【正文】 一拍即合。我官作得越大，你錢賺的原多”。那么行政執(zhí)法主體以擁有執(zhí)法權(quán)將自己塑造成社會(huì)的“主人”，為追逐私人利益，偏離公共職責(zé)，濫用行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，將其異化為提供“私人物品”的私權(quán)，把行政 ①② 轉(zhuǎn)引自：《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要問(wèn)答》，雞西政府法制網(wǎng)。③ 轉(zhuǎn)引自《中國(guó)官員“幽默”語(yǔ)錄》， 相對(duì)人當(dāng)做任意驅(qū)使的對(duì)象，對(duì)行政相對(duì)人亂罰款、亂攤派、亂集，依靠這種手段向行政相對(duì)人攫取非法利益，為個(gè)人創(chuàng)收。它依附于行政自由裁量權(quán)，以其為載體，同生同滅。行政執(zhí)法自由裁量權(quán)無(wú)法擺脫自身的兩難悖論，“自由”空間的客觀存在潛伏了權(quán)力濫用的危險(xiǎn)。即便完全的有法可依，有案可循，對(duì)立法的目的、對(duì)法律的精神、對(duì)條文的解釋、對(duì)事實(shí)的認(rèn)定、對(duì)情節(jié)輕重的判斷以及對(duì)行為方式的選擇等，都離不開行政主體的主觀判斷。法無(wú)明文規(guī)定不為罪，法無(wú)明文規(guī)定不處罰，在沒(méi)有法律明文規(guī)定的條件下，只要沒(méi)有違備法律的原則精神，就認(rèn)為是適當(dāng)?shù)?。這種不確定的行政目的和客觀情理為行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的濫用提供縫隙。“自由”是行政執(zhí)法裁量權(quán)與生俱來(lái)的，我們無(wú)法消滅它，我們最需要自由裁量，而它又最容易滑向自由無(wú)度，我們只能在窮其心志的平衡過(guò)程中尋找最佳途徑。權(quán)力本來(lái)就有腐敗的危險(xiǎn)，我們很難想象有缺陷的行政執(zhí)法主體，在掌握著自由裁量權(quán)的同時(shí)，能夠始終如一、旁無(wú)雜念、盡職盡責(zé)地維護(hù)社會(huì)秩序和公民利益。人類所做的一起活動(dòng)都是自身目的考慮，追求經(jīng)濟(jì)利益最大化。行政執(zhí)法人員是復(fù)雜人，既有理性和正直的一面，也有欲望和情感的一面?！雹僮非蠼?jīng)濟(jì)利益最大化是主體的理想目標(biāo)和終極目的，中國(guó)也有“鳥為食亡，人為財(cái)死”的俗語(yǔ)。行政執(zhí)法自由裁量權(quán)同樣出于此目的。他們首先是一個(gè)自然人，無(wú)法避免人性共同的弱點(diǎn)，況且有人性弱點(diǎn)的人與公共權(quán)力結(jié)合。行政執(zhí)法主體是行政權(quán)力的掌控者，行政執(zhí)法自由裁量權(quán)本身帶有濫用的傾向，掌握在有人格弱點(diǎn)的權(quán)力承擔(dān)者手中，會(huì)使其濫用變本加厲?！雹谟捎谛姓黧w的主觀能動(dòng)性以及人性的弱點(diǎn)，行政執(zhí)法人員為了某些私欲，將“公權(quán)”當(dāng)做“私權(quán)”來(lái)用，將手中的自由裁量權(quán)視為任意裁量權(quán)。在依照嚴(yán)格的法律執(zhí)行裁量權(quán)的過(guò)程中，都要費(fèi)盡心機(jī)尋求自私自肥的空間，更何況還有“自由”執(zhí)法的權(quán)利。（二）行政執(zhí)法自由裁量權(quán)濫用的表現(xiàn)①② 亞里士多德：《政治學(xué)》［M］商務(wù)出版社，1983。濫用行政處罰權(quán)就是指行政機(jī)關(guān)在使行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)不符合法律授權(quán)目的，適用自由裁量權(quán)時(shí)考慮了不相關(guān)因素(如,某交警在處理一違章超速行駛的小轎車時(shí)，發(fā)現(xiàn)該車是一高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的車輛而放棄處罰，就是考慮了不相關(guān)的因素)，或者適用自由裁量權(quán)時(shí)沒(méi)有考慮相關(guān)因素(如在作出處罰決定時(shí)，不考慮當(dāng)事人的過(guò)錯(cuò)是否嚴(yán)重、財(cái)產(chǎn)情況以及法律規(guī)定的減輕或從輕的情節(jié)等)。比如有些法律規(guī)范只規(guī)定對(duì)違法的相對(duì)人可以根據(jù)情節(jié)給予行政處罰，但卻沒(méi)有明確規(guī)定處罰的種類，執(zhí)法人員受利益驅(qū)動(dòng)，不論違法行為人的情節(jié)輕重一律是罰款處罰。