【正文】 缺乏調(diào)整機(jī)制，政府財政補貼低，補貼機(jī)制不完善，已年滿60 周歲、未參保的農(nóng)村戶籍老年人領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金存在困難及農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與其他養(yǎng)老保障的配套銜接政策制度缺失的問題。【關(guān)鍵詞】 農(nóng)村社會養(yǎng)老保險 問題 對策一、引言2009 年9 月1 日國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2009〕32 號）（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）提出要按照“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的基本原則“探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（簡稱“新農(nóng)?！保?。2010 年末試點范圍擴(kuò)大到24%的縣， 億人。社會保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度。我國從2009年開始在全國進(jìn)行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的試點工作以來，為農(nóng)村解決老有所養(yǎng)取得了一定的成績，但也存在著不少問題。在實施過程中，許多地方做法以是否是本地農(nóng)村戶口為參加新農(nóng)保的條件，農(nóng)民必須在自身戶籍所在地參保。據(jù)調(diào)查，這主要是農(nóng)村大量適齡參保居民都外出務(wù)工，雖然戶口在農(nóng)村，但人離開農(nóng)村，在城市務(wù)工的有的參加了農(nóng)民工養(yǎng)老保險；有的已在城市買房定居，但戶口仍在農(nóng)村，其中一部分人既沒有參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，也不愿意回到戶籍所在地參加新農(nóng)保。從生活和勞動方式看，他們和農(nóng)民完全一樣。（二）個人繳費標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)養(yǎng)老金設(shè)計缺乏動態(tài)調(diào)整機(jī)制《指導(dǎo)意見》規(guī)定參加新農(nóng)保的農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費，繳費標(biāo)準(zhǔn)目前設(shè)為每年100 元、200 元、300 元、400 元和500 元，總共5 個檔次，地方可以根據(jù)實際情況增設(shè)繳費檔次；基礎(chǔ)養(yǎng)老金每人每月55 元由中央政府確定。然而，這種繳費標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)養(yǎng)老金設(shè)計的動態(tài)調(diào)整性不強(qiáng)。此外，這種繳費檔次的設(shè)計對增設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)高低界限也沒有明確的規(guī)定。目前，政府補貼存在的主要問題有四個方面。每年30 元的地方財政補貼對中西部地區(qū)農(nóng)村居民有一定的鼓勵作用，但對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村居民的吸引力很小。國外農(nóng)村養(yǎng)老保險基金主要來源政府補貼，如德國、奧地利政府補貼為70%，希臘、波蘭為90%，農(nóng)民繳費所占比例非常低，一般為10%～30%。三是政府補貼機(jī)制有待完善。采取多繳多補方式，會出現(xiàn)“補富不補窮”的困境。四是基層地方政府事權(quán)與財權(quán)不統(tǒng)一，基層地方政府財政負(fù)擔(dān)較重。（四）村集體、其他經(jīng)濟(jì)組織、社會公益組織、個人對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的補助和資助不規(guī)范，缺乏激勵機(jī)制新農(nóng)保規(guī)定有條件的村集體應(yīng)當(dāng)對參保人繳費給予補助，鼓勵其他經(jīng)濟(jì)組織、社會公益組織和個人為參保人繳費提供資助。就目前來看，我國只有部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，有條件對新農(nóng)保進(jìn)行補助，而絕大多數(shù)村集體沒有能力對新農(nóng)保給予補助。由于對集體補助沒有強(qiáng)制性要求，加上農(nóng)村基層干部和群眾對新農(nóng)保的了解不夠以及宣傳不到位，有的地方村集體即使有條件也不會對新農(nóng)保給予補助，把富余的資金用于其他投資或集體分紅。（五）新農(nóng)保實施時，已年滿60 周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)村戶籍老年人領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金存在困難新農(nóng)保規(guī)定：新農(nóng)保實施時，已滿60 周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的，不用交費，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應(yīng)當(dāng)參保繳費。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于對新農(nóng)保政策的不了解，很多子女都以為是替父母繳費，以為是子女繳費父母享受養(yǎng)老金待遇，在這種想法的支配下，經(jīng)濟(jì)困難的子女沒有能力參保，也不會另想辦法參保，也有的子女和父母的關(guān)系不融洽，在有能力的情況下也不愿意參保繳費。