【正文】 政設(shè)施配套情況，定位與圖則配套的地方規(guī)定。估計還有更多，隨著逐步深入學(xué)習(xí)，將持續(xù)更新。另外，我們必須研究的就是控規(guī)的編制單元確定，如何能在能在管理中進(jìn)行彈性調(diào)整?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）是以總體規(guī)劃（或分區(qū)規(guī)劃）為依據(jù)，以規(guī)劃的綜合性研究為基礎(chǔ)，以數(shù)據(jù)控制和圖紙控制為手段，以規(guī)劃設(shè)計與管理相結(jié)合的法規(guī)為形式，對城市用地建設(shè)和設(shè)施建設(shè)實施控制性的管理，把規(guī)劃研究、規(guī)劃設(shè)計與規(guī)劃管理結(jié)合在一起的規(guī)劃方法。圖件由圖紙和圖則兩部分組成，規(guī)劃說明、基礎(chǔ)資料和研究報告收入附件。依法批準(zhǔn)的控規(guī)既是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出規(guī)劃許可、實施規(guī)劃管理的依據(jù)，也是修建性詳細(xì)規(guī)劃編制的依據(jù)。但是，控規(guī)理論自身還不夠完善，編制水平各地差距較大，編制方式也不盡相同。一次性全覆蓋統(tǒng)觀全局、整體性好，各項配套設(shè)施能夠全盤考慮，但也有研究不足、針對性不強、編制粗疏、科學(xué)性和可操作性不強等缺點。以上兩種方法對大城市弊端尤為突出。全國編制控規(guī)較好的城市均采用分區(qū)分期編制方法，如北京市中心城共1088平方公里，劃分成33個片區(qū)（平均約30平方公里）、300個街區(qū)（平均約3平方公里）、3萬多個地塊（3公頃左右）。就合肥市而言，控規(guī)編制大概經(jīng)歷了三個階段：第一階段（19902004年）以《城市規(guī)劃法》實施為標(biāo)志。初期，主要結(jié)合道路改造和建設(shè)，編制道路兩側(cè)地區(qū)的控規(guī)，如馬鞍山路地區(qū)控規(guī)等。后期，即2000年以后，主要針對新區(qū)建設(shè)編制控規(guī)，如政務(wù)文化新區(qū)控規(guī)、望湖城地區(qū)控規(guī)等。2004年底，安徽省頒布了《城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制規(guī)范》，更加規(guī)范了控規(guī)的組織編制、審批和實施。第三階段（2008年至今）以《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施為標(biāo)志?！稌盒修k法》結(jié)合合肥建設(shè)發(fā)展的實際情況，并借鑒了當(dāng)時北京、上海等城市的經(jīng)驗，成為合肥市階段性規(guī)劃管理的依據(jù)。2009年以來，合肥市編制完成的控規(guī)成果規(guī)模共計230多平方公里，有效地指導(dǎo)了城市建設(shè)與管理。反觀我市過去的控規(guī)編制，雖然在城市的建設(shè)管理中發(fā)生過重要作用，但仍存在一定的局限性?？匾?guī)成果的系統(tǒng)性研究不足。但由于規(guī)劃不是成系統(tǒng)的編制，規(guī)劃的范圍有大有小，控制的要素有多有少，控制的區(qū)域與城市的行政管理區(qū)域相差較大，缺乏系統(tǒng)性，造成規(guī)劃實施難度較大；規(guī)劃在區(qū)域范圍內(nèi)的系統(tǒng)性研究不能及時跟進(jìn)，而是就事論事，哪里要改造開發(fā)了，急急忙忙的編制控規(guī)，缺乏區(qū)域統(tǒng)籌，從城市的長遠(yuǎn)發(fā)展考慮，不利于今后城市的管理和可持續(xù)發(fā)展。合肥作為特大城市，由于沒有分區(qū)規(guī)劃，總規(guī)直接指導(dǎo)控規(guī)編制造成控規(guī)的編制難度大，不可避免存在配套設(shè)施漏項問題。第三是缺乏動態(tài)性。控規(guī)編制沒有期限，一旦審批，長期有效，而城市的快速發(fā)展，往往引起其它相關(guān)方面的變化。過去拆遷安臵一般都是多層建筑，而合肥市大建設(shè)拉開序幕后，拆遷安臵量大，如按原先編制控規(guī)的容積率建設(shè)，用地將大大增加。