【正文】 會組織”、“民間組織”、“免稅組織”等等。凡符合這些特征的組織一般被認(rèn)為是非營利組織。（二）非營利組織的主要類型：從國際上通行的標(biāo)準(zhǔn)來看，非營利組織的具體分類如下：宗教性組織：教會、教會的聯(lián)合組織、協(xié)會，福音傳道運(yùn)動。文化性組織：美術(shù)館、博物館、交響樂團(tuán)、歌劇團(tuán)、美術(shù)聯(lián)盟、動物園。保護(hù)性組織：同行業(yè)者聯(lián)合會、工會。慈善性組織：私立福利團(tuán)體、私立財(cái)團(tuán)、慈善醫(yī)院、老人院、看護(hù)中心。根據(jù)中國國情，參照國際慣例，從管理體制和功能角度分析我國的非營利組織：按照管理體制，分為公辦的非營利組織與民辦的非營利組織。從層次角度上分為中央、地方及基層政府主辦的非營利組織。⑵民辦非營利組織：由民間主辦的、不以營利為目的、旨在推進(jìn)社會公益事業(yè)的組織機(jī)構(gòu)。如中華慈善總會、各種慈善會、慈善基金會等。如民間興辦的老年福利院、醫(yī)療康復(fù)中心、文化體育設(shè)施、孤兒院等。如各類民辦大學(xué)、職業(yè)技術(shù)學(xué)院、中專、中學(xué)、小學(xué)、幼兒園，等等。通過接受中央、地方政府的財(cái)政援助或個人委托的專項(xiàng)基金，成立的財(cái)團(tuán)（基金會），主要集中在科學(xué)研究、文化、教育、社會福利等領(lǐng)域。⑤群眾團(tuán)體。三、公共組織的作用（一）公共組織是公共管理的主體：公共組織是管理社會公共事務(wù)的主體，是公共管理活動的物質(zhì)基礎(chǔ)和力量源泉。（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量：公共組織是人，體力精力聰明才智的放大；是人力物力財(cái)力和時間效用的放大，形成強(qiáng)大的組織力量，充分利用資源，避免浪費(fèi)。兩種含義：①領(lǐng)導(dǎo)活動，即指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、鼓勵和影響下屬為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的過程；②領(lǐng)導(dǎo)者，即擔(dān)任某項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮演某種領(lǐng)導(dǎo)角色并實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)過程的個人或集團(tuán)。⑵領(lǐng)導(dǎo)者擁有影響被領(lǐng)導(dǎo)者的能力或力量。⑶領(lǐng)導(dǎo)目的是通過被領(lǐng)導(dǎo)者達(dá)到組織目標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為：。權(quán)力性影響力對人的作用是有限的。與法定權(quán)力無關(guān)，是由領(lǐng)導(dǎo)者自身的因素所產(chǎn)生的，并非外界賦予的。（二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)：優(yōu)秀的公共組織領(lǐng)導(dǎo)者必須具備高尚的思想品德、淵博的文化知識、杰出的領(lǐng)導(dǎo)能力、良好的心理品質(zhì)、健康的身體素質(zhì)。：認(rèn)識、組織管理、創(chuàng)新、表述、快速應(yīng)變能力。：身體健康、生命力旺盛、精力充沛。這是一種不負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)方式。美國管理學(xué)家菲德勒（F. E. Fiedler）在大量研究的基礎(chǔ)上提出有效領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)變理論：關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者及環(huán)境間的相互影響。這種關(guān)系可以用下式來表示：E= f（L，F(xiàn)，S）E—領(lǐng)導(dǎo)的有效性 L—領(lǐng)導(dǎo)者 F—被領(lǐng)導(dǎo)者 S—環(huán)境 f—函數(shù)關(guān)系領(lǐng)導(dǎo)工作受領(lǐng)導(dǎo)者所處客觀環(huán)境的影響。