大部分地方規(guī)定滿60 周歲的老人要按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，符合條件的子女必須先參保繳費，子女參保在前，老人享受在后，這種做法往往很難開展工作；也有的地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為子女參保繳費在《指導(dǎo)意見》中是一個后置條件，并且規(guī)定是“應(yīng)當(dāng)”而不是“必須”參保，前者較后者在要求上要緩和，在做法上也采取較柔性的方式，先讓老人享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金，再勸說符合參保條件的子女參保繳費，收到了一定的效果，但這種做法各地并不多。只是在對已參加老農(nóng)保、未滿60 周歲且沒有領(lǐng)取養(yǎng)老金的參保人，將老農(nóng)保個人賬戶資金并入新農(nóng)保個人賬戶時的方法各地有所不同。在人力資源社會保障部等相關(guān)部門沒有出臺統(tǒng)一的銜接實施辦法之前，絕大多數(shù)地方按照原制度政策執(zhí)行，新農(nóng)保參保人已經(jīng)享受的其他社會保障待遇不變，待國家出臺新的銜接辦法，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。另外，有的地方也開始探索適合本地區(qū)的銜接辦法，如果國家不盡快出臺統(tǒng)一的辦法，各地沒有國家的基本銜接依據(jù)，就會出現(xiàn)各地的銜接辦法各不相同，銜接方法將會出現(xiàn)“碎片化”，這不利于建立全國統(tǒng)一的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度，也不利于新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)。新農(nóng)保在各地的實施情況盡管各不相同，但即便是在發(fā)達(dá)地區(qū)，新農(nóng)保的實施還是存在著諸多的問題。所以我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的資金實質(zhì)上還是主要來源于集體和個人兩種渠道。這就導(dǎo)致了我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的資金嚴(yán)重缺乏。從而保證農(nóng)民的利益和社會的穩(wěn)定。然而，就算有的地方實行收支兩條線管理——單獨記賬、核算，新農(nóng)?；鸺{入社會保障基金財政專戶，基金管理權(quán)仍然在財政部門手中，還是沒有完全獨立出來。為了防止風(fēng)險，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金不能直接用于投資。養(yǎng)老金有限，無法保障農(nóng)民養(yǎng)老的生活需求，農(nóng)民積極性不夠現(xiàn)行的新農(nóng)保保障水平偏低，與快速發(fā)展的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)以及消費水平不太適應(yīng)，參加養(yǎng)老保險的農(nóng)民，退休后他們每月拿到的養(yǎng)老金是有限的，大部分地區(qū)的養(yǎng)老金水平是在100 元以下，即便是少部分發(fā)達(dá)的地區(qū)，養(yǎng)老金水平也就在100—300 元之間，而這點養(yǎng)老金只能作為老年人養(yǎng)老的一小部分生活補貼而已，這也大大地打擊了農(nóng)民投保的積極性。目前，這些人戶分離的人們參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的困難，主要是參保人須是本地農(nóng)村戶口。如果建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，這部分人可以就地參加城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險。（二）改進(jìn)新農(nóng)保個人繳費標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)養(yǎng)老金確定方法，完善繳費和基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放機(jī)制針對新農(nóng)保個人繳費標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計缺乏動態(tài)調(diào)整機(jī)制的問題，應(yīng)該采用相對標(biāo)準(zhǔn)（費率）的方式繳費，借鑒城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費方式，以職工的工資水平作為繳費基數(shù)，按照一定的繳費率進(jìn)行繳費，這種繳費方式內(nèi)含了部分調(diào)整機(jī)制，因為隨著職工工資水平的提高，繳費基數(shù)相應(yīng)地提高，從而繳費水平也隨之提高。這一方面可以使農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保險個人繳費隨著收入水平的變化而變化，比目前的確定方法更符合籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民承受能力相適應(yīng)的原則；另一方面使城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險更有利于統(tǒng)一規(guī)范、統(tǒng)一管理，有利于城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度之間的銜接和轉(zhuǎn)續(xù)。（三）加大政府財政補貼力度，完善政府補貼機(jī)制針對新農(nóng)保政府財政補貼低，補貼機(jī)制不完善的問題，一是政府要進(jìn)一步加大財政投入力度。二是要建立和完善新農(nóng)保政府補貼機(jī)制。新農(nóng)保試點初期，主要任務(wù)是要在農(nóng)村建立新農(nóng)保制度，擴(kuò)大覆蓋面，在此階段可以定額補貼為主，浮動補貼為輔，而且浮動幅度可以小一點。三是要建立各級政府合理的財政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。這種模式適合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展較平衡的地區(qū)。