【正文】 增值收益。十七屆三中全會的決定和《物權(quán)法》的實施，有利于農(nóng)村土地制度改革逐步走向以權(quán)利保障為核心的制度轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)農(nóng)民的完整土地產(chǎn)權(quán)。對農(nóng)村土地全面確權(quán)登記發(fā)證，不僅可以摸清土地利用狀況，有效解決農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，化解社會矛盾，而且可以夯實農(nóng)村土地管理和制度改革的基礎(chǔ)，確認農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地的長期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將農(nóng)民主體與土地物權(quán)緊密聯(lián)系起來，從而有利于落實有關(guān)法律和政策確立的以權(quán)利保護為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，保護農(nóng)民的合法權(quán)益。（三）土地確權(quán)的基本原則第一，尊重歷史、面對現(xiàn)實的原則。適用這一原則時要做到：歷史上已依政策、法律確權(quán)的，要堅決維護；因各種原因，土地已經(jīng)發(fā)生了實際變更，只要過去不是強占，在確權(quán)時要從實際出發(fā)，堅持原則性和靈活性相結(jié)合。一般來說，土地確權(quán)是國家行政機關(guān)，即人民政府依照相關(guān)法律法規(guī)對土地的產(chǎn)權(quán)歸屬進行認定的行政行為。第三，依法依規(guī)有序登記的原則。應(yīng)該按照法定程序進行調(diào)查、審核，切實做到權(quán)屬合法、界址清楚、面積準確，登記資料記載和證書填寫無誤，發(fā)證及時。按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組這三類所有權(quán)主體，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認到每個農(nóng)民集體。第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程規(guī)定了《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T210102007）。按照法律的界定，結(jié)合《土地利用現(xiàn)狀分類》的規(guī)定可將農(nóng)用地詳細分為：耕地、園地、林地、草地、交通用地、水域及水利設(shè)施用地和其他土地。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》規(guī)定，與建設(shè)用地有關(guān)的土地類型包括：商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地。綜上所述，無論依據(jù)用途還是依據(jù)屬性劃分，可以歸納出農(nóng)村土地確權(quán)所針對的主要對象是：耕地（含園地）、林地、牧草地、公共事業(yè)與服務(wù)管理用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地、水域及水利設(shè)施用地、宅基地、工礦倉儲用地、未利用地和其他農(nóng)用地。（二）土地權(quán)利種類土地所有權(quán)。全民所有即國家所有，勞動群眾集體所有即農(nóng)村土地集體所有。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是特定歷史條件下形成的一項具有歧視性的制度安排。因此，它具有濃厚的政治色彩和深刻的政治使命，暗藏剝奪和歧視農(nóng)民的制度印痕。這種狀況并非因所有權(quán)的社會化及其特殊性受到公法上的限制所致，而是國家為了壟斷土地一級市場，以法律形式為集體土地所有權(quán)中的處分權(quán)能加上了“緊箍咒”。從物權(quán)平等保護原則來看，國家對集體土地所有權(quán)的限制不能排斥和剝奪本應(yīng)屬于農(nóng)民集體的所有權(quán)權(quán)能，這種限制只能體現(xiàn)在建設(shè)規(guī)劃和用途管制方面。土地使用權(quán)與土地用益物權(quán)。土地用益物權(quán)是指在他人享有所有權(quán)的土地上設(shè)立的，對他人所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利。《物權(quán)法》設(shè)專編規(guī)定了用益物權(quán)，包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)等。（三）土地權(quán)利主體分類及其代表所有權(quán)主體。具體表現(xiàn)為：屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會受本村農(nóng)民的委托行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)；沒有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地所有權(quán)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代管。