【正文】 地方性法規(guī)以及規(guī)章的權(quán)限范圍，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章在設(shè)定行政許可時，應(yīng)當遵守上述權(quán)限范圍的規(guī)定，不得越權(quán)設(shè)定行政許可。行政許可的設(shè)定只能由全國人大、國務(wù)院、有權(quán)制定地方性法規(guī)的省、市人大及其常委會、有權(quán)制定地方政府規(guī)章的省級人民政府行使。本法為了減少行政許可，從源頭上治理行政許可過多過濫的問題，減少了行政許可的設(shè)定主體。按照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序設(shè)定行政許可①按照法定的權(quán)限設(shè)定行政許可。四、《行政許可法》基本原則：（一）設(shè)定和實施行政許可的法定原則。設(shè)立法人登記的實質(zhì)是取得民事權(quán)利能力，取得行為能力。在這類登記中，行政機關(guān)行使的不是行政管理權(quán)，而是以第三人的身份出現(xiàn)，起證實和確認作用。我國的登記種類很多，概括起來是兩類：一類是確認登記，主要包括產(chǎn)權(quán)登記、抵押登記、結(jié)婚登記、收養(yǎng)登記、個人身份登記、特定事實登記等，不屬于行政許可。國有資產(chǎn)管理委員會不屬于行政機關(guān)，對國有企業(yè)有關(guān)事項的審批，當然不屬于行政許可。隨著國有資產(chǎn)管理體制的深化，這種審批區(qū)別于行政許可的特點將越來越明顯。它在對國有資產(chǎn)處臵進行審批時，是作為所有者的代表在履行職責，因此不屬于行政許可。國家將國有資產(chǎn)處臵的審批，由于交由行政機關(guān)去審批，發(fā)生了主體的競合。④行政機關(guān)以出資人身份對財產(chǎn)的處臵；如行政機關(guān)以出資人的身份對國有企業(yè)資產(chǎn)處臵等事項的審批。當然，在上級對下級報批事項的審批中，有一些是下級行政機關(guān)受理的公民、法人或者其他組織的申請，按照管理權(quán)限，經(jīng)本級行政機關(guān)審查提出意見后，報上級審批。在行政管理中，下級行政機關(guān)經(jīng)常就工作中的一些重要計劃、規(guī)劃、決策以及貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)和國家方針政策中的問題請示上級國家機關(guān)，由上級國家機關(guān)予以審查批準。這種審批權(quán)來源于國家出資，來源于資金劃撥，不同于行政機關(guān)對一般性社會事務(wù)的管理，因此不屬于行政許可，不適用本法。行政機關(guān)對這些單位進行管理，少不了要對事業(yè)單位的各種事項進行審批。如學校、醫(yī)院、科研單位和文藝團體等。②行政機關(guān)對直屬事業(yè)單位的審批；我國的法人組織中有企業(yè)、事業(yè)單位和國家機關(guān)。因此，這種審批不屬于行政許可，不適用本法。又如行政部門開展外事交流活動，以本部門名義談判和簽署屬于本部門職權(quán)范圍內(nèi)事項的協(xié)定，需要會商外交部。與計劃經(jīng)濟有關(guān)(遺留)的內(nèi)部管理事項：①行政機關(guān)對其他機關(guān)的人事、財務(wù)、外事的審批；每一個行政機關(guān)通常都承擔特定的社會管理職能，屬于管理者；但同時它們也是被管理者，國家對行政機關(guān)的人、財、物等實行集中統(tǒng)一管理，由指定的行政機關(guān)負責審批、劃撥和監(jiān)督等項工作，以保障國家財政資金運轉(zhuǎn)的效率，人事任用的公平，促進行政機關(guān)的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。由于我國地域遼闊，經(jīng)濟發(fā)展不平衡，并且法律體系尚在完善過程中，不可能將行政許可的所有事項都交由最高國家權(quán)力機關(guān)規(guī)范，需要賦予行政機關(guān)和地方權(quán)力機關(guān)一定的設(shè)定權(quán)。也就是要求行政機關(guān)的行為應(yīng)當有法律依據(jù)，做到依法行政。為了從源頭上治理行政許可過多過濫的問題，減少行政審批，因此必須對行政許可的設(shè)定權(quán)進行規(guī)范，減少行政許可的設(shè)定主體。同時，過去由于對行政許可缺少統(tǒng)一認識，行政許可的設(shè)定主體比較混亂。行政管理要退出一些經(jīng)濟和社會領(lǐng)域?，F(xiàn)在，我國實行社會主義市場經(jīng)濟，由市場來配臵資源。為什么還要納入到本法的調(diào)整范圍呢？這主要有兩方面的考慮：一方面，本法的立法指導思想之一就是清理過去，規(guī)范未來。