【正文】 劃進(jìn)行的，是國家法律范圍內(nèi)的自治，而不是毫無約束的自治。因此,要推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會的相對獨(dú)立的法律地位，某種程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關(guān)系。自新的《村委會組織法》頒布實(shí)施后，相關(guān)部門接待的有關(guān)村民自治工作的來信來訪量呈大幅度增長態(tài)勢，而且大量的是集體或群體上訪。有許多問題是農(nóng)村基層管理中多年積累而成的，并不是村民自治本身造成的，長期以來農(nóng)民找不到反映的渠道，有些問題即使反映了也沒有得到解決。這是村民自治上訪增加的重要原因。因此，有關(guān)部門應(yīng)相互配合，認(rèn)真接待處理農(nóng)民群眾的來信來訪。同時相關(guān)部門應(yīng)加大執(zhí)法力度，對侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的各種違法行為堅(jiān)決依法查處，以確?！洞逦瘯M織法》的順利實(shí)施，依法維護(hù)農(nóng)民群眾的民主權(quán)利。因此，應(yīng)該明確經(jīng)費(fèi)渠道，最好是把村委會的換屆選舉全額納入地方財政預(yù)算。隨著村干部職數(shù)精減后出現(xiàn)的工作量問題，可以通過大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行分解，培育各種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會是很大的促進(jìn)。因此，要完善選舉觀察員制度，必須不斷完善選舉觀察的內(nèi)容、形式、觀察員的選聘、培訓(xùn)、管理等方式。因此，對村民自治制度中存在的問題與對策進(jìn)行探討尤顯重要。其核心是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。村民自治制度體系的確立和運(yùn)作，不僅促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的闊步發(fā)展，使農(nóng)民生活得到了極大的改善；也使村民自治的理念逐漸深入人心，村民民主自治參與的熱情不斷高漲。一、當(dāng)前村民自治制度中存在的問題問題之一：村民自治配套法規(guī)欠缺，“四個民主”難落實(shí)。如現(xiàn)行法律制度對村民的界定，村民對村務(wù)管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規(guī)定，在村民自治的實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關(guān)系和權(quán)限不明，往往造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級或村黨支部事實(shí)上取代村民自治組織行使村級事務(wù)的決策管理權(quán)。其一、村民自治過程受村民自身文化素質(zhì)所限，加上思想觀念上的阻礙，導(dǎo)致村民自治制度難以達(dá)到預(yù)期效果。同時很多村干部素質(zhì)較差，思想觀念未跟上；加上有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部囿于自身經(jīng)驗(yàn)和素質(zhì)，對農(nóng)村工作不熟悉，思想上存在偏差，工作方法僵化簡單，在自己的工作崗位上難有作為；甚至有的工作人員法律意識不強(qiáng)，違規(guī)操作的現(xiàn)象時有發(fā)生，使村民自治工作難以深入開展。村民自治是村民直接管理自己，自主處理村級事務(wù)的一種社會管理方式。自治組織表現(xiàn)為一種政權(quán)性組織或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的附屬行政機(jī)構(gòu)，政府對村委會的指導(dǎo)關(guān)系演變成領(lǐng)導(dǎo)服從關(guān)系，這些都弱化了村民自治的性質(zhì)。村“兩委”矛盾沖突使黨務(wù)村務(wù)管理兩難。二是現(xiàn)在很多地方通行村委會與村黨支部兩套班子“二合一”,即通過一些操作，讓村支書選上村委會主任，或當(dāng)選的黨員村委會主任當(dāng)選村支書，兩委合一后，村民自治事實(shí)上也就大打折扣。目前在基層農(nóng)村管理體制中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表國家行使行政管理權(quán)，村民委員會代表村民行使基層自治權(quán)。但現(xiàn)實(shí)中在一些地方，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府已經(jīng)習(xí)慣了過去的領(lǐng)導(dǎo)角色，或者還未找到村民自治條件下新的工作方法和思路，對村委會工作基本上還是采取了過去那種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的方法；另一方面由于廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還比較困難，再加上村委會干部普遍素質(zhì)偏低，無力獨(dú)自解決農(nóng)村各種復(fù)雜問題，仍然要依賴聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，這些都制約著村民自治的健康發(fā)展。