但目前大多數(shù)農(nóng)民集體都沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，因此在實踐中農(nóng)民集體土地基本上是由村民委員會或村民小組具體行使有關(guān)權(quán)利。由誰作為主體來行使這個權(quán)利，已經(jīng)是擺在我們面前不可回避而又必須做出明確回答的問題。我們認為，如果在現(xiàn)有法律框架下無法確認集體成員的共有是共同共有還是按份共有，以及無法確定誰作為集體代表更為合適的情形下，每個集體成員自然而然地成為他所長久使用的部分土地的所有權(quán)主體代表更為合適。使用權(quán)主體。根據(jù)使用現(xiàn)狀依法確權(quán)登記發(fā)證后，土地登記簿記載應(yīng)與土地使用證登記一致。每宗地的土地權(quán)屬要經(jīng)過土地登記申請、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、登記注冊、頒發(fā)土地證書等土地登記程序，才能得到最后的確認和確定。為什么要進行土地確權(quán)，確權(quán)為什么非常重要？可以從以下兩個方面來論述。我們常說，土地是農(nóng)民的“命根子”，或者說土地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，但現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度安排，嚴重阻礙和束縛著農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，使得農(nóng)民的土地不能獲得市場經(jīng)濟下的最大收益。農(nóng)村集體土地所有人——“農(nóng)民集體”只是法律象征意義上的所有者，而不能將其所有的土地衡量確定為具體的財產(chǎn)，更不能進行社會財產(chǎn)交換；另一方面，國家控制了農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)。國家為了公共利益需要，可以依法對集體所有的土地實行征用，將被征用的集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有。這種征地辦法是具有強制性、壟斷性的行政占用方式，把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外，農(nóng)民既不能決定土地的賣與不賣，也不能與買方平等談判價格，而國家和社會強勢階層則可以不受約束地侵吞農(nóng)民的土地權(quán)益，造成大量的農(nóng)民成為無地、無業(yè)和無社會保障的“三無人員”，也引發(fā)了許多群體性抗爭事件。土地確權(quán)登記頒證就是改革的第一步，通過對農(nóng)村的各種類型和權(quán)屬的土地進行審核、測量，明晰土地的空間位置及權(quán)屬，并以政府頒發(fā)證書的方式進行確認。正如蔡永飛博士所指出的，這些證書是政府依法承認農(nóng)民土地權(quán)利的保證書，也是政府依法保護農(nóng)民土地權(quán)利的承諾書。在遇到政府征地時，這些證書可以成為農(nóng)民依法依規(guī)與征地方進行談判的一個籌碼，對征地補償標準、補償方式進行討價還價，也可以就是否和如何取得股份進行協(xié)商。其次，土地確權(quán)有利于明晰農(nóng)村土地的空間范圍和權(quán)屬信息，從而有效減少土地糾紛的發(fā)生。也就是說，不管是農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，還是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，都要經(jīng)過法定機構(gòu)的實際測量、審核調(diào)查并進行登記頒證。這樣，農(nóng)民集體與農(nóng)民之間，不同農(nóng)民之間的土地權(quán)利關(guān)系漸趨明晰，由此引發(fā)的土地糾紛會逐漸減少。這需要在尊重歷史和現(xiàn)實利益的基礎(chǔ)上，查明爭議土地形成的原因，解決這些問題，從而為完成農(nóng)村范圍內(nèi)的每一宗土地的確權(quán)目標打下堅實的基礎(chǔ)。第一次是1951年土地改革，涉及農(nóng)村的所有土地，主要是宅基地、耕地和園地。第二次是上世紀80年代中期，主要針對農(nóng)村宅基地，大部分地區(qū)進行得不徹底。第三次是上世紀90年代早期，針對的是宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)。有了《土地管理法》和國家土地管理局制定的《土地登記規(guī)則》、《關(guān)于確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》以及各地的地方法規(guī)的指導，除了有權(quán)屬糾紛尚未解決的以外，這次發(fā)證率較高，達90%以上，基本上達到了確權(quán)登記發(fā)證的目的，但是確認的土地權(quán)能尚不完整。第二次最糟糕，不僅沒有起到確權(quán)的作用，而且還造成了管理混亂。這主要表現(xiàn)在集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到法律和政策的嚴格限制，農(nóng)民不能出租、出賣屬于自己占有、使用的宅基地和房產(chǎn)，表面上看是保護農(nóng)民利益，防止農(nóng)民陷入“失地、失房”的絕境，但實質(zhì)是對農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯。為落實十七屆三中全會的決定，2010年中央1號文件和有關(guān)部委的文件，明確了相關(guān)工作的重大政策問題，為土地確權(quán)登記頒證，維護農(nóng)民合法權(quán)益、促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定提供了政策支撐。本次農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的目標是逐步走向以權(quán)利保障為核心的土地管理制度，最終實現(xiàn)農(nóng)民的完整土地產(chǎn)權(quán)。（三）現(xiàn)行法律和政策關(guān)于土地確權(quán)登記頒證的內(nèi)容和范圍存在矛盾和沖突現(xiàn)行《土地管理法》只規(guī)定了土地使用權(quán)概念，它既包括了物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)用地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等權(quán)利，又包括了債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)。在《物權(quán)法》施行之后，“土地使用權(quán)”是一類權(quán)利的稱謂，是囊括了土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、債權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)等的上位概念。《土地管理法》第11條第2款所稱“建設(shè)用地使用權(quán)”實際上應(yīng)稱為“集體建設(shè)用地使用權(quán)”。其中，集體土地使用權(quán)，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)（不含土地承包經(jīng)營權(quán)）。2010年中央1號文件要求，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。上述文件都排除了土地承包經(jīng)營權(quán)屬于本次土地登記的范圍。這是物權(quán)法區(qū)別于合同法的重要標志，它要求物權(quán)只能依據(jù)法律設(shè)定，禁止當事人自由創(chuàng)設(shè)物權(quán)，也不得變更物權(quán)的種類、內(nèi)容、效力和公示方法。《物權(quán)法》規(guī)定的“建設(shè)用地使用權(quán)”專門指利用國有土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施的權(quán)利，而排除了利用集體土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施的權(quán)利?！锻恋毓芾矸ā穼Φ怯浀淖饔谩⒌怯洐C關(guān)對登記申請的審查、利害關(guān)系人查詢登記資料等問題均未作明確規(guī)定，直接造成實踐中將登記僅僅理解為一種土地管理的方式，忽視了其在土地權(quán)利變動中的作用。土地物權(quán)變動原則上采取登記生效主義，例外地采取登記對抗主義。集體建設(shè)用地使用權(quán)、國有農(nóng)用地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)在《物權(quán)法》當中并沒有做出規(guī)定，這與物權(quán)法定原則相悖。農(nóng)用地使用權(quán)既屬物權(quán)，則須以一定的公示方法周知于眾人。雖然《物權(quán)法》沒有規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)類型，《土地管理法》的表述也不太嚴謹，但對于現(xiàn)實中大量存在的集體建設(shè)用地使用權(quán)還是應(yīng)該予以確認?！锻恋氐怯涋k法》是部門規(guī)章而不是法律法規(guī)，其效力等級受限，對土地登記的規(guī)定不符合《物權(quán)法》的規(guī)定要求。而依《農(nóng)村土地承包法》和有關(guān)規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)和林地承包經(jīng)營權(quán)的管理職能分別由農(nóng)業(yè)和林業(yè)行政部門負責，相應(yīng)權(quán)利證書的發(fā)放、管理，也就成了農(nóng)業(yè)、林業(yè)行政主管部門的職責。為此，我們建議依據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，突破行政管理權(quán)限的區(qū)分，統(tǒng)一由國土資源管理部門登記、填證，依照權(quán)限分別由縣級以上人民政府和登記機構(gòu)頒發(fā)證書。它明確的主體包括：（1）本農(nóng)民集體成員；（2）非本農(nóng)民集體的農(nóng)民；（3）因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的且已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員；（4）原在農(nóng)村合法取得宅基地及房屋的非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）；（5）沒有權(quán)屬來源證明而實際占有使用宅基地的其他人。