建成的小區(qū)都是多層建筑。顯然原規(guī)劃控制指標(biāo)缺乏彈性，體現(xiàn)不了規(guī)劃的動態(tài)性。如控制指標(biāo)一再突破、公共利益難以得到有效保障、利益的天平總是向市場傾斜等；可以說，控制性詳細(xì)規(guī)劃面臨應(yīng)對市場方面的迷失，在一定程度上受市場所牽制。目前合肥市沒有控制編制的專項資金，一個普通小控規(guī)項目的編制工作從規(guī)劃部門申請→政府立項→財政經(jīng)費審核→招投標(biāo)→開始編制成果，時間較長，不能適應(yīng)高速發(fā)展的城市建設(shè)。合肥未來作為千萬人口的區(qū)域性特大城市，編制控規(guī)必須統(tǒng)觀全局，系統(tǒng)研究，分區(qū)編制，分期審批。二、修訂出臺《合肥市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批實施細(xì)則》。其重點內(nèi)容包括：控規(guī)的編制主體和經(jīng)費要求?？匾?guī)的編制內(nèi)容。依據(jù)國家相關(guān)法規(guī)、規(guī)定要求，科學(xué)規(guī)范我市控規(guī)的動態(tài)維護、審批及修改的程序要求；提高控規(guī)的科學(xué)性，維護控規(guī)的權(quán)威性，確?？匾?guī)的可實施性，讓控規(guī)為今后的城市建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展起到真正的指導(dǎo)作用。在不到五年的時間內(nèi)，南京完成了“總體規(guī)劃的戰(zhàn)略——次區(qū)域規(guī)劃的分解和專項規(guī)劃的深化——控制性詳細(xì)規(guī)劃的全覆蓋”的一輪循環(huán)，為城市建設(shè)提供了強有力的技術(shù)支撐。為此，南京對既有的控規(guī)工作進(jìn)行了系統(tǒng)的回顧和檢討，在對宏觀政策形勢及行業(yè)發(fā)展動態(tài)進(jìn)行全面分析的基礎(chǔ)上，明確了“在既有控規(guī)制度框架下推進(jìn)控規(guī)法定化、建立動態(tài)維護機制”的新一輪控規(guī)工作思路。概括而言，南京控規(guī)改革的創(chuàng)新舉措主要體現(xiàn)于工作組織、工作制度和技術(shù)方法三個方面(周嵐等，2007)。改變以往由規(guī)劃處組織編制控規(guī)的做法，明確以分局為主來組織編制控規(guī)。采取市場化的辦法組織編制規(guī)劃項目，全面開放規(guī)劃設(shè)計市場，在全國范圍內(nèi)引入十余家編制單位參與南京控規(guī)編制工作。在南京控規(guī)制定過程中，貫徹落實“開門規(guī)劃”的工作方法，一方面向?qū)＜页ㄩ_規(guī)劃大門，另一方面向社會敞開規(guī)劃大門，建立了”專業(yè)單位編制、部門參與、專家評審、市民公示、集體決策”的控規(guī)制定程序，在很大程度上增強了規(guī)劃的科學(xué)性和實用性。為了規(guī)范控規(guī)工作層面的相關(guān)事項，南京先后出臺了《規(guī)劃編制項目設(shè)計單位征集操作規(guī)程》、〈控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作規(guī)定》、《規(guī)劃編制成果驗收歸檔操作規(guī)程)、《控制性詳細(xì)規(guī)劃執(zhí)行和調(diào)整規(guī)定》，明確了控規(guī)編制組織的責(zé)任部門、編制組織的方式與方法、控規(guī)編制各階段的工作要求及相應(yīng)的職責(zé)分工、控規(guī)成果驗收入庫的工作流程、控規(guī)修改的類別及相應(yīng)的審批主體與審批程序?！赌暇┦谐鞘幸?guī)劃地域劃分及編碼規(guī)則》確立了“綜合分區(qū)——分區(qū)——規(guī)劃編制單元——圖則單元——地塊”的五級地域劃分體系，為控規(guī)全覆蓋、控規(guī)成果的智能化、信息化管理和使用奠定了基礎(chǔ)?！