【正文】 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上大范圍的對外開放?！缎姓S可法》的基本指導(dǎo)思想：相信市場的力量?！缎姓S可法》的公布實(shí)施，是我國行政法治建設(shè)的一件大事。《行政許可法》促進(jìn)中國行政法治。①限制政府規(guī)制的范圍，促進(jìn)政府的職能轉(zhuǎn)換和轉(zhuǎn)移，建設(shè)“有限政府”。③確立許可實(shí)施的公開原則，有利于防止腐敗和濫用權(quán)力，建設(shè)透明、廉潔政府。⑤規(guī)定了許多簡便、快捷和方便申請人的許可方式和制度，有利于建設(shè)便民、高效政府。首先，規(guī)定可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)由法律設(shè)定，未制定法律的行政法規(guī)可以設(shè)定。實(shí)施后除臨時性行政許可事項(xiàng)外，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)提請全國人大及其常委會制定法律，或自行制定行政法規(guī)。臨時性的行政許可實(shí)施滿一年需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人大及其常委會制定地方性法規(guī)。排除了由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格資質(zhì)的行政許可；企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及前臵性行政許可；限制其他地區(qū)的個人、企業(yè)或者商品進(jìn)去本地區(qū)的行政許可。規(guī)范了行政許可的設(shè)定程序，確定了行政許可的聽證制度。還有其它法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項(xiàng)，也應(yīng)當(dāng)向社會公告并舉行聽證。通過規(guī)定相對集中了行政許可權(quán)，降低了行政許可的申請成本和運(yùn)作成本。行政許可需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個機(jī)構(gòu)辦理的，該行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確定一個機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可申請，統(tǒng)一送達(dá)行政許可決定。同時對于依法由兩個以上的部門實(shí)施辦理的行政許可，采取統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理、集中辦理的制度。首次肯定了行政許可領(lǐng)域的合法信賴保護(hù)原則，確立了公民權(quán)益受損的補(bǔ)償機(jī)制。我國的行政許可法規(guī)定行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。但由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。首次引入日落條款，解決了法律泛濫的問題。這是國外法律經(jīng)常有，就是sunset clause。我國在長期的行政審批改革中，也面臨著一個很大的問題，就是政府部門在清理自己的審批項(xiàng)目時，沒有一個能說清除的。實(shí)施機(jī)關(guān)和一般的公眾也都可以對許可的實(shí)施提出建議。針對實(shí)踐中重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象，具體規(guī)范了行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管責(zé)任。我們原有的監(jiān)督機(jī)制不夠健全，發(fā)證機(jī)關(guān)對事故的監(jiān)督不到位，或者審批了不去監(jiān)督，不能從根本上解決問題。通過強(qiáng)化行政許可的監(jiān)督，以及實(shí)施許可的責(zé)任來達(dá)到改變目前重審批輕監(jiān)管的現(xiàn)象。明確規(guī)定依法取得的行政許可除法定條件和程序不得轉(zhuǎn)讓。它與申請人特定的情況和條件是緊密聯(lián)系的，對行政許可申請的審查實(shí)質(zhì)就是行政機(jī)關(guān)判斷申請人是否符合法定條件和標(biāo)準(zhǔn)的過程。因此一般不可以轉(zhuǎn)讓。正是被許可人符合法定條件，行政機(jī)關(guān)才頒發(fā)許可。（2）按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范進(jìn)行檢驗(yàn)、檢測、檢疫，行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢驗(yàn)、檢測、檢疫的結(jié)果作出的行政許可決定，不得轉(zhuǎn)讓。（3）公民和社會組織通過登記取得的特定主體資格，也不得轉(zhuǎn)讓。如公民向公安機(jī)關(guān)申請舉行集會、游行、示威，如果獲得批準(zhǔn)，被許可人并不能將此項(xiàng)許可轉(zhuǎn)讓給他人，由他人實(shí)施集會、游行、示威。行政機(jī)關(guān)所頒發(fā)的許可與被許可人的條件和情況是緊密聯(lián)系的，被許可人轉(zhuǎn)讓已獲得的行政許可，將會造成經(jīng)濟(jì)、社會秩序混亂，損害國家利益、公共利益和公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，因此不得轉(zhuǎn)讓。