【正文】 我國不但實現(xiàn)了糧食增產(chǎn)，農(nóng)民生活改善，而且為城市的改革發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，引發(fā)了整個社會結(jié)構(gòu)的巨大改變。隨著改革的不斷深化，到今年為止中央已經(jīng)下發(fā)了14個中央一號文件，大多數(shù)都涉及土地制度與農(nóng)村改革發(fā)展。包產(chǎn)到戶合法化以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制作為基本經(jīng)營制度，具體表現(xiàn)為土地承包的面積和地塊到戶，承包經(jīng)營權(quán)證書到戶，承包期限延長至30年，再到確立家庭承包經(jīng)營制度作為一個基本制度長期不變。近年，國家又提出農(nóng)民可以依法有償自愿地流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。十七屆三中全會提出了“土地承包經(jīng)營制度和土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變”，讓“土地流轉(zhuǎn)更加充分而有保障”，更進一步豐富了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵?！獜拈L久不變到確權(quán)發(fā)證，實現(xiàn)物權(quán)保護。為落實“土地承包經(jīng)營制度和土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變”，做到產(chǎn)權(quán)明晰，使農(nóng)民土地權(quán)利更加充分而有保障，2010年的中央1號文件——《中共中央國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》要求，加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。為了規(guī)范和推進確權(quán)登記發(fā)證，在國土資源部聯(lián)合財政部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》后，國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財政部、農(nóng)業(yè)部又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》，明確了相關(guān)工作的重大政策問題，為維護農(nóng)民合法權(quán)益、促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定提供了政策支撐。溫家寶總理分別在中央農(nóng)村經(jīng)濟工作會議講話和十一屆人大五次會議報告中強調(diào)：土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等，是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權(quán)利，無論何種情形，任何人都無權(quán)剝奪；深化農(nóng)村改革，必須堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不動搖，認真搞好土地確權(quán)登記發(fā)證工作；加強土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營；推進征地制度改革，制定農(nóng)村集體土地征收補償條例，保障好農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利，分配好土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益。綜上所述，農(nóng)村土地權(quán)利狀況的演變，經(jīng)歷了解放初期農(nóng)民對土地擁有完整產(chǎn)權(quán)的狀態(tài)，過渡至合作化、人民公社時期，農(nóng)民對土地權(quán)利的部分喪失到完全歸公而喪失權(quán)利的狀態(tài)，再到土地包產(chǎn)到戶，繼而確立了家庭承包經(jīng)營、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，部分土地權(quán)利回歸到農(nóng)民手中的狀態(tài)。十七屆三中全會的決定和《物權(quán)法》的實施，有利于農(nóng)村土地制度改革逐步走向以權(quán)利保障為核心的制度轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)農(nóng)民的完整土地產(chǎn)權(quán)。（二）農(nóng)村土地確權(quán)的目的和意義為了貫徹落實《物權(quán)法》和“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理”的農(nóng)村土地管理制度的原則，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，實現(xiàn)市場化發(fā)展要求的資源優(yōu)化配置，從物權(quán)制度上對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)提供全面、完整的保護體系，對農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)等土地權(quán)利確權(quán)登記發(fā)證勢在必行。