【正文】 管理；內(nèi)部人員數(shù)額的管理；人員結(jié)構(gòu)和比例的管理、意義：是建立精干高效的行政組織體系的重要前提；是防止官僚主義、密切政府與群眾關(guān)系的重要手段；有助于節(jié)省國家財政開支?！炯凑穆毮芏ㄎ唬徽谠摴艿念I(lǐng)域采取什么樣的方式?！渴紫却_定的是政府的定位，確定范圍問題。因此這是政府管理過程中一個非常關(guān)鍵的問題。政治職能——最傳統(tǒng)的職能，用強權(quán)塑造一種秩序。公共服務(wù)職能文化教育職能從動態(tài)運行角度來看，有決策職能，控制職能等?！窘y(tǒng)治職能為核心?！臼貥I(yè)警察式的政府】3）197020世紀70年代末——政府的擴展史。政府組織形式的擴展史。這個時期的一個突出的現(xiàn)象是政府權(quán)力的擴張，是政府行政權(quán)力的主要擴張，今天的國家——行政國家 行政主導型民主國家【政府職能迅速擴張。】（二）我國政府的職能轉(zhuǎn)變重點掌握：轉(zhuǎn)變的幾個方面、中心的轉(zhuǎn)變、行政方式的轉(zhuǎn)變、職能方式的轉(zhuǎn)變，政企、政市、政社的關(guān)系（實際即政府與國際企業(yè)，政府與私營企業(yè)，政府的社會后勤化改革）中央地方關(guān)系的變化——政治上集權(quán)、管理上分權(quán)，部門間關(guān)系的變化——在三定的基礎(chǔ)上（定職能、定機構(gòu)、定編制）（三）MPA的相關(guān)內(nèi)容第二章 行政職能P182第一節(jié) 行政職能概述一、含義和特點含義：行政職能是行政機關(guān)在管理活動中的基本職責和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、發(fā)揮什么作用的問題。多樣性 性質(zhì)上分為政治職能和社會職能；范圍上分為對外職能和對內(nèi)職能；具體領(lǐng)域...；運行過程...；管理層次...。二、行政職能體系行政管理的基本職能（1）政治職能：核心在于維護和鞏固國家政權(quán) 是維護國家統(tǒng)治的職能 包括專政職能和民主職能（2）經(jīng)濟職能：是對市場調(diào)節(jié)局限性與不足的一種補充 是在國家經(jīng)濟行政管理中的職責（3）文化教育職能：是建設(shè)高度發(fā)達的社會主義精神文明所必須 是對全民思想道德建設(shè)及科教文體、衛(wèi)生新聞、出版影視、文學藝術(shù)...的管理（4）社會服務(wù)職能：為社會提供各種服務(wù)和搞好社會保障（環(huán)境保護啦、醫(yī)療衛(wèi)生啦、養(yǎng)老保險之類的）行政管理的運行職能P184 法約爾五職能論：計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制POSDCRB七職能論（1）決策職能：西蒙“管理就是決策” 決策職能是行政管理過程的首要職能 （我理解的過程：確定任務(wù)——設(shè)計方案、步驟、方法——選擇一個最好的方法——最后下放計劃，分解歸位）（2）組織職能：建立組織機構(gòu)，確定職位、職責、職權(quán)，協(xié)調(diào)相互關(guān)系，將組織內(nèi)部各要素連為一整體，使人、財、物得到最合理的使用。 又可細分為前饋控制、現(xiàn)場控制、反饋控制。二、自由資本主義時期的行政職能受亞當斯密理論的影響政府采取自由主義的管理方法，通過政治統(tǒng)治職能對資產(chǎn)階級政權(quán)的鞏固和發(fā)展起著“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠“無形的手”三、壟斷資本主義時期的行政職能凱恩斯干預(yù)主義理論：“要全面增強國家的作用，政府不應(yīng)該再僅僅是社會秩序的消極保護人，而且還應(yīng)該是社會秩序與經(jīng)濟生活的積極干預(yù)者，特別是要熟練和有效地利用政府的財政職能影響經(jīng)濟的發(fā)展。四、當代資本主義的行政職能西方學者主張有選擇地干預(yù)“市場失敗”，干預(yù)經(jīng)濟只能限制在一定范圍內(nèi)。結(jié)論：隨著經(jīng)濟的工業(yè)化，政府活動的加強成為必需。十一屆三中全會后以經(jīng)濟建設(shè)為中心。