各級政府和各種政府組織部門無時無刻不處在動態(tài)之中，有序而有效的動態(tài)組織管理行為是一個政府實現(xiàn)對社會公共事物管理的正常狀態(tài)。這種凝聚力的大小對公共組織發(fā)揮作用的大小起決定性作用。這些行政要素圍繞著特定的行政目標組成具有不同職能、形態(tài)不同的公共組織。三、公共組織的作用　　 政府是國家各種公共事務(wù)的組織者與管理者；　　 政府是人民生命財產(chǎn)的保護者，是社會秩序的維護者；　　 政府是國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的捍衛(wèi)者；　　 政府是國民經(jīng)濟發(fā)展的政策制定者與協(xié)調(diào)者；　　 政府是社會公平的提供者。 　　集權(quán)制的公共組織的優(yōu)點是：　　 ①政令統(tǒng)一，便于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮?！　?③具有協(xié)調(diào)配合的全局觀念?！　?④統(tǒng)一意志，統(tǒng)一行動，有集體觀念，增強團體凝聚力，具有較強的動員能力、組織能力和應(yīng)變能力?！　?②由于決策權(quán)掌握在上級手中，容易產(chǎn)生官僚主義、主觀主義而造成決策失誤，也容易出現(xiàn)文山會海，公文旅行，浪費時間和資源?！　?④集權(quán)制易于走向高度集權(quán)，高度集權(quán)易于走向家長制或一言堂，甚至走向?qū)Ｖ苹颡毑??！　。?）分權(quán)制　　分權(quán)制是指上級行政機關(guān)或行政首長給予下級充分的自主權(quán)，下級可以獨立進行決策和管理，上級不予干涉的公共組織類型?！　?②分層授權(quán)，分級管理，有利于調(diào)動下級的積極性和主動性?！　?④職能分工明確，有利于專業(yè)化管理。 　　 ②分權(quán)不易于集中資源，統(tǒng)籌全面發(fā)展?！　?完整制與分離制　　（1）完整制　　完整制又叫一元統(tǒng)屬制，是指公共組織的同一層級或同一組織內(nèi)部的各個部門，完全接受一個公共組織或同一位行政首長的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的組織類型?！　?②政令統(tǒng)一，權(quán)力集中?！　?④可以因地制宜地確定行政目標，制定政策，反應(yīng)靈活。 　　 ②高度自主，容易出現(xiàn)各自為政?！　。?）分離制　　分離制又稱多元領(lǐng)導(dǎo)制，是指一個公共組織的同一層級的各個組織部門或同一組織部門，隸屬于兩個或兩個以上公共組織或行政首長領(lǐng)導(dǎo)、指揮和監(jiān)督的組織類型?！　?②有利于整個公共行政系統(tǒng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一指揮?！　?④有分有合，集中集權(quán)與分權(quán)的優(yōu)點。　　 ②人與事分離，不利于對公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)和使用?！　?首長制與委員會制　?。?）首長制　　首長制又稱獨立制，一長制或首長負責制?！　∈组L制的優(yōu)點：　　 ①權(quán)力集中，責任明確，可以避免推諉扯皮，減少沖突和矛盾，效率較高?！　?③統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮有利于動員和集中力量辦大事?！　?②由于行政首長獨攬大權(quán)，缺乏民主和參與，不利于調(diào)動下屬的積極性。這樣就可能濫用職權(quán)，產(chǎn)生腐敗?！　∥瘑T會制的優(yōu)點：　　 ①集思廣益，民主決策?！　?②既有分工，又有合作，這樣可以減輕負擔，有利于專業(yè)化管理。 　　委員會制的缺陷是：　　 ①事權(quán)分散，難以集中統(tǒng)一?！　?②決策成本高，容易出現(xiàn)議而不決，決而不行，行而不果等拖拉扯皮的現(xiàn)象，效率低下。容易出現(xiàn)大家都負責，大家又都不負責的現(xiàn)象?！　蛹壷频膬?yōu)點是：　　 ①層級節(jié)制，一級管一級，權(quán)力關(guān)系清楚，有利于領(lǐng)導(dǎo)和指揮，有利于提高效率?！　