對農(nóng)村土地全面確權(quán)登記發(fā)證，不僅可以摸清土地利用狀況，有效解決農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，化解社會矛盾，而且可以夯實農(nóng)村土地管理和制度改革的基礎(chǔ)，確認農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地的長期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將農(nóng)民主體與土地物權(quán)緊密聯(lián)系起來，從而有利于落實有關(guān)法律和政策確立的以權(quán)利保護為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，保護農(nóng)民的合法權(quán)益。此舉有利于打破土地二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，有利于實現(xiàn)耕地保護及其用途管制，提高土地產(chǎn)出率，有利于構(gòu)建和諧社會，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展的新格局。（三）土地確權(quán)的基本原則第一，尊重歷史、面對現(xiàn)實的原則。對歷史遺留的土地權(quán)屬問題，只要符合當時規(guī)定的歷史事實，不能輕易地改動和否定；對現(xiàn)在實際存在的客觀情況，要合情、合理、合法對待。適用這一原則時要做到：歷史上已依政策、法律確權(quán)的，要堅決維護；因各種原因，土地已經(jīng)發(fā)生了實際變更，只要過去不是強占，在確權(quán)時要從實際出發(fā)，堅持原則性和靈活性相結(jié)合。第二，最大限度地保護農(nóng)民合法權(quán)益的原則。一般來說，土地確權(quán)是國家行政機關(guān)，即人民政府依照相關(guān)法律法規(guī)對土地的產(chǎn)權(quán)歸屬進行認定的行政行為。也就是說，土地確權(quán)的主體是國家行政機關(guān)，其根本目的是為了更好地實現(xiàn)和保護農(nóng)民的合法權(quán)益。第三，依法依規(guī)有序登記的原則。確權(quán)登記頒證的法律法規(guī)依據(jù)包括：《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《土地登記辦法》、《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等法律政策文件以及地方性法規(guī)的規(guī)定。應(yīng)該按照法定程序進行調(diào)查、審核，切實做到權(quán)屬合法、界址清楚、面積準確，登記資料記載和證書填寫無誤，發(fā)證及時。第四，堅持遵循“主體平等”和“村民自治”的原則。按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組這三類所有權(quán)主體，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認到每個農(nóng)民集體。二、土地權(quán)利概述（一）有關(guān)法律與技術(shù)規(guī)程對土地類型的分類現(xiàn)行《土地管理法》對土地類型根據(jù)利用性質(zhì)和狀況劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地及未利用地。第二次全國土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程規(guī)定了《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T210102007）。農(nóng)用地：指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利設(shè)施用地、養(yǎng)殖水面等。按照法律的界定，結(jié)合《土地利用現(xiàn)狀分類》的規(guī)定可將農(nóng)用地詳細分為：耕地、園地、林地、草地、交通用地、水域及水利設(shè)施用地和其他土地。建設(shè)用地：指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》規(guī)定，與建設(shè)用地有關(guān)的土地類型包括：商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地。未利用地：是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地，包括水域及水利設(shè)施用地、草地和其他土地。綜上所述，無論依據(jù)用途還是依據(jù)屬性劃分，可以歸納出農(nóng)村土地確權(quán)所針對的主要對象是：耕地（含園地）、林地、牧草地、公共事業(yè)與服務(wù)管理用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地、水域及水利設(shè)施用地、宅基地、工礦倉儲用地、未利用地和其他農(nóng)用地。其中，重中之重是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)所涉及的土地。（二）土地權(quán)利種類土地所有權(quán)。我國《憲法》、《土地管理法》規(guī)定了實行土地的社會主義公有制，即全民所有和勞動群眾集體所有制。全民所有即國家所有，勞動群眾集體所有即農(nóng)村土地集體所有。