二、公共組織中的一般管理者（一）領(lǐng)導(dǎo)者與管理者的區(qū)別：管理者是被任命的，擁有合法的權(quán)力進(jìn)行獎勵和處罰，影響力來自所在的職位所賦予的正式權(quán)力——領(lǐng)導(dǎo)者則可能是被任命的，也可能是從一個群體中自然產(chǎn)生出來的，領(lǐng)導(dǎo)者可以不運(yùn)用正式權(quán)力影響他人活動。①決策成員是公共組織中樞系統(tǒng)構(gòu)成成分②參加程序性執(zhí)行工作的都是公共組織執(zhí)行人員；③監(jiān)督是公共權(quán)力正確運(yùn)用、組織系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、達(dá)到特定目標(biāo)的重要保障；④咨詢?nèi)藛T是根據(jù)時間需要對公共管理理論、政策、目標(biāo)、項(xiàng)目、課題調(diào)查研究提供決策預(yù)選方案和咨詢意見的人員。（二）作為被管理者的社會公眾⑴關(guān)系：社會公眾是公共管理的基本主體，他們創(chuàng)建公共組織，指導(dǎo)公共管理活動基本方向；公眾個人是公共管理中的被管理者，個人利益以集體利益為依歸，服從公共組織管理。②社會公眾的意見決定公共管理的合法性程度。③社會公眾的思想、文化素質(zhì)影響著公共組織的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。第四節(jié) 傳統(tǒng)公共組織的困境與變革一、科層制基本特征 （一）馬克斯韋伯“組織理論之父”龐大政治社會思想的有機(jī)組成部分。每一種權(quán)威各有其理想的組織，科層制是與法理型權(quán)威最適宜的組織形式。為完成繁重復(fù)雜的工作任務(wù)，科層制管理在組織中推行標(biāo)準(zhǔn)化方法，以此提高工作績效?？茖又乒芾矸椒◤?qiáng)調(diào)在公共組織內(nèi)部各要素、環(huán)節(jié)間形成有機(jī)聯(lián)系，使相關(guān)組織間互相協(xié)調(diào)，密切配合，形成一個無障礙的工作流。包括：⑴組織成員間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅(jiān)決排斥一切人為、情感、偶然的因素，尤其排斥不良人際關(guān)系的影響。⑶明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。二、傳統(tǒng)科層制組織的困境（一）對傳統(tǒng)科層制理論的評述。②總結(jié)概括出管理的基本原理，提出建立理性組織結(jié)構(gòu)的依據(jù)，力圖構(gòu)建高效的等級制組織?？傊?，傳統(tǒng)科層制組織的研究所追求的理想組織是一個目標(biāo)明確，專業(yè)分工，指揮統(tǒng)一，層級節(jié)制，幅度適中，權(quán)責(zé)相稱，協(xié)調(diào)一致，法規(guī)完備，高效合理的組織體系。關(guān)注重點(diǎn)是組織結(jié)構(gòu)、如何分工、建立層級節(jié)制體系、訂立法令規(guī)章工作標(biāo)準(zhǔn)，但法規(guī)制度過于繁瑣，會影響組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。把人簡單視為生產(chǎn)工具與經(jīng)濟(jì)動物，忽視人的尊嚴(yán)與價值。（二）科層制組織的內(nèi)在缺陷，象一部機(jī)器沒有靈活性和主動精神，只有齒輪間被動運(yùn)轉(zhuǎn)。，組織成員照章辦事，默守陳規(guī)，以至造成得過且過、不負(fù)責(zé)任?？傊?，科層制曾經(jīng)意味著組織方式的理性和效率。但公共組織科層制，形成典型的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度和等級節(jié)制的指揮系統(tǒng)，導(dǎo)致中央集權(quán)、層次繁多、行動遲緩的弊端。但在新興信息社會，人的個性與要求更加多樣化和復(fù)雜化，事物變化幅度與速度大大增加，科層制管理模式已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)，必須采用新的管理方法。