有關(guān)行政機關(guān)對其他機關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務(wù)、外事等事項的審批，不適用本法。三是行政許可是行政機關(guān)對公民、法人或者其他組織的申請經(jīng)審查后決定其可以從事有關(guān)活動的行為。二是行政許可是行政機關(guān)的外部行政管理行為。需強調(diào)的是，從權(quán)力與責任、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系看，對行政機關(guān)而言，某一事項需要行政許可，意味著對該事項的監(jiān)督關(guān)口前移，從而行政機關(guān)的責任也相應(yīng)前移。行政許可配臵有限資源也要通過公開、公正、公平的方法，以達到配臵資源的高效率，防止權(quán)力尋租。因此，主要是對可能發(fā)生的系統(tǒng)性問題提前設(shè)防，以便從源頭上控制某種危險性的發(fā)生。(六)行政許可的功能一般體現(xiàn)在三個方面：控制危險：最主要、最基本的功能。無論是將行政許可分為普通許可和特許，還是劃分為其他種類，從認識論上來說，是為了認識行政許可，把握其不同側(cè)面；從立法上來說，對行政許可進行分類，就是為了分類規(guī)范和分類指導，規(guī)定出不同的程序。另外還有一種觀點認為，普通許可是眾多許可種類中的一種，行政許可法原草案就是這樣規(guī)定的。這種特許的觀點，實質(zhì)是特許的適用范圍不同，但它們也有共同點，即特許在程序上比較嚴格。其前提是法律禁止這些領(lǐng)域私人經(jīng)營，國家有獨占的經(jīng)營權(quán)。另一種觀點認為特許是指國家賦予私人公營事業(yè)經(jīng)營權(quán)的行為。對什么是特許，有兩種觀點：一種觀點認為是指對有害于社會或者社會不期待的事項，法律一般予以禁止，在特殊情況下，解除禁止。在行政許可分類中，有一種分類是比較普遍的，即普通許可和特許。由于這種分類，存在很多不同意見，并且確定科學分類的主觀條件和客觀條件不成熟。行政許可法草案曾將行政許可分為普通許可、特許、認可、核準和登記五大類。在現(xiàn)行法律、法規(guī)和實際做法中存在審批、審核、批準、認可、同意、核準、登記、備案等名目繁多、稱謂各異的許可形式。（4）根據(jù)許可證的證明程度，可以分為獨立許可和附文件的許可。（3）排他性許可和非排他性許可。其實，取得某種資格的目的也是為了從事某種活動，只是許可的直接程度不同。學理上對行政許可的分類主要有：（1）行為許可與資格許可。(政府賦予特定權(quán)利，分配一定資源)這種許可行為尤其需要進行規(guī)范。第三，行政許可的功能在于抑制公益上的危險或影響社會秩序的因素，是一種事前控制手段，因而它不同于行政處罰、行政強制等事后或事中所采取的手段。行政機關(guān)作出準予行政許可的決定，需要頒發(fā)行政許可證件的，應(yīng)當向申請人頒發(fā)加蓋印章的許可證、執(zhí)照或者其他許可證書，資格證、資質(zhì)證或者其他合格證書，批準文件或者證明文件等?？梢苑譃橐叫姓袨楹头且叫姓袨?。第二，行政許可是一種要式行政行為。所謂內(nèi)部行政行為，是指作用于行政機關(guān)內(nèi)部、行政機關(guān)之間或與其有隸屬關(guān)系的行政工作人員的行政行為。這一點決定它區(qū)別于行政機關(guān)內(nèi)部的審批行為和行政機關(guān)之間以及上下級行政機關(guān)的審批行為。此外，行政許可還具有區(qū)別于其他行政行為的一些特點：第一，它是一種外部行政行為。剝奪與限制行政相對人權(quán)益或要求行政相對人履行義務(wù)的行為是非利益行政行為。行政行為按對相對人權(quán)益的影響為標準，可分為授益性行政行為和非利益性行政行為。審查應(yīng)當公開、公平和公正，依照法定的權(quán)限、條件和程序，以保證行政許可決定的準確性。屬于本機關(guān)職責范圍，材料齊全，符合法定形式的，予以受理。這種審查的結(jié)果，可能是給予或者不給予行政許可。第二，行政許可是一種經(jīng)依法審查的行為。但這并不是說申請使行政許可具有雙方行為的性質(zhì)，行政許可是行政機關(guān)基于行政權(quán)而為的單方行為，申請并不意味著必定得到行政機關(guān)的認可。行政機關(guān)不因行政相對人準備從事某項活動而主動頒發(fā)許可證或者執(zhí)照?！镄姓S可相關(guān)概念比較市場經(jīng)濟條件下的行政審批與計劃經(jīng)濟條件下的行政審批相同點：形式特征——申請審查不同點：計劃經(jīng)濟下，國家統(tǒng)一調(diào)配社會資源，國家直接配臵資源；市場經(jīng)濟下市場對資源配臵起主導作用，國家通過行政審批進行微觀調(diào)控市場經(jīng)濟條件下的行政審批：普通許可與特別許可（二）行政許可的特征第一，行政許可是依申請的行政行為。