我國城市土地屬于國有，城市勞動群眾集體不擁有土地所有權(quán)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是特定歷史條件下形成的一項具有歧視性的制度安排。它既不是國家所有權(quán)派生的，也不是隸屬于國家所有權(quán)之下的權(quán)利，而是在農(nóng)民土地私有的基礎(chǔ)上，憑借國家意志收回農(nóng)民個人所有權(quán)集合而成，并為高度壟斷的計劃經(jīng)濟體制服務(wù)的、相對不完整的所有權(quán)。因此，它具有濃厚的政治色彩和深刻的政治使命，暗藏剝奪和歧視農(nóng)民的制度印痕。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的“不完整性”，具體表現(xiàn)在所有權(quán)主體的缺位和虛擬化、效力和權(quán)能上的欠缺與不平等。這種狀況并非因所有權(quán)的社會化及其特殊性受到公法上的限制所致，而是國家為了壟斷土地一級市場，以法律形式為集體土地所有權(quán)中的處分權(quán)能加上了“緊箍咒”。集體所有土地只有被征收為國有，才能進入市場出讓、轉(zhuǎn)讓，才能實現(xiàn)土地非農(nóng)化的增值效益，而這一切都被政府控制著。從物權(quán)平等保護原則來看，國家對集體土地所有權(quán)的限制不能排斥和剝奪本應(yīng)屬于農(nóng)民集體的所有權(quán)權(quán)能，這種限制只能體現(xiàn)在建設(shè)規(guī)劃和用途管制方面。此外，集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)應(yīng)該平等。土地使用權(quán)與土地用益物權(quán)。通常說的土地使用權(quán)，是指土地使用者依法享有的對土地的占有、使用、收益和有限處分的權(quán)利集合。土地用益物權(quán)是指在他人享有所有權(quán)的土地上設(shè)立的，對他人所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利?！锻恋毓芾矸ā匪傅耐恋厥褂脵?quán)包含了土地用益物權(quán)?！段餀?quán)法》設(shè)專編規(guī)定了用益物權(quán)，包括土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)等。本文所言需要確權(quán)登記發(fā)證的各類土地權(quán)利類型見上圖所示。（三）土地權(quán)利主體分類及其代表所有權(quán)主體。根據(jù)現(xiàn)行法律和政策，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組和農(nóng)民集體成員四類平等的主體。具體表現(xiàn)為：屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會受本村農(nóng)民的委托行使所有權(quán)；分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)；沒有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地所有權(quán)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代管。按法律規(guī)定，農(nóng)民集體土地的所有者應(yīng)是農(nóng)民集體，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、村民小組代表其行使所有權(quán)。但目前大多數(shù)農(nóng)民集體都沒有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，因此在實踐中農(nóng)民集體土地基本上是由村民委員會或村民小組具體行使有關(guān)權(quán)利。而村民委員會、村民小組如何代表集體土地所有者，又享有哪些權(quán)利和義務(wù)卻沒有明確規(guī)定，村、組干部在行使集體土地的有關(guān)權(quán)利時侵害群眾權(quán)益的現(xiàn)象時有發(fā)生，實際上農(nóng)村集體土地所有權(quán)人缺位，產(chǎn)權(quán)主體不明的問題已相當嚴重。由誰作為主體來行使這個權(quán)利，已經(jīng)是擺在我們面前不可回避而又必須做出明確回答的問題。如果一部分村民不委托村委會行使所有權(quán)怎么辦？現(xiàn)在農(nóng)民群眾自發(fā)維權(quán)抗爭的大量群體事件足以證明，很多村民委員會已經(jīng)失信于農(nóng)民，農(nóng)民怎么會授權(quán)委托村委會代表他們行使土地所有權(quán)呢？據(jù)調(diào)查，目前各?。▍^(qū)、市）還是重復(fù)著原有的法律規(guī)定的描述，陷入土地所有權(quán)主體虛擬的狀態(tài)而不能自拔。我們認為，如果在現(xiàn)有法律框架下無法確認集體成員的共有是共同共有還是按份共有，以及無法確定誰作為集體代表更為合適的情形下，每個集體成員自然而然地成為他所長久使用的部分土地的所有權(quán)主體代表更為合適。由于現(xiàn)行法律政策規(guī)定不承認私人土地使用權(quán)，那么在集體土地所有權(quán)的前提下，就應(yīng)該把土地使用權(quán)證書注明具體的使用權(quán)人，即家庭承包戶為所使用部分的土地所有權(quán)的代表。使用權(quán)主體。使用權(quán)主體包括依法取得集體土地使用權(quán)的自然人、法人和非法人組織。