（一）公共組織變革的主要動因（外部因素）：。人類社會從自然經(jīng)濟(jì)形態(tài)到市場經(jīng)濟(jì)時代，作為公共管理主體的公共組織也在不斷變革。政治制度質(zhì)變：指新的政治制度代替舊的政治制度，是制度性質(zhì)的根本性變化，決定公共組織為誰服務(wù)，使公共組織發(fā)生根本性質(zhì)的變化。（二）公共組織變革的目標(biāo)、改造力。（三）公共組織變革的主要內(nèi)容①職能作用的領(lǐng)域：公共組織由以政治職能為重心，逐漸向以經(jīng)濟(jì)職能、社會事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移的。③職能的分化程度：公共組織的職能是由原來混淆不清向高度分化轉(zhuǎn)變。公共組織結(jié)構(gòu)：公共組織各要素排列組合方式。⑴橫向部門結(jié)構(gòu)：公共組織變革有：①公共管理過程：正由重決策、執(zhí)行部門，輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門傾向，向重咨詢、信息、監(jiān)督部門轉(zhuǎn)變，力求與決策、執(zhí)行部門相平衡。⑵縱向?qū)蛹墸汗步M織結(jié)構(gòu)有從集權(quán)式尖塔型結(jié)構(gòu)形式向分權(quán)式扁平型結(jié)構(gòu)形式發(fā)展趨勢。①公共組織向社會組織還權(quán)。②橫向分權(quán)。③在縱向權(quán)力分配上，有著集權(quán)與分權(quán)互相融合的趨勢。公共管理職能：指特定環(huán)境下，公共管理部門在社會公共產(chǎn)品與服務(wù)的管理過程中所承擔(dān)的基本職責(zé)與所具有的功能作用的統(tǒng)一體。：國家或社會通過某種途徑賦予公共管理組織某種特定權(quán)力或者權(quán)威。②社會性公共管理組織不具有實(shí)施公共管理的正式權(quán)力，而依賴由某種特定因素自發(fā)形成的權(quán)威來運(yùn)行。：公共管理系統(tǒng)對一國公共產(chǎn)品與公共服務(wù)進(jìn)行管理的全部事務(wù)，諸如國防、公安與內(nèi)政、環(huán)境保護(hù)、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和福利保障等。、完整的體系。政府職能是公共管理職能體系的核心構(gòu)成部分，社會自治能力加強(qiáng)和政府職能社會化改革的展開，公共管理職能超出政府職能的范圍。②公共管理部門及其職能體系的存在是當(dāng)代各國社會與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求。二 、公共管理的程序性功能①決策：為解決問題、達(dá)成特定目標(biāo)制定與選擇行動方案的占首要地位的程序性基本管理職能。②組織：基于人類對合作的需要。③領(lǐng)導(dǎo)：指揮行為、溝通信息、增強(qiáng)理解、統(tǒng)一思想、激勵自覺。包括：宏觀、微觀；三、公共部門的任務(wù)性職能：以政府機(jī)關(guān)為核心的公共部門主要行使：（一）經(jīng)濟(jì)職能 ：指對整個國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行的總量管理。：指作為市場主體存在的各類公共組織。（二）政治職能：指防御外來入侵與滲透、鎮(zhèn)壓敵對階層反抗、制止打擊不法分子破壞活動、妥善處理人民內(nèi)部關(guān)系建立維護(hù)有利統(tǒng)治階級的社會秩序的系列政治職能活動。：是當(dāng)代民主國家政治制度的根本要求，是公共部門管理遵循的基本原則。：運(yùn)用法律、政策、條例等約束機(jī)關(guān)團(tuán)體和個人行為，維護(hù)安全穩(wěn)定的法律秩序，確保公民權(quán)利不受侵害。：加強(qiáng)國防軍事建設(shè)和外交活動，防御外來侵略和顛覆保衛(wèi)國家安全、世界和平，反對霸權(quán)主義。（三）社會職能：指公共部門為維持正常社會生活水平與生活秩序，增進(jìn)國民福利而生產(chǎn)供應(yīng)社會福利性產(chǎn)品和服務(wù)的管理職能活動。