但根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，某些由申請人支付一定的價款，以公開、公平競爭方式取得的行政許可，可以轉(zhuǎn)讓。城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例規(guī)定，依照本條例的規(guī)定取得土地使用權(quán)的土地使用者，其使用權(quán)在使用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動。（2）礦產(chǎn)資源的采礦許可。探礦權(quán)人在完成規(guī)定的最低勘查投入后，經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以將探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人。（3）其他有償取得的行政許可。上述許可的一個共同特點(diǎn)是被許可人通過支付一定的價款有償取得許可，允許這種許可依法轉(zhuǎn)讓，有利于優(yōu)化自然資源和公共資源的配臵。法律規(guī)定申請人申請行政許可，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向行政機(jī)關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對其申請材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予撤銷并處罰；取得的行政許可屬于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全事項(xiàng)的，申請人在三年內(nèi)不得再次申請該行政許可；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。若行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守，或超越法定職權(quán)，或違反法定程序，或?qū)Σ痪邆渖暾堎Y格或者不符合法定條件的申請人作出準(zhǔn)予行政許可的，那么作出行政許可的行政機(jī)關(guān)或者其上級機(jī)關(guān)可以根據(jù)利害關(guān)系人的申請或者依據(jù)職權(quán)，撤銷其行政許可。對于實(shí)施的責(zé)任人要依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，還要依法追究行政責(zé)任。確定了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上防止和治理腐敗。即使是按照法律、行政法規(guī)規(guī)定收取的費(fèi)用，行政許可法也設(shè)計了嚴(yán)格的約束規(guī)則，要按照公布的法定項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，所收費(fèi)用必須全部上繳國庫。二、《行政許可法》的基本結(jié)構(gòu)《行政許可法》的內(nèi)容共8章83條： 第一章 總則第二章 行政許可的設(shè)定 第三章 行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān) 第四章 行政許可的實(shí)施程序 第五章 行政許可的費(fèi)用 第六章 監(jiān)督檢查 第七章 法律責(zé)任 第八章 附則第二章與第四章是核心部分。三、行政許可概述（一）概念：第二條：行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。對行政許可現(xiàn)象進(jìn)行解釋和說明的理論很多，并且隨著國家對經(jīng)濟(jì)和社會生活干預(yù)程度的變化，還在不斷創(chuàng)新發(fā)展，目前有關(guān)行政許可的理論觀點(diǎn)，大致有三種：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政許可是普遍禁止的解禁，普遍禁止的例外。在早期自由資本主義時期，需經(jīng)政府許可的事項(xiàng)很少，只有一些很特別的事項(xiàng)需經(jīng)政府批準(zhǔn)，如賣酒、銷售槍支等。因此這時的法學(xué)理論通常把行政許可視為普遍禁止的解禁。即認(rèn)為行政許可是賦權(quán)行為、相對人本沒有此項(xiàng)權(quán)利，只是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的允諾和賦予，才使其獲得了一般人不能享有的特權(quán)。第三種觀點(diǎn)吸收了上述兩種觀點(diǎn)，認(rèn)為行政許可是解禁與賦權(quán)的統(tǒng)一。對于從許可中受益的相對人來講，行政許可是一種賦權(quán)行為，但對于未經(jīng)許可或不予許可的相對人來講則是一種限制和排斥權(quán)利的行為。但是對更多未被賦予權(quán)利者來說，則是一種禁止，是對行使某種權(quán)利的限制，所有未取得駕駛執(zhí)照的人都不得開汽車；未被批準(zhǔn)開辦會計師事務(wù)所者，一律不得開辦。許可正是權(quán)利與禁止這兩者的結(jié)合點(diǎn)。開車是一件具有危險性的事情，因此一般人不得開車；但開車對個人又會產(chǎn)生利益，如求職就業(yè)等，因而又應(yīng)該允許開車?！