【正文】 屋空置現(xiàn)象突 出。 地方政府、鄉(xiāng)村干部面對當前農(nóng)村宅基地“無流轉(zhuǎn)、無限期、無償使用”的政策現(xiàn)狀，只能苦于無可行的閑置農(nóng)村宅基地盤活機制。 “空心村”的留守戶多為村里的貧困戶和“老弱病殘”者，經(jīng)濟條件差，無力外遷，也無力改造舊房，從而使得“空心村”改造中出現(xiàn)難以同步的現(xiàn)象。 農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)不一樣，農(nóng)村的各項基礎(chǔ)建設(shè)大多沒有財政資金資助，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織一般無力來承擔拆遷中所 產(chǎn)生的費用。 當前，隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進，部分地方未能正確理解建設(shè)社會主義新農(nóng)村的目的，把新農(nóng)村建設(shè)單純理解為僅僅是改善農(nóng)村居住條件一個目標，出 現(xiàn)大拆大建的苗頭；有的地方甚至存在盲目推行農(nóng)宅公寓化、別墅化等現(xiàn)象。 發(fā)現(xiàn)農(nóng)村宅基地管理難度大和“空心村”形成的主要原因。 一是農(nóng)村宅基地私有觀念根深蒂固。二是農(nóng)民對建房需規(guī)劃的觀念淡薄。這成為農(nóng)村居民多占宅基地的強烈的內(nèi)部驅(qū)動力，造成了農(nóng)村宅基地使用率低下。 2. 規(guī)劃意識淡薄，村莊規(guī)劃滯后。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村委會多數(shù)沒有按照有關(guān)規(guī)定建立村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理體系，村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)名存實亡。建房時缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃而雜亂無章，村內(nèi)房屋因朝向不一、座落無序，道路不暢，既影響交通和村容村貌，又浪費土地。 一是由于宅基地是無償使用，致使不占白不占、占了也白占，不占吃虧的思想滋長；二是農(nóng)戶分家后另建新房，舊房留作雜房用，村集體沒有統(tǒng)一收回調(diào)節(jié)使用或拆除；三是歷史沿革的多戶共居舊宅，只要 有一戶還在使用，即使其余 的 都成空置房，也無法拆除；四是由于管理監(jiān)督?jīng)]有跟上，造成建新拆舊等措施難以落實到位，致使違法占地現(xiàn)象普遍；五是由于農(nóng)業(yè)生 產(chǎn)的特殊性，實行農(nóng)戶聯(lián)建難度大，大多農(nóng)戶樂于單家獨院的建房方式；六是宅基地審批全程管理沒有到位。 4. 缺乏土地法律意識。鄉(xiāng)規(guī)民俗意識強烈，導致宅基地使用失控，占用了大量的耕地資源。 因多種原因改造宅基地的實際價值沒有顯現(xiàn)出來，一旦老宅破舊，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，就想方設(shè)法征購新宅，從而形成新購置宅基地價格不高，舊宅也不收回的局面，這就很難從價格上對新購置宅基地的抑制局面，購一退一的制度形同虛設(shè)。 多年來各地對一些違法用地問題處理不規(guī)范，以罰代拆、一罰了之的現(xiàn) 象比較普遍，給制止違法占地行為帶來了負面影響，形成惡性循環(huán)，有的農(nóng)戶宅基地建房過大，過豪華，但公共用地卻沒有。 29 七、 農(nóng)村宅基地節(jié)地政策的建議和措施 （一） 認真學習中央惠農(nóng)，保護耕地的政策，統(tǒng)一到保護土地的意識上來 我們要認真地學習、貫徹、落實黨的十七大、十七屆三中、四中、五中全會精神。 《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè) 農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》發(fā)〔 2021〕 1號（ 2021年 12 月 31 日）強調(diào)。堅決守住耕地保護紅線，建立保護補償 機制，加快劃定基本農(nóng)田，實行永久保護。加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，工作經(jīng)費納入財政預(yù)算。