村規(guī)民約是村民在國家法律范圍內(nèi)規(guī)范自己行為的公約，是群眾自我管理自我教育、加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)的重要手段。目前村規(guī)民約的弊端主要表現(xiàn)在：一是“家長制”嚴(yán)重。二是“土規(guī)定”太多。三是重罰輕教現(xiàn)象嚴(yán)重甚至涉嫌違法。村級組織管理職能已轉(zhuǎn)變，與之配套的服務(wù)機(jī)制尚未健全。問題之五：村級財務(wù)監(jiān)管不規(guī)范，“村財鄉(xiāng)管”無實(shí)效。近幾年來，隨著村級經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有的村干部隨意截留收入作為小金庫，平常財務(wù)不公開，為應(yīng)付上級檢查，設(shè)置兩套報表兩本賬，通過多種方式貪污公款；其次是白條報銷虛開發(fā)票或虛構(gòu)項(xiàng)目重復(fù)報銷；此外除了私分私占集體財物，還存在挪用公款等不良行為，對這些財務(wù)漏洞村民深有詬病。然而，“村財鄉(xiāng)管”并不能從根本上改變村級財務(wù)管理的弊病。它不僅剝奪了村民民主理財和民主監(jiān)督的權(quán)利，而且實(shí)行”村財鄉(xiāng)管”后，在具體實(shí)行過程中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法實(shí)行監(jiān)督，導(dǎo)致出現(xiàn)新的問題。當(dāng)前，村級財務(wù)存在預(yù)決算制度不健全、財務(wù)收支票據(jù)欠規(guī)范等不良傾向；甚至，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)把“村財鄉(xiāng)管”變成了“村財鄉(xiāng)用”，一是任意挪用村級資金；二是巧立名目截取“村財”；三是乘機(jī)推銷農(nóng)用產(chǎn)品從中漁利，甚至直接將自己的開銷在村財務(wù)報銷。二、村民自治制度中存在問題的對策村民自治中出現(xiàn)的各種困難和問題，既有工作經(jīng)驗(yàn)和方法的問題，又有人的觀念和素質(zhì)的問題，既有歷史文化的原因，又有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及其體制的原因。對策之一：完善村民自治制度規(guī)范配套，健全各項(xiàng)民主制度。這些為村民自治拓展了廣闊的空間。因此，加強(qiáng)村民自治制度規(guī)范配套，完善村民自治法律法規(guī)尤顯迫切。《村委會組織法》規(guī)定，村委會每屆任期三年，任期太短，不利于開展工作。建議村委會五年一換屆，這有利于基層干部隊(duì)伍的穩(wěn)定，也有利于村級工作的連續(xù)性?！洞迕裎瘑T會組織法》第23條規(guī)定：“村民委員會及其成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)”。同時，《村委會組織法》應(yīng)增加違法違紀(jì)候選人消極的限制性資格條件，防止個人素養(yǎng)較差的人員被選為村委會成員的尷尬情況發(fā)生，使村委會成員候選人資格條件的規(guī)定易于操作。當(dāng)前，村委會選舉競爭越來越激勵。從實(shí)際操作來看，一旦認(rèn)定為賄選，對當(dāng)選者只是取消其當(dāng)選資格，對落選者卻是毫發(fā)無損，違法成本太低。（四）在村民自治中引入回避制度。目前在有些地方的村委會中，村“兩委”成員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)之間、村“兩委”成員之間、甚至“選委會”成員與候選人之間都存在直系血親或姻親關(guān)系。此外，對競選演講方式、外出務(wù)工村民選舉投票方式應(yīng)適當(dāng)完善；對村委會成員的年齡、綜合素質(zhì)以及連任的屆數(shù)也應(yīng)進(jìn)行限制。制度建設(shè)的重點(diǎn)是建立健全選人、議事、管理、監(jiān)督四項(xiàng)民主制度，一是由村民按照公平、公正、公開原則直接投票選舉產(chǎn)生村委會干部的民主選舉制度，二是以村民會議或村民代表會議為主要形式的民主議事制度；三是以村民自治章程或村規(guī)民約為主要內(nèi)容的民主管理制度；四是以村務(wù)公開，民主評議村干部和村委會定期報告工作為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度。村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，《村民委員會組織法》第四條做了明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)不能像過去對待行政組織那樣，采用行政手段領(lǐng)導(dǎo)村里的工作，而是要從法律、政策上給予指導(dǎo)。推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會相對獨(dú)立的法律地位。村民中高素質(zhì)人才嚴(yán)重短缺，村“兩委”成員素質(zhì)亟待提高。那么，如何提高村民整體素質(zhì)呢？首先，必須在農(nóng)村加強(qiáng)文化教育建設(shè)。同時，還要注重提高縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)，使他們能認(rèn)真指導(dǎo)村委會實(shí)施村民自治的各項(xiàng)制度，指導(dǎo)村民在參與中提高民主意識和參政議政能力。