在日本，行政許可是指行政機關(guān)對法律規(guī)定的一般禁止的行為在特定的場合、對特定的人解除其禁止的一種行政行為，如藥店、當鋪的營業(yè)許可。在英國，行政許可淵源于英王的特權(quán)，后來隨著英王行政權(quán)力的逐步縮小，特許權(quán)不斷減少，但政府在行政管理中卻廣泛地借鑒了這種管理方式。為了利用其有利方面，防止損害他人和公共利益的事情發(fā)生，國家就需要實行駕駛機動車的許可制度，一般人都禁止開車，但會駕駛汽車、懂得駕駛規(guī)則者可以被許可。例如，為了維護社會秩序和公共利益，對機動車駕駛必須實行許可制度。在法治國家里，公民可以從事一切活動，除非法律有禁止。如準予駕駛機動車，準予開辦會計師事務(wù)所，因而是授益性行政行為。認為行政許可在性質(zhì)上具有“賦權(quán)”與“限權(quán)”雙重性質(zhì)，這種雙重性是一個問題的兩個方面。因為到了現(xiàn)代，國家大量干預經(jīng)濟生活和社會生活，需經(jīng)政府許可的事項大量增加，這時已難以用解禁說來解釋如此廣泛的行政許可現(xiàn)象，這就產(chǎn)生了賦權(quán)說。第二種觀點認為，行政許可是一種權(quán)利的賦予，是一種授益性行政行為。這些事項對全社會來說，都是禁止的，只有經(jīng)政府許可的，才獲得了例外。該觀點認為，應(yīng)當許可的事項，在沒有此種限制以前是任何人都可以作為的行為，因為法律規(guī)定的結(jié)果，其自由受到限制，所以許可是對自由的恢復，即不作為義務(wù)的解除，并非權(quán)利的設(shè)定。★關(guān)于行政許可的幾種理論觀點行政許可的基本性質(zhì)是對特定活動進行事前控制的一種管理手段。第二章《行政許可的設(shè)定》對《行政許可法》的立法思想反映的比較宏觀，第四章《行政許可的實施程序》對立法思想規(guī)定的比較具體。這就斷絕了行政審批行為的財源，防止行政機關(guān)藉此謀求小團體甚至個人利益，減少權(quán)錢交易、以權(quán)謀私的可能，也降低了群眾的辦事成本。行政許可法規(guī)定，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的外，行政機關(guān)實施行政許可和對行政許可事項進行監(jiān)督檢查，提供行政許可申請書格式文本，都不得收費。通過嚴格的責任制度和懲戒機制，有效地約束了行政許可申請人和行政許可承辦人雙方的行為。但是如果依照有關(guān)條款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，則不予撤銷。法律還對行政許可人違規(guī)操作的行為規(guī)定了法律后果和法律責任。如果行政許可申請人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料，行政機關(guān)可以不予受理或不予行政許可，并給予警告；若申請屬于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全事項的，申請人在一年內(nèi)不得再次申請該行政許可。以不正當手段取得行政許可的行為將受到法律制裁。如海域使用管理法規(guī)定，海域使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院規(guī)定，海域使用權(quán)可以依法繼承。已取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形而需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人。礦產(chǎn)資源法規(guī)定，探礦權(quán)人有權(quán)在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進行規(guī)定的勘查作業(yè)，有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)。合法權(quán)益受國家法律保護。主要有：（1）以出讓方式取得的土地使用許可。本法對此專門規(guī)定，出借、出租、倒賣行政許可證件的，行政機關(guān)應(yīng)當依法給予行政處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。在這類不能轉(zhuǎn)讓的許可中，對獲得行政許可的主體要求是特定的，只有特定的主體才可以獲得許可，因而不能轉(zhuǎn)讓。（4）被許可人按照法定條件申請取得的直接關(guān)系國家安全、公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的許可，不得轉(zhuǎn)讓。