這種模式適合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大地區(qū)。這種模式適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地方，這些地區(qū)的省級政府可以把更多的財政用在“出口補貼”即提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金上。（四）規(guī)范集體、其他組織、個人對參保人補助和資助行為，增強(qiáng)參保人權(quán)利與義務(wù)相一致和自我保障意識對于新農(nóng)保集體、其他組織、個人對參保人補助和資助的問題，國家要制定一些政策措施加以引導(dǎo)鼓勵，即使在目前情況下不能像政府補貼那樣采取強(qiáng)制性規(guī)定，但也不能完全放開，應(yīng)該對新農(nóng)保給予補助的村集體或其他經(jīng)濟(jì)組織、社會公益組織和個人采取一些優(yōu)惠政策，如對經(jīng)濟(jì)組織的稅收減免、社會公益組織進(jìn)行補貼等。（五）應(yīng)盡快制定全國統(tǒng)一的新農(nóng)保與其他社會群體養(yǎng)老保險制度銜接辦法完善新農(nóng)保配套政策國家應(yīng)該盡快出臺統(tǒng)一的制度銜接辦法，只有制定了合理的銜接辦法，認(rèn)真做好了新農(nóng)保與老農(nóng)保、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度、被征地農(nóng)民社會保障、農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助政策、農(nóng)村五保供養(yǎng)和農(nóng)村最低生活保障制度等制度政策的配套銜接工作，才可以解決農(nóng)村居民在流動時養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)續(xù)問題，才可以防止重復(fù)參?；蚵┍，F(xiàn)象的發(fā)生。（六）加大宣傳力度，增強(qiáng)農(nóng)村居民參保意識針對新農(nóng)保實施時，已年滿60 周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的農(nóng)村戶籍老年人享受基礎(chǔ)養(yǎng)老存在問題等有關(guān)農(nóng)民不了解的政策內(nèi)容，應(yīng)該通過多種形式宣傳使他們了解新農(nóng)保的意義，讓他們明白參保繳費實際上是為自己繳費，是為自己的養(yǎng)老做打算，將來本人可以通過個人賬戶養(yǎng)老金領(lǐng)回并且享受政府支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，父母享受的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是在他們參保繳費的情況下政府無償提供的。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，通過宣傳解釋大部分子女都愿意繳費參保。五、結(jié)論中國推行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作，以期為農(nóng)村居民提供老年生活基本保障，是中國政府繼取消農(nóng)業(yè)稅、實行農(nóng)業(yè)直接補貼、免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費、建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等改革措施之后的另一項重大的惠農(nóng)政策。新農(nóng)保的試點在各地轟轟烈烈地進(jìn)行，各地的開展情況各不相同，但是要想讓新農(nóng)保真正成為廣大農(nóng)民的養(yǎng)老依靠，各級財政進(jìn)行必要的投入是核心；同時農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋凳顷P(guān)鍵。同時，要切實加強(qiáng)對新型農(nóng)保隊伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，特別是要加強(qiáng)政策知識、微機(jī)操作應(yīng)用、財務(wù)和基金管理等知識的培訓(xùn)，不斷提高新型農(nóng)保工作隊伍的整體素質(zhì)，建立起一支業(yè)務(wù)精、素質(zhì)高，能適應(yīng)新型農(nóng)保工作需要的專業(yè)隊伍，為推進(jìn)我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展提供保障。對這些文獻(xiàn)研究的焦點問題，如農(nóng)村社會養(yǎng)老保險建立的必要性和可行性、存在的問題、實踐中的區(qū)域差異、今后發(fā)展的對策和建議等進(jìn)行整理和總結(jié)，并分析需要進(jìn)一步研究的問題，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險今后的發(fā)展能起到一定的啟示和借鑒作用。隨著老齡化浪潮洶涌而來，農(nóng)村養(yǎng)老問題變得日益突出和緊迫。到目前為止，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已有10多年的歷史。1986年，民政部和國務(wù)院有關(guān)部委在江蘇沙洲縣召開了“全國農(nóng)村基層社會保障工作座談會”。一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)成為首批試點地區(qū)。1991年6月，原民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，確定了以縣為基本單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原則，決定1992年1月1日起在全國公布實施。第三階段：1998年以后進(jìn)入衰退階段。這個階段由于多種因素的影響，全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行難度加大等困難，一些地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作甚至陷入停頓狀態(tài)。