?③行政目標統(tǒng)一，有利于對公務(wù)員的績效考評?！　蛹壷频娜毕菔牵骸　?①如果層級過多，信息傳遞緩慢或失真，造成決策失誤?！　?③容易出現(xiàn)家長制和依附性上下級關(guān)系?！　C能制的優(yōu)點是：　　 ①可以擴大公共組織的管理職能?！　?③分權(quán)管理，有利于調(diào)動專業(yè)人員的工作積極性。　　 ②分工過細，會造成權(quán)力交叉，影響行政效率的后果?！　」步M織結(jié)構(gòu)方式取決于公共組織的職能目標、職位和職權(quán)以及人員劃分等諸要素的構(gòu)成方式?！　」步M織結(jié)構(gòu)的縱向結(jié)構(gòu)，是公共組織的層級結(jié)構(gòu)。公共組織的縱向結(jié)構(gòu)是行政權(quán)力愈往上愈大，管轄范圍愈往上愈大的客觀反映。橫向結(jié)構(gòu)是為了擴大行政管理職能。這就要求管理層次與管理幅度必須適當，既有利于統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)又有利于協(xié)調(diào)合作。它是指公共組織內(nèi)部按上下層級關(guān)系有序構(gòu)成形式。它以上下關(guān)系為重點，以命令與服從為原則，職位、職權(quán)和職責從最高層向最低層沿直線分布。層級越高，管轄范圍越大，其職責和權(quán)力也越大。信息溝通是通過逐級傳遞的方式來實現(xiàn)。 　　 公共組織結(jié)構(gòu)的分部結(jié)構(gòu)　　公共組織分部結(jié)構(gòu)，亦稱分部化、部門化或職能化。一級政府，除領(lǐng)導(dǎo)決策機關(guān)之外，按行政目標、權(quán)力責任、專業(yè)性質(zhì)或管轄區(qū)域的不同而劃分若干個平行的職能部門?！　」步M織部門劃分的標準有多種，一般按下列三種標準劃分：　　（1）按管理職能和職能目標來劃分行政部門。它們各自有自成體系的行政職能、業(yè)務(wù)范圍和權(quán)力與責任。公共行政管理必須在一定的地域空間里進行?！　?六、管理層次與管理幅度　　公共組織結(jié)構(gòu)層級化和分部化的基本問題是處理好以效率為中心的層級隸屬的程度與部門設(shè)置的限度，也就是處理好管理層次與管理層級之間的關(guān)系的問題。 　　管理層次是指公共組織內(nèi)部劃分管理層級的數(shù)額?！　」芾韺哟蔚膭澐直仨氝m當，必須以提高行政效率為準則，不宜過多，也不宜過少。管理層次過多則會造成信息流通不暢，程序復(fù)雜，公文旅行，政策執(zhí)行力不足，難以監(jiān)督和控制，滋生官僚主義等弊端。 　　管理幅度是指領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)下屬的部門或人員的數(shù)額。它的目的是管理專業(yè)化和規(guī)范化，擴大管理職能，使管理更加有效率。甚至會出現(xiàn)本位主義，各自為政，部門利益，機構(gòu)臃腫，權(quán)力交叉，互相牽制，責任不清等問題。 　　管理層次與管理幅度必須適當。但管理幅度與管理層次之間的關(guān)系是很復(fù)雜的，是由許多相關(guān)因素決定的。七、公共組織理論 　　 傳統(tǒng)公共行政學時期的組織理論　　傳統(tǒng)公共行政學時期的組織理論，也叫科學管理時期的組織理論。它是現(xiàn)代組織理論發(fā)展的第一個里程碑?！　鹘y(tǒng)公共行政學時期的組織理論提出了統(tǒng)一命令，統(tǒng)一指揮，例外原則，職權(quán)相符，管理幅度與管理層次相適應(yīng)，層級節(jié)制，職業(yè)化和法制化等對行政管理都有重大的影響。這些基本原則是以效率為中心的權(quán)威主義行政的基礎(chǔ)。行為主義學者把組織看作封閉的社會性模式，把人當作社會人，重視人的社會心理需要，發(fā)展了科學管理時期的組織理論。 　　梅奧提出了三項組織理論：（1）社會人理論；（2）非正式組織理論；（3）新型領(lǐng)導(dǎo)能力理論?！　⌒袨榭茖W時期的組織理論是以人為中心的組織理論，它彌補了科學管理時期的組織理論過分地強調(diào)組織結(jié)構(gòu)和規(guī)章制度而不重視人的不足。 　　 