加強(qiáng)村民文化素質(zhì)教育，提高參政議政能力，一要強(qiáng)化民主教育，教育村民如何當(dāng)家作主；二是要強(qiáng)化法制教育。幫助村民樹立正確的人生觀和價值觀。加強(qiáng)審計監(jiān)督，首先要嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)預(yù)決算。因此，不但要在收支票據(jù)審核時要嚴(yán)格把關(guān)，還要定期到村社開展財務(wù)檢查，真正了解村級財務(wù)的需求和狀況，掌握第一手資料；同時發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題要及時嚴(yán)肅的查處。在具體實(shí)施中，一是對財務(wù)收支真實(shí)性、合法性進(jìn)行定期審計；二是對財經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行情況進(jìn)行審計；三是對內(nèi)部監(jiān)控制度的完備性和有效性進(jìn)行審計。對策之五：加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，開展村民自治示范活動。大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，要把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為首要任務(wù)，以提高農(nóng)業(yè)綜合效益和增加農(nóng)民收入為中心，以建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系為目標(biāo)。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)、加、銷都要圍繞市場進(jìn)行，調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；二是大力促進(jìn)科技興農(nóng)。只有經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，才能真正調(diào)動村民參與自治的積極性。推進(jìn)村民自治的一個有效方法，就是大力開展村民自治示范活動。對策之六：疏通信訪渠道，認(rèn)真處理群眾來信來訪。農(nóng)民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財務(wù)管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務(wù)政務(wù)不公開等問題。因此，有關(guān)部門應(yīng)相互配合，認(rèn)真接待處理農(nóng)民群眾的來信來訪。同時相關(guān)部門應(yīng)加大執(zhí)法力度，對侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的各種違法行為堅(jiān)決依法查處，確?！洞逦瘯M織法》的順利實(shí)施。但村民自治這一“草根民主”正以其頑強(qiáng)的生命力，不可遏制地蓬勃發(fā)展，成為中國基層民主政治建設(shè)的一朵奇葩，它的建立和發(fā)展必將有力的促進(jìn)當(dāng)今中國民主法制化的進(jìn)程。詹成付 《村民自治案例集》，中國社會出版社，2005年。盧福營 《村民自治的發(fā)展方向》，政治學(xué)研究，2008年01月。張厚安 《村民自治：中國農(nóng)村基層民主之路》，中國農(nóng)村研究網(wǎng)，2007年07月。王世智 《村民自治工作的成效、問題及對策思考》，中國選舉與治理網(wǎng)，2008年09月。它不僅可以在很大程度上調(diào)動農(nóng)民參與基層民主政治建設(shè)的積極性，還可以通過學(xué)習(xí)和實(shí)踐村民自治制度，使自己的民主思想和能力得到更好的發(fā)展和完善。因此，研究和探索村民自治，對建設(shè)基層群眾自治制度有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。從法律角度來看，村民自治主要包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等四方面的內(nèi)容，這“四個民主”并不是以孤立主體存在著，它們是相符相成，相互作用的，共同為村民自治發(fā)揮著整體作用。“村民自治中的民主選舉是指村民直接選舉村民委員會的組成人員，任何組織或個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員?！洞迕裎瘑T會組織法》第九條中規(guī)定，村民可以直接選舉村民委員會的主任、副主任和委員，并且每屆任期三年，其成員可以連任，到屆滿時應(yīng)及時舉行換屆選舉工作。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，村民委員會的選舉由村民選舉委員會舉行，實(shí)行直接選舉、差額選舉和無記名投票三種方式。第二，民主決策：村民自治的核心?！按寮壝裰鳑Q策的基本組織形式是村民會議和村民代表會議。村民代表會議，是對村民會議制度的重要補(bǔ)充，是現(xiàn)階段農(nóng)村民主決策的一種主要形式。村民通過民主決策掌握了話語權(quán)和議事權(quán)，能夠充分表達(dá)自己的利益、意愿和意見，因此，民主決策是村民利益訴求的最佳表達(dá)機(jī)制，也是村民自治的核心環(huán)節(jié)。村民自治中的民主管理，是指全體村民共同參與，通過村民自治的方式實(shí)現(xiàn)對村級事務(wù)的有效管理。