（2）由微觀管理、直接管理為主轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主。職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變（1）理順中央與地方、上級與下級政府之間的職能關(guān)系。趙成根：政治上集權(quán)，管理上分權(quán)。理順政企關(guān)系的基本原則是權(quán)力下放，政企分開。（4）理順政府和社會的關(guān)系（政府的社會后勤化改革）政社分開 權(quán)力轉(zhuǎn)移 政府在社會管理方面的基本職能是組織“公共物品”的供給 從傳統(tǒng)的以行政方法為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接的以法律方法為主（5）理順政府內(nèi)部各職能部門之間的關(guān)系趙成根：在“三定”的基礎(chǔ)上，...(?沒記)（三定：定職能 定機構(gòu) 定編制）要進行科學的職能分解和職能分析，嚴格按照權(quán)責一致、分工明確的原則，明確各部門的責職分工，建立嚴格的工作責任制和崗位責任制。（2）職能機關(guān)——具體負責相應(yīng)管理事務(wù)，直接對外發(fā)布指令。（4）幕僚機構(gòu)——同樣是一個輔助機構(gòu)，主要輔助領(lǐng)導決策，利用專業(yè)技能提供材料，提供輔助，是領(lǐng)導決策的外佬，智囊機構(gòu)。 92年地改市撤區(qū)并鄉(xiāng)之前，我國一直有省縣之間的地區(qū)行政公署，在縣鄉(xiāng)之間有區(qū)公署?，F(xiàn)代行政體制，從橫向角度分為首長制和委員會制，從縱向角度分為集權(quán)制和分權(quán)制。這樣一種體制有組織優(yōu)勢——權(quán)力高度集中，決策迅速，反應(yīng)速度快，行政效率高。因此各國家各個管理系統(tǒng)都采用了這樣一種體制。在于誰拍板說了算。組織成員的一致必須得到首長的認可才有可能上升為組織的意志，否則對最后的結(jié)果沒有什么影響。（個人的了理性相對于集體的理性是局限的。首長制中有意見一致的趨向寡頭制鐵律（密切爾斯提出）——類似馬太效應(yīng)，即使是高度民主的組織，本鐵律也是一種不可避免的趨勢。 領(lǐng)導人被權(quán)力異化了。優(yōu)點：①事權(quán)集中，決策迅速，行動能力強，反應(yīng)速度快，首長在決策中可以及時超越各種相互沖突的看法，利益，及時做出決定。（除了瑞士之外）*國家權(quán)力向行政系統(tǒng)移動。*如英國：議會制政府到內(nèi)閣制到首相負責制 *中國的單位黨政兩系統(tǒng)出現(xiàn)不和，組織系統(tǒng)就互易出現(xiàn)問題。有首長個人對行政結(jié)果負責。領(lǐng)導者的個人專斷設(shè)置個人獨裁，有礙于下述創(chuàng)造性和積極性的發(fā)揮；在首長和副首長之間存在嚴格的不均衡分配，導致權(quán)力進一步向首長集中，最后形成高度集中的格局。專橫霸道，隨意座位就會成為他基本的個性。容易因手札國內(nèi)個人理性的局限性導致決策的失誤。但由于最后的決斷權(quán)在于首長，決斷的正確性就去取決于首長的理性。容易以小集團的利益甚至個人私利凌駕于組織利益之上，塑造特權(quán)政治（3）委員會制由一個委員會決策集團的全體成員共同掌管決策權(quán)力，運用少數(shù)服從多數(shù)的民主方式來進行決策，并共同對決策的結(jié)果承擔責任。利益保護性強——這也是委員會制唯一的優(yōu)勢。必須以理服人。而實際上委員會成員間是存在巨大的差異的，決策能力就存在差異，決策能力參差不齊，就難免存在相應(yīng)的問題。弊端：不可避免地造成決策速度慢的結(jié)果，達不成一致，即使達成一致，也是和稀泥的結(jié)果，政治上最優(yōu)的追求，就影響了科學決策（科學最優(yōu)）弊端：相互爭功，相互推諉，由多主體共同承擔責任，則會出現(xiàn)責任不清的問題，對責任追究很困難，法不責眾，不可避免的是一種不負責任的行為。也可引入分管（歸口）領(lǐng)導優(yōu)勢：具有良好的利益保護機制，有利益塑造均衡的利益格局。委員會成員權(quán)利平等，又充分可能性去表達自己真正的意見和看法。而委員會成員的質(zhì)量是有差異的。眾多委員會成員利益，意見觀點相互沖突，難免出現(xiàn)分歧，爭論，就不可避免地導致決策速度緩慢，貽誤時機，甚至到不成一致共識，做不出決策。