有序開展農(nóng)村土地整治，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要嚴格限定在試點范圍內(nèi)，周轉(zhuǎn)指標納入年 度土地利用計劃統(tǒng)一管理，農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地仍屬農(nóng)民集體所有，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破，確保復墾耕地質(zhì)量，確保維護農(nóng)民利益。加快修改土地管理法。積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)規(guī)劃水平和發(fā)展質(zhì)量，當前要把加強中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為重點。多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房 保障體系。統(tǒng)籌研究農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人 口進城落后城鄉(xiāng)出現(xiàn)的新情況新問題。完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財稅、投融資等配套政策，安排年度土地利用計劃要支持中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展。繼續(xù)推進擴權(quán)強縣改革試點，推動經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的鎮(zhèn)行政管理體制改革，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，下放管理權(quán)限，合理設(shè)置機構(gòu)和配備人員編制。加強村鎮(zhèn)規(guī)劃，引導農(nóng)民建設(shè)富有地方特點、民族特色、傳統(tǒng)風貌的安全節(jié)能環(huán)保型住房。 4. 第 18 條強調(diào)，加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，健全流轉(zhuǎn)市場，在依法自愿有償流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。 充分調(diào)動農(nóng)民整理宅基地、治理“空心村”和節(jié)約集約用地的積極性。農(nóng)民對宅基地私有觀念的錯誤 認識有著復雜的歷史原因。 2. 要強化農(nóng)村宅基地節(jié)約集約利用主體的作用。讓農(nóng)戶明白：在宅基地的集體所有制下，農(nóng)民既有使用的權(quán)利，更有合理使用的義務(wù)。各省農(nóng)村宅基地的標準從 80 平方米 至 800 平方米 不等 ，區(qū)域的差別較大。 隨著近幾年農(nóng)村居住形式的改變，農(nóng)村住宅中樓房等居住形式日益增多，而樓房住宅形式與平房住宅形式的用地差別較大。所以，原有的農(nóng)村宅基地標準值體系急需更新。 2. 嚴格農(nóng)村宅基地審批條件 許多省市都規(guī)定“因結(jié)婚等原因，確需建房分戶”的可以劃分農(nóng)村宅基 地。如果嚴格執(zhí)行“結(jié)婚等原因可劃撥宅基地”的制度，其直接后果是農(nóng)戶的戶宅基地面積不超標，但人均宅基地面積不斷變大。 為此，應(yīng)進一步調(diào)整農(nóng)村宅基地的審批條件。例如，就全國平均水平來說，即使農(nóng)戶的戶均宅基地面積小于 150 平方米 /戶的標準，且家有子女需要結(jié)婚批房 (例如家有 1 位老人和 1 個子女及其配偶 )，但如果人均宅基地超標 (人均宅基地面積已經(jīng)達 到 50 平方米 /人 )，依然不能批給，從而促使農(nóng)戶充分利用原有農(nóng)村宅基地。 （ 四 ） 協(xié)調(diào)利益分配，進一步調(diào)動各方參與宅基地整理工作的積極性 1．宅基地整理復墾收入分配要適當向村集體和農(nóng)戶傾斜。要合理確定農(nóng)村宅基地復耕指標回購資金在縣、鄉(xiāng)、村、農(nóng)戶 之間的分配比例，并適當向基層傾斜，以調(diào)動廣大基層干部群眾的工作積極性。省、市、縣各級政府要統(tǒng)籌利用耕地開墾費、土地有償使用收入、新增建設(shè)用地土地有償使用費等資金，建立宅基地整理專項資金。對盤活利用存量建設(shè)用地、舊宅基地建房的，省、市、縣也要給予一定獎勵。 3．建立特殊人群的補助機制。進 一步加大下山脫貧、小島遷移、地質(zhì)災(zāi)害避險搬遷等工作中困難群眾的激勵和扶持力度，解決其日后的生活保障問題。 4．引導社會力量參與宅基地整理。 （ 五 ） 完善農(nóng)村居民點發(fā)展規(guī)劃，提倡農(nóng)民宅基地建房要因地制宜的節(jié)約集約用地方式 1. 