根據(jù)使用現(xiàn)狀依法確權(quán)登記發(fā)證后，土地登記簿記載應(yīng)與土地使用證登記一致。三、關(guān)于土地確權(quán)登記頒證的幾個問題（一）土地確權(quán)的重要性土地確權(quán)，是指依照法律、政策的規(guī)定確定某一范圍內(nèi)的土地（或稱一宗地）的所有權(quán)、使用權(quán)的隸屬關(guān)系和他項權(quán)利的內(nèi)容的行為。每宗地的土地權(quán)屬要經(jīng)過土地登記申請、地籍調(diào)查、權(quán)屬審核、登記注冊、頒發(fā)土地證書等土地登記程序，才能得到最后的確認和確定。按照西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的理論，“確權(quán)”其實就是將原本屬于集體的“非排他”的多種土地財產(chǎn)權(quán)利，逐項“排他性”地界定(“量化”)給農(nóng)戶的改革舉措。為什么要進行土地確權(quán)，確權(quán)為什么非常重要？可以從以下兩個方面來論述。首先，土地確權(quán)有利于明晰農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸屬，從而保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。我們常說，土地是農(nóng)民的“命根子”，或者說土地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，但現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地所有權(quán)的制度安排，嚴重阻礙和束縛著農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，使得農(nóng)民的土地不能獲得市場經(jīng)濟下的最大收益。這是因為，一方面，由于國家嚴禁土地所有權(quán)的買賣、出租、抵押或者其他形式的轉(zhuǎn)讓，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)處于一種完全無價格衡量的“虛擬財產(chǎn)”狀況。農(nóng)村集體土地所有人——“農(nóng)民集體”只是法律象征意義上的所有者，而不能將其所有的土地衡量確定為具體的財產(chǎn)，更不能進行社會財產(chǎn)交換；另一方面，國家控制了農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)。比如，就是一塊農(nóng)民集體所有的土地向另一個經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)移時，也必須先將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)給國家，由國家再將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給需要用地的組織。國家為了公共利益需要，可以依法對集體所有的土地實行征用，將被征用的集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有。而且，國家征用土地的補貼價格是由國家確定的，不是所有者意志的體現(xiàn)，也不能真實地體現(xiàn)土地價值，是一種強制性的非市場價格。這種征地辦法是具有強制性、壟斷性的行政占用方式，把農(nóng)民排斥在土地增值收益分配之外，農(nóng)民既不能決定土地的賣與不賣，也不能與買方平等談判價格，而國家和社會強勢階層則可以不受約束地侵吞農(nóng)民的土地權(quán)益，造成大量的農(nóng)民成為無地、無業(yè)和無社會保障的“三無人員”，也引發(fā)了許多群體性抗爭事件。因此，要想讓農(nóng)民通過合法途徑獲得土地財產(chǎn)權(quán)，必須對現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度進行改革。土地確權(quán)登記頒證就是改革的第一步，通過對農(nóng)村的各種類型和權(quán)屬的土地進行審核、測量，明晰土地的空間位置及權(quán)屬，并以政府頒發(fā)證書的方式進行確認。這些證書代表的是政府對土地權(quán)利實體上的認定，屬于實體法保障的范疇。正如蔡永飛博士所指出的，這些證書是政府依法承認農(nóng)民土地權(quán)利的保證書，也是政府依法保護農(nóng)民土地權(quán)利的承諾書。只要農(nóng)民持有這些證書，就可以依法自主、自愿地處置自己土地并取得收益。在遇到政府征地時，這些證書可以成為農(nóng)民依法依規(guī)與征地方進行談判的一個籌碼，對征地補償標準、補償方式進行討價還價，也可以就是否和如何取得股份進行協(xié)商。如果遇到強行征地，即可以通過訴訟以此證書捍衛(wèi)自己的權(quán)利。其次，土地確權(quán)有利于明晰農(nóng)村土地的空間范圍和權(quán)屬信息，從而有效減少土地糾紛的發(fā)生。通過土地確權(quán)可以搞清楚農(nóng)村每一宗土地的產(chǎn)權(quán)歸屬、實際面積、四至邊界和具體用途，從而減少因土地權(quán)屬和空間位置不清而引發(fā)的矛盾糾紛。也就是說，不管是農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，還是農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，都要經(jīng)過法定機構(gòu)的實際測量、審核調(diào)查并進