新公共行政時期的組織理論　　新公共行政認為傳統(tǒng)的公共行政有依附于效率原則的技術(shù)主義傾向，甚至把效率原則當作基本價值觀。公平包括了平等感和正義感，具體地說，公平的重點就是糾正社會價值和政治價值分配的不公正。一是主張公民參與。從這個意義上來說，新公共行政具有民主行政的價值取向。因此主張用企業(yè)管理方法和市場機制改造政府，主張建立能夠精打細算的、具有遠大眼光又富于冒險精神的企業(yè)家精神政府。因此，必須進行分權(quán)，組織結(jié)構(gòu)呈扁平化?！　∑浯危蚱普畨艛喙卜?wù)的現(xiàn)象，采取民營化措施，彌補政府提供公共服務(wù)能力的不足。 　　 八、西方行政組織理論的新發(fā)展　　 非營利組織（NPO）　?。?）非營利組織的含義與特點　　非營利組織是指組織的設(shè)立和經(jīng)營不是以營利為目的，且凈盈余不得分配，由志愿人員組成，實行自我管理的、獨立的、公共或民間性質(zhì)的組織團體?！　Ψ菭I利組織有不同的分類：　　聯(lián)合國分為三大類：教育、健康與社會工作和其他社會與個人服務(wù)活動。　　（2）非營利組織在提供公共服務(wù)中的作用　?、僭谥贫冉ㄔO(shè)方面有倡導(dǎo)作用；　?、诒O(jiān)督市場；　?、壑薪樽饔?；　?、芫S護良好的社會價值；　?、荼O(jiān)督政府?！　、俜菭I利組織是公共行政與公共管理的外延與擴大，它可以彌補政府管理能力的不足；　?、诜菭I利組織重視公共價值，尤其是公平、民主、效能、廉潔和公共利益等公共價值；　?、鬯鼜娬{(diào)公共服務(wù)，而不像傳統(tǒng)的公共組織強調(diào)管理與管制；　?、芩慕M織更民主、更開放?！　。?）政府對非營利組織的作用?！　W習型組織　?。?）學習組織的含義與特點　　學習型組織是指組織通過個體學習、團體學習和組織學習，結(jié)合工作不斷學習、不斷改變觀念和不斷創(chuàng)新的過程。　?。?）學習型組織的五項核心修煉　?、僮晕页?；　?、诟纳菩闹悄Ｊ剑弧　、劢⒐餐妇?；　?、軋F體學習　　⑤系統(tǒng)思考?！　±斫忸I(lǐng)導(dǎo)的含義，需把握兩點：　　①領(lǐng)導(dǎo)只能產(chǎn)生于一定的組織，又服務(wù)于一定的組織，沒有組織便無領(lǐng)導(dǎo)?！　、陬I(lǐng)導(dǎo)是一種統(tǒng)御和指引被領(lǐng)導(dǎo)者的行為過程?！　☆I(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者的區(qū)別在于：　　第一，領(lǐng)導(dǎo)是一種管理行為和管理過程。從這個角度來講，領(lǐng)導(dǎo)者可以是一個組織，也可以是一個人，是有權(quán)威和影響力的，兩者都是領(lǐng)導(dǎo)者。領(lǐng)導(dǎo)的有效性取決于領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)究竟在多大程度符合行政環(huán)境與領(lǐng)導(dǎo)客體?！　〉谌?，領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)是人與人之間的關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)是否有較強的影響力，這要看它在多大程度上能夠影響被領(lǐng)導(dǎo)者跟著領(lǐng)導(dǎo)者去達成管理目標。領(lǐng)導(dǎo)是有具體目標的導(dǎo)向活動。沒有管理目標的領(lǐng)導(dǎo)活動是沒有效果的?！　⌒姓I(lǐng)導(dǎo)者是指在行政系統(tǒng)中有正式權(quán)威和正式職位的集體或個人。　　行政領(lǐng)導(dǎo)者不僅是指政府的各級行政領(lǐng)導(dǎo)部門和職能部門，也包括政府各種部門的行政首長或負責人。　　二、行政領(lǐng)導(dǎo)的特點　　行政領(lǐng)導(dǎo)只是對“行政”的領(lǐng)導(dǎo)；　　從行政領(lǐng)導(dǎo)活動方式的特性上講，行政領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行性，是它的明顯特點；　　從行政領(lǐng)導(dǎo)活動的社會屬性來看，其具有鮮明的政治性。　　