加強規(guī)劃管理，發(fā)揮“龍頭”制約作用。一是編制切合實際的村莊建設(shè)規(guī)劃。二是要進一步完善農(nóng)村居民點發(fā)展規(guī)劃。三是探索用地新途徑。從而杜絕了選址中批“人情地”等不正之風，這可化解很多社會矛盾。 農(nóng)民分散建房用地合理利用是一個漸進的過程，它會隨著時間推移而不斷趨向節(jié)約用地變化，這就需要我們以全程動態(tài)管理制度來管理。并定期對宅基地使用情況進行巡回檢查和監(jiān)督，加強宅基地的動態(tài)管理，做到發(fā)現(xiàn) 問題及時解決。 在統(tǒng)一規(guī)劃下，如何建設(shè)新農(nóng)村，建設(shè)什么樣的新農(nóng)村，應(yīng)由農(nóng)民自己發(fā)言，爭取廣大農(nóng)民群眾理解、支待。因此，應(yīng)區(qū)別對待，分類實施。二是對零星村落控制發(fā)展，待房屋自然老化后村民建房 統(tǒng)一納入新區(qū)規(guī)劃。新農(nóng)村建設(shè)必須立足于布局合理、節(jié)約集約土地，整治老村莊，積極推行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤工作。 2. 政府加強被征拆農(nóng)民利益保障。在宅基地整理中，多考慮老百姓切身利益的問題，要多考慮一些惠民政策，并妥善解決。 按照“誰投資、誰受益”的原則，制定開展農(nóng)村居民點整理的優(yōu)惠政策，鼓勵單位、個人投資農(nóng)村建設(shè)用地整理，可以將通過整理增加的有效耕地劃歸投資者有限期使用，使用期限一般不少于 30年。合理分配調(diào)劑，多余的公開出讓，所得出讓金用于拆點補償或基礎(chǔ)配套建設(shè)。 4. 建立 農(nóng)民建新拆舊的宅基地管理新機制。對收歸集體的舊宅基地根據(jù)實際和規(guī)劃情況，或用于分配農(nóng)民建設(shè)，或用于復耕，增加耕地。對超占的，用經(jīng)濟杠桿進行調(diào)節(jié)，以遏制農(nóng)村超占趨勢。按照建設(shè)社會主義新農(nóng)村的標準和要求，科學編制村鎮(zhèn)規(guī)劃，有效控 制土地供應(yīng)，建立和完善置換協(xié)調(diào)、購新退舊制度法規(guī)，征收土地閑置費，并通過價格杠桿，拉大新舊宅基地的價格，調(diào)節(jié)土地供應(yīng)，改變攤大餅式的發(fā)展模式。 （ 1）規(guī)劃引導，采取土地置換、指標折抵的方式解決鄉(xiāng)村舊村整理改造和移民并村用地，促進土地的節(jié)約集約利用，提高土地利用率。 （ 2） 嚴格置換和折抵標準，確保耕地占補平衡 。按照標準，有關(guān)省、市規(guī)定鄉(xiāng)村人均現(xiàn)有建設(shè)用地在 150 平方米以下的，規(guī)定了“占一墾一”，以 1:1 的比例占用耕地、復墾建設(shè)用地；鄉(xiāng)村人均現(xiàn)有建設(shè)用地在 150180 平方米之間的，以 1: 的比例占用耕地、復墾建設(shè)用地；鄉(xiāng)村人均現(xiàn)有建設(shè)用地在 180 平方米以上的，按“占一墾二”的標準，以 1:2 的比例占用耕地、復墾建設(shè)用地。一是移民并村建房用地可進行土地置換。農(nóng)村宅基地置換按照“一戶一宅”原則， 38 采取多種形式置換。二是實施舊村改造可進行土地置換。山西省晉城市“七年規(guī)劃、四期工程”的總體思路，近 10 年時間進行舊村改造，復墾舊村 。如山西省陽城縣潤城鎮(zhèn)，對 8 個行政村 20個自然莊 1016 戶 3500多人全部搬遷，可復墾居民點用地 畝。四是因保護文物和發(fā)展旅游業(yè)用地可進行土地置換。為解決新村用地，選擇低效利用或不符合產(chǎn)業(yè)政策已關(guān)停的村辦企業(yè)，如小制磚場、金屬鎂廠、集煤廠等復墾為耕地，解決搬遷用地問題。鼓勵經(jīng)濟條件好的村拆舊建新、拆平建樓，提高土地利用率。為了不擴大村莊規(guī)模，編制功能齊全、規(guī)模適度、布局合理的新村建設(shè)規(guī)劃，進行舊村改造，拆平房建樓房，向空間要地。要根據(jù)建設(shè)社主義 39 新農(nóng)村要求和當?shù)貙嶋H，采取優(yōu)先審批、優(yōu)先通路、優(yōu)先通電視、電話、優(yōu)先綠化亮化，優(yōu)惠供電、供水等有效措施，有效引導農(nóng)民建房走節(jié)約集約用地的新路子，鼓勵農(nóng)民逐步向城鎮(zhèn)中心村集中建房。對道路、房屋四周活動區(qū)等公共基礎(chǔ)設(shè)施實行共享，形成規(guī)模效應(yīng)，推動農(nóng)村建設(shè)合理利用土地，改善農(nóng)民居住環(huán)境。一是對農(nóng)民混雜和一個區(qū)塊內(nèi)多個交錯城中村的，實行“政府主導、市場運作、以土地收購儲備為主 體實施城中村改造”的運作模式進行改造。 