委員會成員共同決策，共同負責，容易出現(xiàn)責任不清，互相推諉。法不責眾，功則相爭，過則相諉。優(yōu)點：事權(quán)集中、責任明確、決策快、指揮靈便、行動迅速、行政效率高缺點：易于獨斷專行、主觀片面、造成失誤；不易監(jiān)督；易于拉幫結(jié)派，營私舞弊。優(yōu)點：集思廣益，發(fā)揮群體的聰明才智；能協(xié)調(diào)各方利益，一致推行計劃；互相監(jiān)督，不易營私舞弊。一般來說。如果運用不當，則會使二者的弊端一起產(chǎn)生出來。（1）集權(quán)制集權(quán)制是指決策權(quán)集中在中央和上級機關(guān)，地方和下級機關(guān)必須根據(jù)上級機關(guān)的指令辦事的權(quán)力體制。缺點：層級節(jié)制過嚴，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發(fā)揮，不能及時處理政務(wù)，機關(guān)及個人也容易導致獨裁和長官意識，滋生官僚主義。加拿大的行政組織體制就屬于分權(quán)優(yōu)點：地方和各級行政組織可因地制宜的發(fā)揮自己的特長處理事務(wù)，行政措施切合實際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化，各層級有自己的權(quán)利和責任，有利于積極性的發(fā)揮，還可防止組織和個人獨斷專行。關(guān)鍵在于行政權(quán)得分配要適度。Reorganization restructing reengineering reforming池塘效應(yīng)：池塘會慢慢淤積。1954 對我國是定制 而不是改制1958是第一次改革1982 1988 1993 1998 2003 5次政府行政體制改革82：非常豐富和復雜 一句話：撥亂反正，國家恢復常態(tài)。84年又公司改局——精簡——膨脹——精簡——膨脹... ...88：最本質(zhì)：第一次提出職能轉(zhuǎn)變是我國政府機構(gòu)改革的核心和關(guān)鍵，政府的行政職能轉(zhuǎn)變，機構(gòu)才能真正精簡下去。9903直到08年的改革都是893年改革的一個延續(xù)而已。并在改革過程中對那些受到損害的人給予一定補償。國家人事管理：根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定對國家公務(wù)員進行的任用、分類、考核、工資福利、獎懲、升降、流動、回避，直到退職退休等多方面的管理。“政治路線決定之后，干部就是決定的因素”——毛澤東選得其人，實材實所，人盡其才，才盡其用，事盡其功。任用制度包括出任和升任兩個方面的內(nèi)容。這種制度的靈魂就是競選。最大的問題：過分強調(diào)政治導向（忽略科學最優(yōu)）任命制：由主要領(lǐng)導提名，通過相應(yīng)組織程序來加以任用，也叫委任制最大長處：充分反映組織領(lǐng)導者個人的意志本質(zhì)特征：領(lǐng)導者能根據(jù)自己的意愿來組織一個領(lǐng)導班子因此能夠組成一個同心同德、能干大事的領(lǐng)導集體。考任制：科舉、西方文官制度、中國國家公務(wù)員制度的本質(zhì)都是考任制聘任制：由各個單位發(fā)表用人公告，通過競爭性的競聘過程，簽訂聘任合同，定期續(xù)聘。魏晉南北朝使用的九品中正制。人事行政管理概念的內(nèi)涵：由國家人事行政管理部門依照有關(guān)法律規(guī)定對國家公務(wù)人員所進行的任用，培訓，考核，獎懲，升降，工資福利，直至退休的全方位的管理活動。能否有高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍是國家法律法規(guī)能否得到貫徹和實施的根本因素。選任制，委任制，考任制，薦任制，聘任制二、干部考核制度考核：由國家行政管理機關(guān)用一定的考核辦法，對國家公務(wù)員的德、能、勤、績所進行的定期和不定期的考查。考勤：對公務(wù)員勤勉程度的考察考績：德能勤績的綜合性考察，重在考查工作實績、工作業(yè)績?？己斯ぷ鳌豁椈镜墓ぷ鳎瑸楣べY發(fā)放等一系列的事情提供了依據(jù)。過去是定性考核、群眾寫意見、領(lǐng)導寫評語。培訓：公務(wù)員培訓是對公務(wù)員所需技能的一種訓練，是一種技能培訓。