赌暇┬陆ǖ貐^(qū)公共設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃指引》對公共設(shè)施的分級，各級公共設(shè)施的設(shè)臵標(biāo)準(zhǔn)、空間布局、建設(shè)方式等方面都進(jìn)行了明確規(guī)定，要求社區(qū)層面的公共設(shè)施，除個別需要獨立布臵的設(shè)施外，采取集中布臵的方式，綜合布臵文體、商業(yè)、公共綠地等設(shè)施，保證了公共設(shè)施的空間預(yù)留和用地控制。在市場經(jīng)濟條件下，控規(guī)強制性內(nèi)容的確定應(yīng)從政府職能定位的角度來考慮，要有利于加強政府對城市空間的有效調(diào)控，著重控制能夠保障城市健康發(fā)展的核心空間要素和必需的公共設(shè)施，從而規(guī)范市場、健全市場，引導(dǎo)城市建設(shè)的有序進(jìn)行?！?”是指道路紅線、綠地綠線、文物保護紫線和城市紫線、河道保護藍(lán)線、高壓走廊黑線和軌道交通橙線?！?1”分別指高度分區(qū)及控制、特色意圖區(qū)劃定和主要控制要素確定?？倓t從總體調(diào)控的角度主要對保證城市基本功能、健康持續(xù)發(fā)展的相關(guān)內(nèi)容(主要是“6211”)進(jìn)行規(guī)定，是南京市城市規(guī)劃實施管理的法定性文件；執(zhí)行細(xì)則從具體管理需求的角度制定詳細(xì)技術(shù)圖則，是規(guī)劃行政主管部門指導(dǎo)經(jīng)辦人員具體項目審批管理的技術(shù)依據(jù)；附件包括現(xiàn)狀基礎(chǔ)資料匯編，規(guī)劃說明及交通影響評價技術(shù)資料，是對總則和執(zhí)行細(xì)則的技術(shù)支撐。其中，總則對社會公布，并嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整。執(zhí)行細(xì)則作為規(guī)劃行政主管部門的內(nèi)部管理圖則，同樣嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意調(diào)整。新的工作背景2．1《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對控規(guī)工作提出了新的要求《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確了控規(guī)的核心作用和重要地位，賦予控規(guī)前所未有的法定權(quán)威(張泉，2008)，規(guī)定控規(guī)是規(guī)劃管理不可動搖的最直接許可依據(jù)，將控規(guī)從政府內(nèi)部的”技術(shù)參考文件”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ǘb束依據(jù)”(趙民等，2009)，這必將從根本上改變控規(guī)運行的制度基礎(chǔ)。(2)要求規(guī)劃許可要以控規(guī)為直接依據(jù)(第三十七、三十八條)。①控規(guī)報批前：需要公告規(guī)劃草案，征求專家、公眾意見，并將意見采納情況及理由附具在報批材料中(第二十六條)。③控規(guī)批；隹后：城市控規(guī)和縣人民政府所在地鎮(zhèn)的控規(guī)報本級人大常委會和上一級人民政府備案(第十九、二十條)，且應(yīng)及時對外公布(第八條)。．建設(shè)部正著手研究制定《控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》，為了更好地落實《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，較好地指導(dǎo)各地控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制與審批工作，建設(shè)部于2009年開始著手研究制定《控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》，對(1)界定了控規(guī)的涵義，闡述了“控規(guī)是什么”的問題。(第二條)(2)在編制要求中，明確控規(guī)的編制依據(jù)不僅只有總體規(guī)劃，而且還有近期建設(shè)規(guī)劃。(第九條)(3)明確大城市和特大城市，可以組織編制“單元規(guī)劃”，具體指導(dǎo)控規(guī)的編制工作。(第十一條)(4)明確控規(guī)組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的控規(guī)檔案管理制度，而且公民、法人和其他組織可以查閱檔案。