判斷濫用行政處罰權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，首先是確定所適用的法律、法規(guī)的目的；其次是確定具體行政行為的目的，然后將二者相對(duì)照，以便確定是否濫用職權(quán)。因此，應(yīng)當(dāng)從行政執(zhí)法的全過(guò)程，與案件有關(guān)的各種情節(jié)、因素和行政執(zhí)法的社會(huì)效果等方面來(lái)推定具體行政行為的目的是否違法。如行政處罰嚴(yán)厲程度與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度不相當(dāng)，表現(xiàn)出畸輕畸重；沒(méi)有正確行使自由裁量權(quán)，沒(méi)有充分考慮一切相關(guān)因素和排除不相關(guān)考慮，以反復(fù)無(wú)常、有悖常理、明顯的不公正或不一致以及任意延遲或不作為消極地濫用自由裁量權(quán)；執(zhí)法人員對(duì)處罰者帶有偏見，不一視同仁、公正對(duì)待等。這里的合理和公正已不是一般意義上的合理和公正，而是通過(guò)法律形式固定下來(lái)的合理和公正，即注入了國(guó)家意 7 志的、成為法定的合理和公正。處罰程序不作為或故意延遲作為由于有不少法律、法規(guī)未規(guī)定行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的期限，因而何時(shí)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)便可以自由裁量。另外，在執(zhí)法程序上，由于我國(guó)是一個(gè)長(zhǎng)期的“重實(shí)體輕程序”的國(guó)家，行政機(jī)關(guān)常常在程序上對(duì)自由裁量權(quán)的使用上表現(xiàn)出拖延。這就導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在行政相對(duì)人提起聽證后會(huì)拖延舉行聽證。英國(guó)著名的法官霍爾斯伯勛爵在一個(gè)案件中提出：“自由裁量是指任何事情應(yīng)在當(dāng)局自由裁量權(quán)范圍內(nèi)去行使，而不是按照個(gè)人觀點(diǎn)行事，應(yīng)按照法律行事，而不是隨心所欲?！雹僭诂F(xiàn)代法治社會(huì)中，一切權(quán)力都是要受到法律限制的，自由裁量權(quán)也不例外。同時(shí)，從行政權(quán)的創(chuàng)設(shè)主旨來(lái)看，任何行政權(quán)的存在都是以行使國(guó)家管理職責(zé)與保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)利相統(tǒng)一為目的的。因而，決不能以犧牲公民的權(quán)利為代價(jià)換取行政管理的實(shí)現(xiàn)，這樣的實(shí)現(xiàn)是沒(méi)有意義的，也是不符合立法精神的。韋德．行政法［M］．北京：中國(guó)大百科全書出版社，1997。只有遵照這些原則，才能使行政自由裁量權(quán)的行使在不影響行政管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提下，最大限度地保護(hù)公民權(quán)利，達(dá)到立法的本來(lái)意圖。把由自由裁量權(quán)調(diào)整的已經(jīng)趨向穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系及時(shí)納入法律調(diào)整范圍，對(duì)不適應(yīng)實(shí)際需要的自由裁量權(quán)及時(shí)調(diào)整或取消。大量行政違法和行政不當(dāng)都與行政程序不健全或不遵守程序有關(guān)。國(guó)家行政立法的存在，首先是國(guó)家行政執(zhí)法活動(dòng)的客觀需要，其目的是為了更加有效地進(jìn)行行政執(zhí)法。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，應(yīng)當(dāng)提高立法質(zhì)量，改變立法思路，減少自由裁量權(quán)的廣度和幅度。地方上立法限制行政自由裁量權(quán)的立法,典型的有浙江金華市行政局于2003年2月4日制發(fā)《全面推行行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度的意見》指導(dǎo)全市行政工作，要求各地按照市局意見，結(jié)合本地實(shí)際制訂具體的裁量標(biāo)準(zhǔn)。