四、行政領(lǐng)導(dǎo)者的類型與產(chǎn)生方式　　行政領(lǐng)導(dǎo)者的類型　?。?）政務(wù)類行政領(lǐng)導(dǎo)者?！　。?）行政類行政領(lǐng)導(dǎo)者?！　⌒姓I(lǐng)導(dǎo)者的產(chǎn)生方式　?。?）選任制?！　。?）委任制?！　。?）考任制。考任制源于我國古代科舉制，現(xiàn)已被世界各國所采用。聘任制是指根據(jù)工作需要，通過簽訂合同的方式選用外部人員在一定的任期內(nèi)擔任一定的行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的制度。五、行政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力與責任　　行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的概念　　關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的概念，學者們并未形成統(tǒng)一的認識?！　⌒姓I(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是指行政領(lǐng)導(dǎo)者在行政管理活動中，利用其合法地位以不同的激勵方式和制約方式，引導(dǎo)下屬同心協(xié)力達成行政目標的影響力。它使人在心理上有一種不得不服從，不能抗拒的感覺。　?。?）非權(quán)力性影響力　　非權(quán)力性影響力也叫自然性影響力，它不是從合法的權(quán)力和職位中產(chǎn)生的，對領(lǐng)導(dǎo)對象沒有強制性的約束力，也不能使用懲罰和獎勵的手段。非權(quán)力性影響力的產(chǎn)生是很復(fù)雜的，但主要包括以下因素：①品格因素；②能力因素；③專業(yè)因素；④感情因素。合法權(quán)力亦稱法定權(quán)力，是指領(lǐng)導(dǎo)者在行政組織中所具有的法律地位；　?。?）獎懲權(quán)力?！　。?）歸屬權(quán)，又稱關(guān)系的權(quán)力。　　行政領(lǐng)導(dǎo)責任和其行政職位、行政職權(quán)是統(tǒng)一的。其次，行政領(lǐng)導(dǎo)者要有行政職權(quán)，即來自于行政職位的權(quán)力，它是行政職位所具有的一種由法律規(guī)定的權(quán)力，是行政領(lǐng)導(dǎo)者履行責任的必要依據(jù)?！　∽鳛轭I(lǐng)導(dǎo)者，責任是第一位，權(quán)力是第二位的，權(quán)力是盡責的手段，責任才是行政領(lǐng)導(dǎo)的真正屬性?！　。?）行政領(lǐng)導(dǎo)責任的內(nèi)容　?、儇撠熦瀼貓?zhí)行法律、法規(guī)以及權(quán)力機關(guān)、上級行政機關(guān)的決定；　　②主持制定本地區(qū)、本部門的工作計劃；　?、圬撠熤贫ü残姓Q策，決定公共行政工作中的重大問題；　　④正確地選拔、使用人才；　?、葚撠煂Ρ静块T和下級行政機關(guān)的工作實行監(jiān)督、檢查；　?、拮龊脜f(xié)調(diào)工作。但是，大量研究使我們得出這樣的結(jié)論：具備某些特質(zhì)確實能提高領(lǐng)導(dǎo)者成功的可能性，但沒有一種特質(zhì)是成功的保證。到20世紀60年代中期之前，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的研究著重于對領(lǐng)導(dǎo)者偏愛的行為風格的考察。研究領(lǐng)導(dǎo)行為理論的目的在于提高對各種具體的領(lǐng)導(dǎo)行為的預(yù)見性和控制力，改進工作方法和領(lǐng)導(dǎo)效果。較有代表性的領(lǐng)導(dǎo)行為理論有：　?。?）四分圖理論；　　（2）領(lǐng)導(dǎo)方格理論；　?。?）PM型領(lǐng)導(dǎo)模式；　?。?）領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)模式；　?。?）領(lǐng)導(dǎo)作風理論。該理論認為，在不同的情境中，不同的領(lǐng)導(dǎo)行為有不同的效果，所以又被稱為領(lǐng)導(dǎo)情境理論