(第十九條)(5)明確控規(guī)組織編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立控規(guī)評估與維護制度。(第二十條)(6)為各地控規(guī)實踐預(yù)留了一定的創(chuàng)新空間，明確各地可據(jù)此制定實施細(xì)則；對于控規(guī)編制內(nèi)容，各地可根據(jù)實際需要加以補充完善。2．3《南京市城市總體規(guī)劃2010—2020)已完成按照各地的經(jīng)驗，在總體規(guī)劃完成后會進(jìn)行一輪控制性詳細(xì)規(guī)劃的修編工作，以期更好的落實分解總體規(guī)劃的要求。南京控規(guī)工作面臨的挑戰(zhàn) 3．1關(guān)于控規(guī)編制在(南京市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作規(guī)定》等制度文件的引導(dǎo)下，南京控規(guī)編制工作得到了較好的規(guī)范，編制質(zhì)量有所提升，但仍然存在著以下問題：在控規(guī)編制組織方面：組織主體較多，除市規(guī)劃局外，還有區(qū)級政府、開發(fā)區(qū)管委會等單位和部門，導(dǎo)致控規(guī)編制的任務(wù)書要求不一，規(guī)劃扎口部門管理難度較大。3．2關(guān)于技術(shù)審查目前南京控規(guī)成果在報批前，共設(shè)臵了專家評審會審查、市規(guī)劃局局內(nèi)規(guī)劃例會初審、市規(guī)劃局項目審批會審查三個環(huán)節(jié)。受限于對當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況的認(rèn)識程度，專家只能根據(jù)自身經(jīng)驗對規(guī)劃的功能定位、空間結(jié)構(gòu)、交通組織等宏觀層面的內(nèi)容作評判，而難以對地塊層面的相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行合理性審查。3．3關(guān)于成果報批截至目前，南京市區(qū)共編制控規(guī)100余項，經(jīng)市政府批復(fù)的僅有9項，占編制總數(shù)的比例不到10％，這不利于增強控規(guī)的法定性和嚴(yán)肅性，在某種程度上導(dǎo)致規(guī)劃管理工作較為被動。但由于控規(guī)成果數(shù)據(jù)庫的更新與維護，缺乏統(tǒng)一的扎口管理，沒有進(jìn)行及時的動態(tài)更新，導(dǎo)致數(shù)據(jù)庫在實際工作中的使用效果不好，控規(guī)成果的數(shù)據(jù)難以保證統(tǒng)一版本。具體工作分以下五個方面展開。4．1．2開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)活動，重新明確相關(guān)要求為了更好地了解和認(rèn)識南京控規(guī)工作的相關(guān)規(guī)定和規(guī)范要求，推進(jìn)南京控規(guī)工作的法定化，南京市規(guī)劃局于2009年10月組織在寧主要規(guī)劃編制單位，以及局內(nèi)各處室、分局、編研中心，就2004年以來南京出臺的控規(guī)相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行了一次全面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)活動。4．2完善審查與報批制度，規(guī)范控規(guī)審查審批4．2．1完善規(guī)劃成果初審制度為了加強對規(guī)劃方案的把關(guān)，以及與規(guī)劃管理的銜接，南京新出臺了《關(guān)于規(guī)范規(guī)劃編制成果初審程序的暫行規(guī)定》。4．2．2完善專家審查制度針對目前專家審查多流于形式、作用不明顯的現(xiàn)實問題，南京正著手進(jìn)一步完善控規(guī)編制過程中的專家審查制度，切實促進(jìn)規(guī)劃質(zhì)量的提升。其次，合理選定專家組的成員，以設(shè)計院、科研院校中資歷深、專業(yè)精、責(zé)任心強的規(guī)劃專家為主體，同時強調(diào)經(jīng)濟、地理、交通、規(guī)劃、環(huán)保等多專業(yè)人員的融合。