該項(xiàng)制度的推行有效地確保了不同執(zhí)法人員對(duì)相同或相似案件的量罰一致，防止了各種人情關(guān)系對(duì)自由裁量的影響，是對(duì)行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的限制及規(guī)范，在遵循“行政處罰合法性原則”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)向“行政處罰合理性原則”(即行政處罰“過(guò)罰相當(dāng)”原則)的延伸,可以有效防止行政自由裁量權(quán)的濫用。應(yīng)盡快進(jìn)行政治體制改革，把重復(fù)設(shè)臵的機(jī)構(gòu)和無(wú)所事事的冗員堅(jiān)決精簡(jiǎn)，使執(zhí)法部門分工明確，職責(zé)清晰，人員精千，方能有效依法行政，防止自由裁量權(quán)的濫用，提高執(zhí)法水平。堅(jiān)決杜絕執(zhí)法部門與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤的現(xiàn)象，把政企分開，不允許政府搞經(jīng)濟(jì)實(shí)體。權(quán)力一旦與利益相結(jié)合則必然導(dǎo)致執(zhí)法的走樣，侵害公民利益或國(guó)家利益。只有如此，執(zhí)法部門才能無(wú)私執(zhí)法，公正執(zhí)法。硬性規(guī)定簡(jiǎn)單和一致的自由裁量權(quán)是不切實(shí)際的，但各授權(quán)法可以就特定行政執(zhí)法領(lǐng)域的行政自由裁量權(quán)設(shè)定公正的程序?！缎姓C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》于2004年1月1日開始實(shí)施。這一規(guī)定是行政執(zhí)法程序規(guī)范化建設(shè)的重大舉措，將與行政機(jī)關(guān)辦理刑事案件和行政復(fù)議案件程序規(guī)定一起構(gòu)成完整的行政機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案程序體系,使行政機(jī)關(guān)在行政處罰過(guò)程中有一個(gè)統(tǒng)一的行為規(guī)范。這樣無(wú)疑表明少了一項(xiàng)重要措施對(duì)自由裁量權(quán)進(jìn)行控制。4．加強(qiáng)司法控制自由裁量權(quán)的授予不是允許行政機(jī)關(guān)及其工作人員把它作為獨(dú)斷專橫的庇護(hù)傘，因此應(yīng)對(duì)其實(shí)行有效的控制。”對(duì)于行政自由裁量行為的審查標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)存在兩種不同觀點(diǎn)。合理原則觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，行政自由裁量行為是行政機(jī)關(guān)的一種選擇性行為，不會(huì)發(fā)生違法的問(wèn)題，只存在當(dāng)與不當(dāng)?shù)膯?wèn)題，由此必須依合理性原則為標(biāo)準(zhǔn)審查該類行為。實(shí)際上行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的行為已經(jīng)不再是一個(gè)行政不當(dāng)?shù)男袨榱?，而轉(zhuǎn)化為了違法的行政行為。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的任何不違法、僅存在合理性問(wèn)題的行政行為，人民法院不享有司法審查權(quán)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為，法院沒(méi)有司法審查權(quán)。這看起來(lái)好像矛盾，其實(shí)并不矛盾。由此可見，法院對(duì)自由裁量行為司法審查的界限就在于該行為是否違法。當(dāng)然這里所提的自由裁量的違法，不但包括對(duì)具體法律規(guī)定的違反,也包括對(duì)法的原則和法的精神，公平、正義觀念的違反。隨著行政法制的不斷完善，行政人員的行政執(zhí)法水平也有了很大的進(jìn)步，但時(shí)代的要求相比還存在著一定距離。行政執(zhí)法人員要樹立正確的人生觀和世界觀，高舉鄧小平理論偉大旗臶，全面貫徹“三個(gè)代表”重要思想,進(jìn)一步加強(qiáng)職業(yè)道德教育，提高執(zhí)法人員自身修養(yǎng)素質(zhì)。把那些有文化、思想好、才德兼?zhèn)涞男滦蜕鐣?huì)主義現(xiàn)代管理人才納入執(zhí)法隊(duì)伍。把住進(jìn)口，打開出口，保證行政執(zhí)法隊(duì)伍的高質(zhì)高能。對(duì)在崗的行政執(zhí)法人員進(jìn)行有計(jì)劃的培訓(xùn)。