包括：社會保險體系（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷四類）；社會救濟(jì)體系（對保險的補(bǔ)充）：克服機(jī)會不均等；調(diào)節(jié)收入分配；改進(jìn)分配政策。（四）文化職能：是在公共管理職能中比重日益增加的重要組成部分，涉及科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、廣播電視與出版等各個方面。兩者相輔相成、互相促進(jìn)。⑴原始社會公共管理職能極其簡單：①大多與謀取生活資料的生產(chǎn)勞動直接相關(guān)，主要是進(jìn)行勞動分工。③職能運(yùn)行方式是習(xí)慣化、非強(qiáng)制性的。②社會事務(wù)管理職能十分薄弱。③公共管理職能體系運(yùn)行以國家暴力手段鎮(zhèn)壓為主要特征。二、西方國家公共管理職能及其變遷 根據(jù)內(nèi)在特點(diǎn)，西方國家公共管理職能發(fā)展分為：（一）自由放任主義。運(yùn)用國家機(jī)器保衛(wèi)國家安全和必要的社會法律秩序。③出于整體利益考慮，公共部門應(yīng)向社會提供某些類型的“公共商品”。由自由市場自身發(fā)展導(dǎo)致壟斷問題與社會財(cái)富“馬太效應(yīng)”的產(chǎn)生使自由放任資本主義無法僅憑市場自動調(diào)節(jié)促成社會資源有效配置并推動生產(chǎn)力與國民財(cái)富增長，使社會矛盾，主要是勞資矛盾迅速激化。②經(jīng)濟(jì)社會矛盾激化，為維持必要政治法律秩序，公共部門政治職能總體上進(jìn)一步得到加強(qiáng)。凱恩斯主義興起要求政府采取積極干預(yù)主義政策解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)與社會福利等公共價值目標(biāo)問題。（三）新古典主義干預(yù)主義公共管理職能模式的問題：①它試圖將政治置于經(jīng)濟(jì)之上，將國家集體置于社會個人之上，與西方社會個人主義價值取向相違背。②公共部門干預(yù)能否持續(xù)有效一直有爭議。③更重要的，事實(shí)表明，公共部門也不能解決好市場不能解決的問題，甚至給社會帶來更大損害。新古典主義（新自由主義）：基本理論要點(diǎn)是在重申個人理性假設(shè)基礎(chǔ)上主張?jiān)谏鐣?jīng)濟(jì)生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。②經(jīng)濟(jì)社會管理職能在公共管理職能體系中所占地位越來越重要，甚至成為核心政府職能。三、建國后我國公共管理職能的嬗變（一）傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時期的公共管理職能體系我國參照前蘇聯(lián)模式建立的傳統(tǒng)公共管理職能體系的特點(diǎn)是政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化各方面的高度集中統(tǒng)一管理。政治統(tǒng)治職能占主導(dǎo)地位，民主建設(shè)職能被忽視。很長時間內(nèi)，我國不存在現(xiàn)代意義的市場和現(xiàn)代意義的企業(yè)，或者說微觀經(jīng)濟(jì)主體。除黨與政府及其有關(guān)附屬組織外，其他類型的社會組織實(shí)際上幾乎被禁止存在。（二）我國公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變及其基本方向：黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面，使公共管理職能體系也由以階級斗爭為綱，以專政職能為重心，轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展職能為重心。：公共管理職能體系：指特定環(huán)境下，一國公共管理職能的基本構(gòu)成及各種職能相對重要程度或者說相對地位的狀態(tài)。：①在社會資源配置方式上，由傳統(tǒng)的重計(jì)劃反市場機(jī)制轉(zhuǎn)而要求實(shí)現(xiàn)計(jì)劃與市場有機(jī)結(jié)合，以市場為主、以計(jì)劃為輔的社會資源配置機(jī)制。③在管理手段方面，由以運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段為主。