因為這種許可是針對特定的物品作出的決定，如果把這種許可轉(zhuǎn)移到其他的物品上，就破壞了原來許可的基礎(chǔ)。如果被許可人轉(zhuǎn)讓這種許可，實質(zhì)上是對整個資格資質(zhì)制度的破壞，也侵犯了行政機關(guān)的管理權(quán)。主要有以下幾種情況：（1）通過考試賦予公民特定資格的行政許可，或者根據(jù)法定條件賦予法人和其他組織特定的資格、資質(zhì)的行政許可，被許可人不得轉(zhuǎn)讓。其對象應(yīng)該是有特殊的資質(zhì)條件限定的，也只能由特殊的機構(gòu)來認可其權(quán)限，其獲得的權(quán)利是與其資質(zhì)捆綁在一起的，如果對行政許可轉(zhuǎn)讓不加嚴格限制，會給倒買倒賣許可證件等違法犯罪行為提供可乘之機，造成經(jīng)濟、社會秩序混亂。行政許可是根據(jù)申請人的申請，按照法定的條件和標準頒發(fā)的。在內(nèi)部行政機關(guān)之間也明確了監(jiān)管責任，上級行政機關(guān)應(yīng)加強對下級行政機關(guān)實施行政許可的監(jiān)督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為。行政許可法明確規(guī)定，把行政許可的實施權(quán)，延伸到被許可人活動的監(jiān)督環(huán)節(jié)，遵循“誰審批誰監(jiān)督”的原則，對監(jiān)督行為本身也作了非常明確的規(guī)范。行政許可的本原功能之一就是控制風險，但在實際操作中，凡是控制風險的行政許可都是有條件的，這就要加強對被許可人是否按照行政許可頒發(fā)時的條件開展活動進行監(jiān)督檢查。這可以說是我國立法中的一大進步。行政許可法第一次引入了日落條款，要求許可設(shè)定機關(guān)應(yīng)當定期對許可進行評價，如果不需要的應(yīng)當及時廢止。就是法律如果不需要保留的，就應(yīng)當廢止。所謂的日落條款。行政機關(guān)違法實施行政許可，給當事人的合法權(quán)益造成損害，應(yīng)當依法給予賠償。只有行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)被修改或廢止，或者準予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生了重大變化，為了公眾利益的需要，行政機關(guān)才可以依法變更或撤回已經(jīng)生效的行政許可。合法信賴保護原則要求政府實施行政許可行為時必須遵循誠信原則，不得任意變更已生效的行政行為，否則需賠償給行政行為相對人所造成的損失。這樣就解決了以往一項審批要往返于多個部門，“跑斷腿、磨破嘴” 的問題；也為下一步減少行政機構(gòu)的設(shè)臵，推進行政機構(gòu)的改革起到積極作用。也就是“一個窗口對外”的制度。規(guī)定經(jīng)國務(wù)院批準，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政許可權(quán)。如直接涉及到申請人和利害關(guān)系人的聽證事宜，行政機關(guān)有告知和組織其聽證的義務(wù)。規(guī)定起草法律草案、法規(guī)草案和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章草案中擬設(shè)定行政許可的，起草單位應(yīng)當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關(guān)說明設(shè)定該行政許可的必要性、對經(jīng)濟和社會可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況。這樣就杜絕了地方政府在這些方面為地方保護主義提供“保護傘”，維持了市場公平開放的競爭秩序。第三，限制了地方性法規(guī)和規(guī)章設(shè)定行政許可的范圍。其次，規(guī)定尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可；尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可。在必要時國務(wù)院可以采取發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。（五）行政許可法的重點及創(chuàng)新之處針對實踐中行政許可的權(quán)限模糊的狀況，明確了行政許可的設(shè)定權(quán)限和設(shè)定主體。④確立許可實施的公正、公平程序，有利于防止偏私、歧視和政府失信，建設(shè)公正、誠信政府。②限制部門和地方的設(shè)定許可的權(quán)力，消除法制和市場的部門分割與地方封鎖，建設(shè)法制統(tǒng)一政府?！缎姓S可法》的制定對于建設(shè)法治政府的意義主要表現(xiàn)在下述幾個方面：