最后，進(jìn)一步完善以行政執(zhí)法巡查、責(zé)任追究、檢查監(jiān)督、行政人員考核、獎(jiǎng)懲辦法為主要內(nèi)容的行政監(jiān)察制度，嚴(yán)肅紀(jì)律，強(qiáng)化監(jiān)督，認(rèn)真做好行政復(fù)議、訴訟等事宜，建立起行政部門的內(nèi)部管理機(jī)制，更新原有不配套的管理模式，建立一支廉潔、文明、高效、政府滿意、群眾歡迎的新世紀(jì)行政執(zhí)法隊(duì)伍。大量行政執(zhí)法裁量權(quán)的存在，使公權(quán)力的運(yùn)行，有了尋租的空間，目前，行政執(zhí)法中濫用裁量權(quán)的現(xiàn)象仍比較多，在建設(shè)法治社會(huì)的道路上，尋求有效制約行政執(zhí)法材料權(quán)的方法，依舊任重而道遠(yuǎn)。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，行政執(zhí)法，從廣義的角度理解，是相對(duì)于立法、司法而言的，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)法律的執(zhí)行和實(shí)施，包括整個(gè)行政行為；1而狹義的行政執(zhí)法，僅指行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政處理行為，是相對(duì)于行政立法(如行政機(jī)關(guān)制定行政機(jī)關(guān)法規(guī)和規(guī)章的行為)、行政司法(如行政機(jī)關(guān)裁決爭(zhēng)議和糾紛的行為)而言的，不包括行政立法和行政司法。3本文所說(shuō)“行政執(zhí)法”，采用的是狹義的概念。按照行政執(zhí)法受到法律規(guī)范拘束程度的不同，分為羈束裁量的行政執(zhí)法與自由裁量的行政執(zhí)法。目前我國(guó)的行政法律規(guī)范中，適用自由裁量的行政執(zhí)法的情形遠(yuǎn)比適用羈束裁量的行政執(zhí)法的比例大。許崇德等主編:《新中國(guó)行政法學(xué)研究綜述》，法律出版社1991年版，第293頁(yè) 3 姜明安主編:t《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第7頁(yè)。楊建順教授指出，把“行政裁量權(quán)”混同于“行政自由裁量權(quán)”，不僅法理上行不通，而且不利于消除行政濫權(quán)和侵權(quán)，主張應(yīng)以“行政裁量”取代“行政自由裁量”。行政裁量權(quán)，德國(guó)學(xué)者FMayer在其1862年出版的《行政法之原則》一書中最早進(jìn)行了闡述他“從裁量與法律的關(guān)系出發(fā)，將行政裁量分為兩種，即純行政裁量與法律適用裁量”。德國(guó)行政法學(xué)界基本秉承嚴(yán)謹(jǐn)學(xué)風(fēng)，大多倡導(dǎo)狹義行政裁量權(quán)觀點(diǎn)，認(rèn)為行政裁量?jī)H限于法律效果上，不允許行政主體在法律要件方面享有裁量權(quán)。而廣義的行政裁量權(quán)大多存在于英美學(xué)者的定義中，認(rèn)為行政裁量是廣泛存在于行政過(guò)程之中的，如美國(guó)的戴維斯教授()認(rèn)為，行政決定的做出過(guò)程涉及發(fā)現(xiàn)與認(rèn)定事實(shí)、適用法律和做出相應(yīng)的決定三個(gè)要素，這三個(gè)要素中都存在著都存在著裁量的因素，行政裁量權(quán)即“在可作為、也可不作為之間做出選擇的權(quán)力”，“只要對(duì)公共權(quán)力的有效限制不足以排除權(quán)力行使者進(jìn)行判斷和自由做出選擇的可能性，就存在著行政裁量權(quán)。2與狹義的行政裁量相比較，雖然也區(qū)分了要件裁量和效果裁量，但認(rèn)為兩方面均存在裁量，在行政執(zhí)法過(guò)程中裁量權(quán)貫穿于始終。” 王名揚(yáng)在《美國(guó)行政法》中指出：“自由裁量是指行政機(jī)關(guān)對(duì)于做出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動(dòng)方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動(dòng)，或不采取行動(dòng)，行政機(jī)關(guān)自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容，也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、事件、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動(dòng)的決定在內(nèi)。這種裁量，包括作為、不作為以及怎樣作為三種形式。其實(shí)質(zhì)是意思表示。