1999年7月，國務(wù)院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保好范文，全國公務(wù)員的共同天地險的條件，決定對已有的業(yè)務(wù)實行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險過渡。在理論上，這一制度也引起了激烈的爭論和批評。這些文獻(xiàn)全面地反映了各地各時期農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展?fàn)顩r、存在的問題，并提出了相關(guān)的對策。本文在大量查閱90年代尤其是1995年以來的文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)研究的焦點主要集中于以下幾個方面：一、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的必要性和可行性現(xiàn)有文獻(xiàn)對建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的宏觀必要性基本上沒有異議。另外，它還有助于減輕農(nóng)民“養(yǎng)兒防老”的思想，從而有利于計劃生育政策的貫徹執(zhí)行。更多的研究從微觀經(jīng)濟(jì)個體的養(yǎng)老需求與供給出發(fā)進(jìn)行分析，認(rèn)為由于農(nóng)村家庭的小型化，大量青壯年農(nóng)民流向城市，老年農(nóng)民社會地位下降等原因造成了近年來農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能的逐步淡化、弱化。盡管農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有必要建立，可是在我國目前的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下能否建立起真正的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險呢?一些文獻(xiàn)對建立農(nóng)村社會保障的約束性進(jìn)行分析后指出，由于我國資金有限，而城市又處于經(jīng)濟(jì)改革的中心，在資金的競爭性使用中具有優(yōu)勢；而且福利國家的困境對政府的警示作用使國家不敢對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險投入太多，因此現(xiàn)階段我國尚無能力建立真正的全國范圍內(nèi)的農(nóng)村社會保障制度，只能以局部地區(qū)的社區(qū)保障作為替代。從世界經(jīng)驗來看，馬利敏認(rèn)為中國的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及大比例的農(nóng)村人口決定了現(xiàn)在不宜把農(nóng)業(yè)家庭人口納入賬戶養(yǎng)老保險體系。這些問題中，有的是制度設(shè)計本身的缺陷；有的是在執(zhí)行過程當(dāng)中出現(xiàn)的問題?！痘痉桨浮芬?guī)定：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。但如果要使這項工作開展下去，常常需要采取強(qiáng)制性的行政命令，這又違背了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的自愿性原則。2)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在制度上的不穩(wěn)定性。因此各地對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門，甚至是某些長官的意愿執(zhí)行的，不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約，因此具有很大的不穩(wěn)定性。這也是缺乏法律保障的結(jié)果?！痘痉桨浮芬?guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實現(xiàn)保值增值。但是1996年下半年以來，銀行利率不斷下調(diào)，再加上通貨膨脹等因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金要保值已經(jīng)相當(dāng)困難，更不用說增值。另一方面，為了使資金能夠平衡運行，國家原先承諾的養(yǎng)老保險賬戶的利率只好下調(diào)，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養(yǎng)老金，使人們對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的信心更是大打折扣。4)保障水平過低。但由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度缺乏信心等原因，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時都選擇了保費最低的2元／月的投保檔次。如果每月投保4元、6元甚至是10元，也仍然難以起到養(yǎng)老保障的作用。1998年以前全國各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的收集、保管、運營和發(fā)放全是由民政部門一家負(fù)責(zé)，缺乏有效的監(jiān)督和制約。因此當(dāng)政府出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難或有什么建設(shè)項目缺少資金時，有時就會要求動用農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。因此各地擠占、挪用和非法占用基金的情況時有發(fā)生，基金的安全得不到保障，給今后的發(fā)放工作留下了極大的隱患。按照《基本方案》的規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)費可以按所收取基金的3％來支取。有的市(縣)提取的管理費連給職工發(fā)工資也不夠，加上會議費、宣傳費等，空缺更大。3)干部群眾在享受集體補貼