為了增強規(guī)劃的嚴(yán)肅性與權(quán)威性，對保障城市健康運行的六線規(guī)劃、公共設(shè)施用地等內(nèi)容加以更為嚴(yán)格的控制，南京計劃用3年時間，即在2072年前完成“既有控規(guī)”的批復(fù)工作，實現(xiàn)控規(guī)成果的法定化目標(biāo)。要求新一輪控規(guī)成果的完善或編制，重點關(guān)注：城市總體規(guī)劃修編有關(guān)要求的落實；新編制專項規(guī)劃的落實；地鐵、中小學(xué)用地的落實；已深化六線的落實；已調(diào)整內(nèi)容的落實。對于與城市發(fā)展條件息息相關(guān)的城市規(guī)劃行業(yè)而言，則更是如此。4．5．2建構(gòu)面向日常管理的控規(guī)“一張圖”為了確?？匾?guī)版本的唯一性和控規(guī)數(shù)據(jù)庫的現(xiàn)勢性，使控規(guī)數(shù)據(jù)庫更好地服務(wù)于規(guī)劃管理，南京計劃在已有控規(guī)數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上加以完善，建構(gòu)真正面向日常管理的控規(guī)“一張圖”。結(jié)語相對于總體規(guī)劃而言，控制性詳細(xì)規(guī)劃是更加偏屬于地方規(guī)劃事務(wù)的法定規(guī)劃，在城市快速變化的發(fā)展時期，需要地方層面積極、大膽的控規(guī)實踐創(chuàng)新。順應(yīng)國家宏觀政策形勢與各地規(guī)劃實踐趨向，南京基于既有工作制度，開始了新一輪的控規(guī)實踐探索，并希望能與全國同行一道，共同探討《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》背景下更適合地方發(fā)展實際的控規(guī)工作制度和技術(shù)方法。簡言之，就是以總規(guī)為依據(jù)，以土地使用控制為重點，詳細(xì)規(guī)定建設(shè)用地性質(zhì)、使用強度、空間環(huán)境、市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等等控制性指標(biāo)。二、控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：詳細(xì)規(guī)定所規(guī)劃范圍內(nèi)各類不同使用性質(zhì)用地的界線，規(guī)定各類用地內(nèi)適建、不適建或者有條件地允許建設(shè)的建筑類型；規(guī)定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標(biāo)；規(guī)定交通出入口方位、停車泊位、建筑后退紅線距離、建筑間距等要求；提出各地塊的建筑位置、體型、色彩等城市設(shè)計指導(dǎo)原則；根據(jù)交通需求分析，確定地塊出入口位置、停車泊位、公共交通場站用地范圍和站點位置、步行系統(tǒng)以及其他交通設(shè)施、規(guī)定各級道路的紅線、斷面、交叉口形式及渠化措施。根據(jù)規(guī)劃容量，確定市政工程管線位置、管徑和工程設(shè)施的用地界線、進(jìn)行管線綜合、確定地下空間開發(fā)利用的具體要求。問題二：控規(guī)做什么？（對總規(guī)的確認(rèn)和修正）控制性詳細(xì)規(guī)劃上有總規(guī)和分區(qū)規(guī)劃制約，下要引導(dǎo)控制修建性詳細(xì)規(guī)劃，這也突出了控制性詳細(xì)規(guī)劃的最大作用——承上啟下。其內(nèi)在構(gòu)成包括六個方面：土地使用、環(huán)境容量、建筑建造、城市設(shè)計引導(dǎo)、配套設(shè)施和行為活動一、土地使用控制土地使用控制即對建設(shè)用地上的建設(shè)內(nèi)容、位置、面積和邊界范圍等方面做出規(guī)定，具體控制內(nèi)容包括用地性質(zhì)、用地使用相容性、用地邊界和用地面積等。地塊劃分：地塊是控制性詳細(xì)規(guī)劃為更好地控制土地使用所規(guī)定的最基本用地。地塊劃分的目的：為便于規(guī)劃管理分塊批租、分塊開發(fā)和分期建設(shè)，統(tǒng)一制定控