②政企關(guān)系的轉(zhuǎn)變。④政府與其他公共管理主體間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。然而，市場決不是萬能的，存在固有的缺陷，即存在著所謂“市場失敗”問題。市場有效性依賴于完全競爭的理想模式⑵市場不能解決外部性問題：外部性：某人經(jīng)濟(jì)決策通過非市場價格手段，直接地不可避免的影響其他人的效用函數(shù)成為后者自身不能控制的變量。環(huán)境污染為外部不經(jīng)濟(jì)典型。⑶市場無法滿足社會對公共產(chǎn)品的需求：消費(fèi)的非競爭性和非排他性⑷市場不能解決社會福利和收入分配的公平化問題：效率與公平的矛盾⑸市場不能確定和控制宏觀經(jīng)濟(jì)總量平衡：調(diào)節(jié)的滯后性和盲目性。⑤調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)：財(cái)政政策調(diào)控政府開支；貨幣政策調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量。①公共決策復(fù)雜性導(dǎo)致政策選擇偏差：投票決策、利益集團(tuán)妥協(xié)決策、精英決策。④公共部門系統(tǒng)存在低效率常態(tài)：缺乏競爭、沒有降低成本的激勵因素、監(jiān)督信息不完備。公共部門功能措施要奏效，必須建立在符合市場規(guī)律的基礎(chǔ)上。（一）公共政策概念： 公共政策是公共行為主體（主要公共權(quán)威當(dāng)局），在職能范圍內(nèi)為某一特定目的（如解決處理某項(xiàng)公共問題或滿足某項(xiàng)公眾需要，達(dá)成公共利益或公共目標(biāo)），經(jīng)過政治活動（或協(xié)調(diào)）所選擇的行動方案，并通過公共管理過程實(shí)現(xiàn)這一特定目標(biāo)的過程。（二）公共政策與公共管理的關(guān)系：公共政策的品質(zhì)水平與公共管理的績效有關(guān)。④公共政策的穩(wěn)定性與時效性：政策連續(xù)性、價值導(dǎo)向一致性、可變性。三、公共政策的設(shè)計(jì)：目的是為了解決公共問題（一）公共政策問題：公共問題與一般社會問題有區(qū)別。②影響的不可分性和“社會共享性”。⑵公共問題的分類①按地域和行政區(qū)劃劃分：全球性國際性、全國性、地區(qū)性、社區(qū)性公共問題②按公共問題的性質(zhì)劃分：管制性、基礎(chǔ)性、公共服務(wù)、保障性公共問題：（1）相互關(guān)聯(lián)性（2）主觀性（3）可變性3.⑴公共政策問題的發(fā)現(xiàn)、提出與確認(rèn)的途徑：①公共組織公共管理過程中發(fā)現(xiàn)問題的存在加以注意②各利益集團(tuán)通過政治途徑反映問題。④專家、學(xué)者以發(fā)表學(xué)術(shù)研究論文方式提出社會問題和解決這些問題的建議。②公共政策問題應(yīng)是影響程度大的問題。4.⑴公共政策問題分析準(zhǔn)則：①客觀、清晰地描述政策問題②減少政策問題的傳遞層級③明確政策問題的目標(biāo)④堅(jiān)持全面分析和重點(diǎn)分析相結(jié)合。⑶政策問題分析方法：類比分析法，假設(shè)分析法，原因分析法，系統(tǒng)分析。公共問題進(jìn)入公共政策議程的基本條件：①具備問題覺察機(jī)制②社會政治系統(tǒng)必須建立有利于信息傳遞和反饋機(jī)制③民主的國家政治體制④社會各政治團(tuán)體和利益集團(tuán)能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用⑤有完善的社會輿論監(jiān)督機(jī)制。②資源集中配置原則：集中于策略性項(xiàng)目：政策設(shè)計(jì)涉及的關(guān)鍵性、主要和基本因素。⑤預(yù)見性或挑戰(zhàn)性原則：政策目標(biāo)制定需要稍高于政府現(xiàn)有能力資源維持組織活力。⑦一致性：目標(biāo)與目的，目的與行動一致性；目標(biāo)內(nèi)在一致性；政策外在一致性⑧彈性政策原則：緩沖保證政策隨環(huán)境條件的改變而調(diào)整。認(rèn)定目標(biāo)群體。包括：價值評估；效益評估、可行性評估、平等分析、協(xié)調(diào)性評估、風(fēng)