三、西方國家文官制度產(chǎn)生背景：19世紀中后期作為現(xiàn)代國家行政改革努力的一部分而逐漸建立和發(fā)展起來的。 1870—1975政府職能的擴展史因此就要求有一個高素質(zhì)高能力的政府來實現(xiàn)客觀需要而逐漸發(fā)展起來。到了杰弗遜時期，引入了一些制度（政黨分肥制）。（2）西方國家傳統(tǒng)用人制度存在嚴重的缺陷，存在嚴重的社會弊病，需要改革。國王把國家職位作為恩賜給臣下和貴族的禮物來恩賜自己的親貴、臣下、貴族，是一種典型的用人唯親的制度。1885年，屈維廉報告，這份報告對英國用人制度及其制度進行了系統(tǒng)的批判，在此基礎(chǔ)之上提出了改革方案，即建立以考任制為核心的新的文官制度。在美國，尤其是杰弗遜把政黨分肥制引入美國的用人制度之后，這個特點表現(xiàn)得很明顯。這是一種典型的用人唯親的制度，在當時確實有正面的功能，轉(zhuǎn)向了平民主義，機會更多了，但作為一種管理制度，也帶來了一系列的弊端，它的實施必然導致眾多官職，用非所人，由業(yè)余人士擔任，嚴重制約效率；而且在實踐中也必然導致嚴重的腐敗現(xiàn)象；第三，就是這種用人制度，導致了嚴重的社會動蕩，每次換屆都是聯(lián)邦政府的一次大地震，五六千人從白宮搬出，并且嚴重影響了政府政策的連續(xù)性，嚴重影響了政府管理專業(yè)性的提升。在實際分配認識過程中，也會導致嚴重的沖突。1883年，美國國會出臺了一個《美國常任文官制度法》。西方國家文官制度的主要內(nèi)容（1）分類管理制度又具體分為兩方面內(nèi)容：1）管轄分類制度：把國家官員分為兩類，一類叫政務(wù)官，主要通過選任、委任的方式產(chǎn)生，定制輪換，政務(wù)官指部級以上干部；第二類叫做業(yè)務(wù)官，是主要通過考試任用的官吏，常任制，指部級以下官員。常任制。所說的文官制度主要指與業(yè)務(wù)官相關(guān)聯(lián)的一整套的制度。明確規(guī)定國家公務(wù)員范疇，規(guī)定從國務(wù)院委員長到最底層的科員都是國家公務(wù)員，與西方是有本質(zhì)區(qū)別的。1）職位分類：把國家的政治權(quán)力管理系統(tǒng)看作一個職位的系統(tǒng)，（像我國有500多萬個職位）首先根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)，從橫向角度，把職位分成不同的職門、職組、職類、職系，分門別類。優(yōu)勢：以職位為基礎(chǔ)，對事不對人的科學管理制度，最核心的東西：因事設(shè)職，因事?lián)袢?，因事給薪，放棄職位也就放棄了一切待遇。這種制度主要在以美國為代表的國家中實行。1932年在全美推廣。所以英法德都沒有采取職位分類制度，而是采用了品位分類制度。然后把國家官職（又叫職務(wù)，而不是職位）與官等（職級、級別）分開，擔任同一職務(wù)的人，官等、級別不一定相等，級別有相對的個人屬性，級別隨人走。我國又叫分級管理制度，就是具有非常濃厚的品位分類色彩。我國還進一步搞了領(lǐng)導序列和非領(lǐng)導序列的區(qū)分。我國在西漢初年，就已經(jīng)把爵、位、祿相對分離。（2）第二個核心內(nèi)容：考任制公開平等競爭擇優(yōu)的方式考任制是科舉、西方文官制度和今天中國的公務(wù)員制度的核心內(nèi)容。行政職業(yè)能力測試——行政管理的潛能公務(wù)員考試目前最大的功用，不在于競爭擇優(yōu)，而是一個汰劣機制。這個機制是社會長治久安的一個重要的機制。公務(wù)員考試的問題在于面試，面試帶有濃厚的主觀隨意性。（3）政治中立——西方國家文官制度第三個重要內(nèi)容一旦通過國家考試擔任公職，就不得兼任議員，不得參加黨派，不得從事反政府活動，這是西方國家文官制的本質(zhì)特征。這時為了保證公正執(zhí)法，防止政黨偏私。我國與西方本質(zhì)區(qū)別：我們堅持黨的領(lǐng)導，西方搞政治中立。這也是一個本質(zhì)特征，是一個關(guān)鍵的制度安排，一方面能讓公務(wù)員安心工作，塑造一種凝聚力、向心力。（穩(wěn)定性與流動性的矛盾很難協(xié)調(diào)）小集團會形成超越制度之上的關(guān)系，哥們關(guān)系，慢慢制度就被廢止了。只要不犯錯誤，不出問題，到期就能夠升職，因此文官普遍會按經(jīng)驗辦事，不求有功，只求無過，文官組織內(nèi)部洋溢著按章辦事的官僚主義風氣。因此就造成了表面上是政治家控制行政官，實際上是文官專政