飮庥嘘P(guān)行政許可的概念在美國，行政許可主要有四種：一是允許（Permit），即對具備了某種客觀技能和水平的人從事某種活動的一種許可，如汽車駕照；二是資格證明（Certification），即對具有相應(yīng)教育經(jīng)歷或者專業(yè)資格的人從事特定職業(yè)的一種能力證明；三是特許（Franchise），是對有限資源進(jìn)行配臵的一種方式，如出租車的經(jīng)營許可；四是執(zhí)照（License），是對經(jīng)營關(guān)系公眾健康、社會福利事業(yè)的一種許可，如餐館經(jīng)營執(zhí)照。由此，行政許可被當(dāng)作是對被限制、禁止或者非法的事情的一種允許。與此相聯(lián)系的還有特許和認(rèn)可，特許是對國民設(shè)定其原本不擁有的權(quán)利或者權(quán)利能力的行政行為，如電氣、鐵路等企業(yè)的經(jīng)營許可；認(rèn)可是指行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充第三者的合同行為、共同行為等法律行為，使其具有法律上的效力的行政行為，如農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)移許可。行政機(jī)關(guān)針對行政相對人的申請，依法采取相應(yīng)的行政行為。行政相對人提出申請，是頒發(fā)行政許可的前提條件。行政相對人提出申請，是其從事某種法律行為之前必須履行的法定義務(wù)。行政許可并不是一經(jīng)申請即可取得，而要經(jīng)過行政機(jī)關(guān)的依法審查。行政機(jī)關(guān)接到行政許可申請之后，首先審查決定是否受理。受理之后，根據(jù)法定條件和標(biāo)準(zhǔn)，按照法定程序，進(jìn)行審查，決定是否準(zhǔn)予當(dāng)事人的申請。第三，行政許可是一種授益性行政行為。授予行政相對人權(quán)利或使相對人取得利益的行政行為是授益性行政行為。行政許可與行政處罰和行政征收等行政行為不同，后者是基于法律對行政相對人權(quán)益的一種剝奪和限制，而前者是賦予行政相對人某種權(quán)利和資格，是一種準(zhǔn)予當(dāng)事人從事某種活動的行為，因此是授益性行政行為。行政許可法律關(guān)系的主體是對外行使行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)和受行政機(jī)關(guān)管理權(quán)限約束的相對人，即公民、法人或者其他組織。這也就是說，行政許可是一種外部行政行為，而不是一種內(nèi)部行政行為。而外部行政行為直接作用于行政機(jī)關(guān)之外的公民、法人或者組織。行政行為以是否具有法定形式要求為標(biāo)準(zhǔn)。行政許可除了要遵循一定的法定程序，還應(yīng)以正規(guī)的文書、格式、日期、印章等形式予以批準(zhǔn)。因此，行政許可是一種要式行政行為。（三）行政許可的形式定義（四）行政許可與當(dāng)事人的關(guān)系禁止(無權(quán))限制(1)普通許可行政機(jī)關(guān)對自由權(quán)利行使條件的審查批準(zhǔn)第12條(1)“按法定條件予以批準(zhǔn)”公共性：三大安全/宏觀經(jīng)濟(jì)/生態(tài)環(huán)境普通許可的假設(shè)前提是市場經(jīng)濟(jì)條件下行政相對人擁有自由權(quán)利，比如取得營業(yè)執(zhí)照；(完全依靠自己能力在市場上生存發(fā)展的行政相對人，其行為可能會與公益有關(guān)，政府通過市場準(zhǔn)入制度予以規(guī)制)(2)特別許可行政機(jī)關(guān)對申請人“賦予特定權(quán)利”詳見第12條(2)的規(guī)定 “有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配臵以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)；”稀缺性自然和公共資源的分配獨(dú)占性行業(yè)的市場準(zhǔn)入數(shù)量限制特別許可的假設(shè)前提是國家分配給行政相對人額外的權(quán)利。（五）行政許可的類別根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以對行政許可作不同的分類。行為許可是直接允許申請人從事某種活動，資格許可是賦予申請人某種資格。（2）依據(jù)審批程序的寬嚴(yán)或者特定對象，可以分為普通許可和特別許可。按照許可之后，是否還批準(zhǔn)其他人的許可申請，可分為排他性許可和非排他性許可。（5）根據(jù)許可是否附有相應(yīng)的義務(wù)，可分為權(quán)利性許可和附義務(wù)許可。實(shí)際中出現(xiàn)多種形式的許可，一方面是由于行政管理對象的多樣性，產(chǎn)生行政管理方式的多樣性；另一方面是由于對行政許可的設(shè)定和實(shí)施不規(guī)范。其中普通許可適用于準(zhǔn)予符合法定條件的自然人、法人或者其他組織從事特定活動的事項(xiàng)；特許適用于賦予自然人、法人或者其他組織的特定權(quán)利并且具有數(shù)量限制的事項(xiàng)；認(rèn)可適用于賦予自然人、法人或者其他組織特定資格、資質(zhì)的事項(xiàng)；核準(zhǔn)適用于對特定物的檢驗(yàn)、檢測和檢疫等；登記適于確定企業(yè)或者其他組織的主體資格。因此，在立法決策上，最后取消了分類，用統(tǒng)一的行政許可概念來表達(dá)所有的行政許可現(xiàn)象。這種分類對認(rèn)識和理解行政許可的性質(zhì)是很有益的。如排放污染物、制造和持有管制刀具、從事博彩業(yè)等。如對私人經(jīng)營電、煤氣、自來水等公共服務(wù)業(yè)的許可。后來其范圍又?jǐn)U大到國家所有的自然資源的開發(fā)利用和公共資源的配臵等。普通許可相對于特許，也就是除去特許之外的所有許可，這是一種通常的理解。對行政許可不同類別的了解，有助于認(rèn)識行政許可。