首先，對于本農(nóng)民集體成員按照當?shù)厥〖壢嗣裾?guī)定的面積標準確認宅基地使用權(quán)的規(guī)定，過于狹窄而又偏頗。其次，對于非本農(nóng)民集體的農(nóng)民僅僅規(guī)定其取得宅基地使用權(quán)的條件為因地質(zhì)災(zāi)害防治、新農(nóng)村建設(shè)、移民安置等集中遷建，在符合當?shù)匾?guī)劃的前提下，經(jīng)本農(nóng)民集體大多數(shù)成員同意并經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準異地建房的，我們認為這些條件既以偏概全也過于苛刻，并不能囊括非本農(nóng)民集體的農(nóng)民取得其他農(nóng)民集體宅基地使用權(quán)的所有情形。這些情形所使用的宅基地，一般都符合當?shù)匾?guī)劃。再次，已擁有一處宅基地的本農(nóng)民集體成員、非本農(nóng)民集體成員因繼承房屋占用農(nóng)村宅基地的情形，在確權(quán)登記發(fā)證時應(yīng)在《集體土地使用證》記事欄注記“該權(quán)利人為本農(nóng)民集體原成員住宅的合法繼承人”。第四，對于非農(nóng)業(yè)戶口居民（含華僑）原在農(nóng)村合法取得的宅基地及房屋進行確權(quán)登記頒證的條件為：房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，經(jīng)該農(nóng)民集體出具證明并公告無異議的。最后，泛指的沒有權(quán)屬來源證明而實際占有使用宅基地的其他人，應(yīng)當查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀，由村委會出具證明并公告30天無異議，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報縣級人民政府審定，屬于合法使用的，確定宅基地使用權(quán)?！兑庖姟返?條規(guī)定，按照不同的歷史階段對超面積的宅基地進行確權(quán)登記發(fā)證：（1）1982年以前的農(nóng)民建房用地在《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》實施后至今未擴大用地面積的依法按現(xiàn)有實際使用面積進行確權(quán)登記發(fā)證：（2）1987年《土地管理法》實施前，農(nóng)村村民建房占用的宅基地，超過當?shù)匾?guī)定的面積標準的，超過部分按當時國家和地方有關(guān)規(guī)定處理后，可以按實際使用面積進行確權(quán)登記；（3）1987年《土地管理法》實施后，農(nóng)民建房占用的宅基地，超過當?shù)匾?guī)定的面積標準的，按照實際批準面積進行確權(quán)登記，可在土地登記簿和土地權(quán)利證書記事欄內(nèi)注明超過標準的面積，待以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規(guī)劃重新建設(shè)時，按有關(guān)規(guī)定作出處理，并按照各地規(guī)定的面積標準重新進行確權(quán)登記。農(nóng)村有不少規(guī)定新批宅基地后老宅基地退給集體統(tǒng)一安排使用的情形都難以落實，大量村內(nèi)空閑地也難以統(tǒng)一規(guī)劃安排使用，老百姓認為宅基地就歸其所有，上述規(guī)定不過是紙上畫餅而已。（五）關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體資格和農(nóng)民集體的問題現(xiàn)行法律法規(guī)都規(guī)定了“農(nóng)民集體”所有，它包括：一是村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理；二是兩個以上村內(nèi)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理。人民公社時的“生產(chǎn)大隊”、“生產(chǎn)隊”是農(nóng)村基本的生產(chǎn)組織，但“村”、“隊（組）”只是一個地域區(qū)劃上的概念。我們認為，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛置是由制度和現(xiàn)實多方面原因所致。而在實踐中，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能已事實上由土地使用權(quán)所代替。特別是國家對“農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)的法律規(guī)定，使本來在法律上已虛擬化了的“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權(quán)人，國家才是農(nóng)村土地的終極所有者。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟上的表述，不是法律關(guān)系的主體?！稗r(nóng)民集體”的內(nèi)涵和外延無法界定，極為模糊。有關(guān)法律所謂的農(nóng)村土地“集體所有”是一種虛設(shè)，其實農(nóng)村土地并沒有真正的所有權(quán)主體?！稗r(nóng)民集體”是農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織僅行使經(jīng)營管理職能