2. 強化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。路、水等設(shè)施落后及環(huán)境質(zhì)量差，嚴重制約了人們利用村中心宅基地建房。 3. 完善農(nóng)村社會保障制度。要通過加強農(nóng)村敬老院等農(nóng)村社會保障體系建設(shè)，來安置和保障農(nóng)村宅基地改造中的“弱勢群體”，妥善解決宅基地節(jié)約集約利用中“空心村”的留守問題。對“違法占地建房”、“亂收費”、“非法 40 買賣宅基地”的行為依法從嚴處理，不僅查事還要與查人相結(jié)合，不斷規(guī)范用地行為。 （ 八 ）強化制度約束，進 一步加強對農(nóng)村宅基地的管理 1. 嚴格執(zhí)行建房用地管理制度。對無法拆除的，由集體直接收回老房，重新分配使用。嚴格控制單家獨戶建房，鼓勵建設(shè)聯(lián)排住宅和多層公寓。 2. 逐步建立超占宅基地的有償使用制度。對無法拆除的超占使用宅基地的農(nóng)戶，按照其超過法定宅基地限額標準面積 的多少收取土地使用費，制約其多占行為的發(fā)生。允許村集體開展農(nóng)村宅基地有償競價選位。尤其要強調(diào)的是村內(nèi)部改造用地指標必須公開。 “一監(jiān)督”即：接受群眾監(jiān)督、傾聽群眾合理意見與建議。 5. 加強土地管理法規(guī)宣傳，提高執(zhí)法能力 加強對土地管理、村鎮(zhèn)建設(shè)的法律法規(guī)和政策的宣傳，提高農(nóng)民對土地的憂患意識，增強依法建設(shè)的觀念。 二要完善宅基地建設(shè)利用空閑地、老宅基地、未利用地的由村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐級審核，報縣（市或區(qū)）批準后，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐宗落實到戶。 四要建立農(nóng)村宅基地建房的房產(chǎn)登記制度，明確產(chǎn)權(quán)，嚴格宅基地管理。 42 6． 樹立農(nóng)村宅基地開發(fā)整理與區(qū)域差異發(fā)展觀 農(nóng)村居民點宅基地土地開發(fā)整理應(yīng)當根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟實力、社會狀況以及其他準備條件，分清輕重緩急，區(qū)別重點與非重點，具體問題具體分析，采取先易后難，有步驟、有計劃地開展和完成農(nóng)村宅基地整理工作。 對于因歷史原因造成一戶多宅、異地就業(yè)或戶主已農(nóng)轉(zhuǎn)非導致人宅分離的，通過經(jīng)濟補償、宅基地換城鎮(zhèn)住房、納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老體系等辦法，鼓勵農(nóng)戶退出農(nóng)村宅基地。要充分發(fā)揮我省低丘緩坡資源豐富的優(yōu)勢，根據(jù)“宜建則建”原則，積極開展整村拆遷新村建設(shè)試點，引導農(nóng)民退宅還耕和盡量避免占用耕地。 對通過宅基地整理和舊村改造等辦法，節(jié)約出來的土地首先要復墾為耕地。允許由國家統(tǒng)一征收轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，有關(guān)出讓收入全額返還村集體。 有選擇地開展農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)試點，在事先經(jīng)擁有宅基地所有權(quán)行政村的村民大會或村民代表大會三分之二成員表決同意后，有條件、有范圍地實行有償流轉(zhuǎn)，供農(nóng)民購買，本村農(nóng)民享有優(yōu)先購買權(quán)。 理事會是按照“政府主導，群眾主體”的原則，通過召開村民大會，推選德高望 重、公道正派的“五老”（家族長老、老黨員、老教師、老退休干部、老退休工人）組成的一個民間自治組織。理事會既能最大程度地發(fā)揮其在新農(nóng)村建設(shè)事務(wù)管理當中的作用，又能在既有的體制和制度架構(gòu)內(nèi)較好地處理與村級“兩委會”、上級政府以及村民的關(guān)系，使理事會的運作和作用的發(fā)揮不越出以“兩委會”為主體的村級治理現(xiàn)有制度架構(gòu)。新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)宅不宜太集中，這樣不僅資金難以保證，且選擇土地平整的地方建設(shè)中心村占用良田，得不償失。讓農(nóng)民共享發(fā)展權(quán)，這樣發(fā)展才有永不枯竭的源泉，讓新農(nóng)村建設(shè)舊宅基地整治節(jié)地這項“惠民工程”成為農(nóng)民“放心工