由于行政許可現(xiàn)象的多樣性和復(fù)雜性，各類所適用的特別程序具有不確定性，因此立法上分類意義不大，并且分類容易引起某一類別是否屬于行政許可的爭議，最終行政許可法沒有采取分類的辦法。屬事前控制，有很強(qiáng)的主觀性。配臵資源：在有限資源領(lǐng)域，完全靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)來配臵資源，不僅會導(dǎo)致資源配臵的嚴(yán)重不公，而且還會導(dǎo)致資源配臵的低效率（形成壟斷）。證明或者提供某種信譽(yù)、信息：在紛繁復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會活動中，為了提供某種預(yù)期，需要政府以許可的方式，確立相對人的特定主體資格或者特定身份，使相對人獲得合法從事涉及公眾關(guān)系的經(jīng)濟(jì)、社會活動的某種能力，以此向社會提供證明或者信譽(yù)、信息，以公信于眾，指導(dǎo)于民?！锱袛鄻?biāo)準(zhǔn)：一是行政許可是行政機(jī)關(guān)對經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的管理行為，不包括對民事權(quán)利、民事關(guān)系的確認(rèn)。如外交部對地方政府外辦護(hù)照簽證自力權(quán)等的審批。(七)行政許可的適用范圍與行政許可適用的例外（第3條行政許可的設(shè)定和實(shí)施，適用本法。）問題：設(shè)定行政許可，是一種立法行為，嚴(yán)格來講，并不是一種行政許可行為。過去，我國實(shí)行計劃經(jīng)濟(jì)，國家包攬整個經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，行政審批無所不在。該由市場決定的事情，應(yīng)當(dāng)由市場主體來決定；該由社會自己解決的事情，應(yīng)當(dāng)交社會自己去辦理。這就需要對哪些事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可，哪些事項(xiàng)不能設(shè)定行政許可，作出一個原則界定。許可收費(fèi)，收費(fèi)養(yǎng)人，養(yǎng)人收費(fèi)，導(dǎo)致行政許可過多過濫，致使某些行政機(jī)關(guān)偏離其服務(wù)宗旨。另一方面，按照法治的要求，凡是對公民設(shè)定義務(wù)，或者對公民某種權(quán)利作出限制以致剝奪，均需由立法機(jī)關(guān)制定法律，或者由立法機(jī)關(guān)作出授權(quán)，再由行政機(jī)關(guān)加以規(guī)定。行政許可涉及公民的權(quán)利義務(wù)，原則上應(yīng)由法律作出規(guī)定。這就需要對各個立法主體的設(shè)定權(quán)限作出規(guī)定。例如，每個行政部門都有自己的預(yù)算，這些預(yù)算是本級預(yù)算的組成部分，這些預(yù)算只有經(jīng)財政部門批復(fù)之后，才可以執(zhí)行。財政、外事部門對這些事項(xiàng)的審批，雖然符合行政許可的一些特點(diǎn)，但它行使的不是一種社會管理職能，其對象是特定的行政機(jī)關(guān)，而不是非特定的公民、法人或者組織。需要說明的是，這里的“其他機(jī)關(guān)”不僅包括了行政機(jī)關(guān)，還包括了國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及政黨、團(tuán)體等組織。其中事業(yè)單位不同于企業(yè)法人，是為發(fā)展特定的事業(yè)而設(shè)立的法人組織，通常不以營利為目的，致力于發(fā)展社會公益事業(yè)。由于歷史的原因，我國社會公共事業(yè)和福利事業(yè)的興辦，很多都是由國家出資來興辦的，因此，我國的行政部門直接管理著一大批這樣的事業(yè)單位。由于這種審批是基于行政機(jī)關(guān)對這些單位的直接隸屬關(guān)系，也就是說這些單位是國家出資興辦的，國家授權(quán)特定的行政部門來進(jìn)行管理。③內(nèi)部審批行政行為，亦即上級行政機(jī)關(guān)基于行政隸屬關(guān)系對下級行政機(jī)關(guān)有關(guān)請示報告事項(xiàng)的審批。這種審查批準(zhǔn)，是一種內(nèi)部行政法律關(guān)系，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的一種體現(xiàn)，不同于作為外部行政法律關(guān)系的行政許可，因此這種審批不適用本法。這種審批屬于行政許可決定程序中的一個環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)適用本法。這種審批是因?yàn)橘Y產(chǎn)所有權(quán)而產(chǎn)生的，行使的是所謂“老板權(quán)”。這時的行政機(jī)關(guān)具有雙重身份，既是行政管理機(jī)關(guān)，又是國有資產(chǎn)所有者的代表。這里如果不分清其中的法律關(guān)系，就容易混淆兩種審批的性質(zhì)。就全國而言，國務(wù)院設(shè)立國有資產(chǎn)管理委員會，作為其特設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的管理。公民的私人活動有關(guān)事項(xiàng)：比如婚姻、收養(yǎng)等人身關(guān)系的活動，以及對私人財產(chǎn)的確認(rèn)活動。這類登記屬于事后程序，是保護(hù)和確認(rèn)登記人的權(quán)利，而不是重新賦予其權(quán)利。另一類是設(shè)立、開業(yè)登記。因此設(shè)立、開業(yè)登記