依據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的基 層群眾自治組織，這同時意味著，村民成了管理基層事務(wù)的權(quán)力主體，基層群眾可以通過更多的渠道參與村莊事務(wù)管理，維護(hù)自己的合法利益和要求。二是制定村級規(guī)章制度，包括村務(wù)管理規(guī)則、村民自治章程、村規(guī)民約等。（二）村民自治的組織形式依據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，并結(jié)合不同農(nóng)村地區(qū)村民自治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和探索，本文試圖將村民自治分為四種不同的組織形式，主要有村民委員會、村民會議、村民代表會議和村民小組。村民委員會是村民自治的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和工作機(jī)構(gòu)，它由村民直接選舉產(chǎn)生，包括村委會主任、村委會副主任和村委會委員等共 37 人，每屆任期為三年，屆滿可以連選連任。二是協(xié)助基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行行政性的職權(quán)，如推動和促進(jìn)農(nóng)民履行納稅、服兵役、義務(wù)教育、計劃生育、農(nóng)產(chǎn)品訂購合同的義務(wù)等。村民會議由本村全體 18 周歲以上的村民組成，討論和決定涉及全體村民利益的事務(wù)，是村民自治的最高決策機(jī)構(gòu)、最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，村民會議負(fù)責(zé)審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會委員的工作情況，必要時有權(quán)撤換村委會的成員。其中，村民大會由本村十八周歲以上的全體村民參加，是村民會議的最高形式；戶代表會議是在特殊情況下召開的不完全村民會議。第三，村民代表會議。通常是由村民按照每 5 戶至15 戶推選一人，或者由村民小組推選若干人作代表，組成一個村民自治組織，也可以說是一種特殊形式的村民會議模式。“在 2010 年修改的《村民委員會組織法》明確提出了‘村民代表會議’的概念，從法律上確立了村民代表會議制度，使其經(jīng)常性議事組織，代行村民會議的部分職權(quán)。因而，村民代表會議的職權(quán)相對來說是有限的。我國農(nóng)村的村民小組由人民公社時期的生產(chǎn)隊(duì)演變而來，是村民自治共同體內(nèi)部的一種組織形式，是自治的一個層次。村民小組作為村民自治的一個機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)集體所有的土地、企業(yè)和其他財產(chǎn)的經(jīng)營管理以及公共事項(xiàng)的辦理，其所作決定及實(shí)施情況應(yīng)當(dāng)及時向本村民小組的村民公布。二、村民自治中存在的問題（一）民主選舉中存在不規(guī)范現(xiàn)象 賄選普遍存在于世界各國的政治民主化過程之中，在我國的村民自治的民主化進(jìn)程中，賄選一直是選舉違法行為中最常見的現(xiàn)象，同時，也是懲治選舉違法行為的難點(diǎn)和重點(diǎn)。根據(jù)《〈中華人民共和國村民委員會組織法〉條文釋義》解釋，賄選是指“以獲取選票為目的，用財務(wù)或其他利益賄賂選民、選舉人或選舉工作人員，使其違反自己的意愿參加選舉，或者在選舉中進(jìn)行舞弊，并對正常的選舉工作產(chǎn)生影響的活動。當(dāng)前，農(nóng)村基層民主選舉中拉票賄選的方式可謂是五花八門，呈現(xiàn)出了多樣化的發(fā)展態(tài)勢。除此之外，候選人及其利益相關(guān)人還通過多種形式的物質(zhì)誘惑、利益承諾及打人情關(guān)系牌的方式拉票。一方面，賄選問題本身難以界定。另一方面，拉票行為的操作通常采取隱蔽的形式?！薄皬馁V選的本質(zhì)分析，賄選是金錢政治、權(quán)錢交易，有‘成本’就要有‘收益’，“以錢換權(quán)”的結(jié)果必然導(dǎo)致‘以權(quán)換錢’和‘以權(quán)謀私’。因此，這些金錢承諾并不一定會兌現(xiàn)。從廣闊的角度看，這種選舉行為并不是當(dāng)事人的理性選擇，而是情勢所迫。當(dāng)前農(nóng)村選舉仍受宗族勢力的廣泛影響，并以特定方式干預(yù)著基層民主自治。在村干部候選人的提名過程，各村民小組往往會從本家族利益出發(fā)，盡 可能地推薦本宗族的人為候選人。（二）民主決策多流于形式當(dāng)前，村民自治主要是通過村民會議和村民代表會議參與村莊事務(wù)決策，村委會負(fù)責(zé)村級日常事務(wù)。民主決策的主要決策主體為村民、村民代表和村干部。村民代表大會由村民推舉出的代表組成，因此，村民代表的產(chǎn)生方式民主與否直接影響村民代表會議的決策效能。二是村民代表素質(zhì)不高、決策能力有限。村民對村民代表會議的執(zhí)行效果并不滿意，村民代表會議沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。而且，村民代表會議并沒有采取規(guī)范的議事程序，多數(shù)實(shí)行口頭議事，口頭決議的形式，很少把會議內(nèi)容形成文字記錄。第二，村民參與村莊決策較少。二是受干群信任危機(jī)影響，導(dǎo)致部分村民認(rèn)為參不參與結(jié)果都一樣，自己的權(quán)利得不到保障。當(dāng)下許多村莊進(jìn)