借鑒私法意思表示的相關(guān)原理，行政裁量實(shí)際上就是以直接發(fā)生行政法律效果為目的所為的表示行為，其實(shí)質(zhì)就是一種意思表示。當(dāng)然，行政執(zhí)法活動(dòng)是公權(quán)力直接影響私權(quán)利的一種表現(xiàn)，它不可能像私權(quán)利行為那樣自由化，強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法裁量權(quán)的意思自治本質(zhì)，絕對(duì)不能忽略它的法定性。而對(duì)于行政法律關(guān)系的客體和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)的意思表示僅能在法定范圍內(nèi)裁量選擇。⑴首先，行政執(zhí)法裁量權(quán)的行使要遵循合法性原則。1合法性原則貫穿于行政執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)于行政裁量權(quán)行使，具體有三大要求：執(zhí)法主體法定、裁量依據(jù)法定、裁量幅度符合法律規(guī)定的范圍?！币婪ㄐ惺剐姓?zhí)法裁量權(quán)，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的題中之義。行政合理性原則或比例原則，是行政執(zhí)法裁量權(quán)行使的核心。國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確規(guī)定：“行使自由裁量權(quán)應(yīng)該符合法律目的，排除不相關(guān)因素的干擾；所 1 （第三版）.中國(guó)政法大學(xué)出版社，2007：：行政執(zhí)法中的裁量權(quán)及其規(guī)制采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)避免采取損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。文認(rèn)為，實(shí)踐中行政執(zhí)法大多要求及時(shí)效率地處理，在進(jìn)行裁量時(shí)可能會(huì)因?yàn)閳?zhí)法主體的素質(zhì)差別導(dǎo)致法益實(shí)現(xiàn)距離理想狀態(tài)甚遠(yuǎn)，在實(shí)然法與應(yīng)然法的溝塹之間，應(yīng)當(dāng)以上述兩種原則為基石，兼采其他如遵從先例等原則。在大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，對(duì)政府的職能提出了新的要求。”1國(guó)家積極促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，努力構(gòu)建服務(wù)型政府。從實(shí)證的角度來(lái)看，目前行政執(zhí)法權(quán)的現(xiàn)狀有下列表現(xiàn)： ，滲透于行政執(zhí)法全過(guò)程。如《行政處罰法》第42條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！妒称钒踩ā返?7條規(guī)定，縣級(jí)以上質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門履行各自食品安全監(jiān)督管理職責(zé)，有權(quán)決定采取下列措施：進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查；對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品進(jìn)行抽樣檢查；查封、扣押有關(guān)物品；查封違法從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的場(chǎng)所等。類似的裁量規(guī)則大量存在，指導(dǎo)著行政執(zhí)法的整個(gè)流程。但行政執(zhí)法部門和執(zhí)法人員濫用執(zhí)法裁量權(quán)的問(wèn)題仍然比較突出。在推進(jìn)市縣行政機(jī)關(guān)依法行政的工作中，地方(省級(jí))人民政府通過(guò)規(guī)范性文件規(guī)范行政執(zhí)法裁量權(quán)，提出了具體規(guī)范的措施。特別是行政處罰時(shí)，存在著任意裁量，濫用裁量權(quán)的行為造成執(zhí)法不公等問(wèn)題，我國(guó)地方人民政府和各職能部門通過(guò)規(guī)范性文件規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，建立規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的基準(zhǔn)制度；建立行政處罰“先例”制度；建立行政處罰說(shuō)明制度等。然而，行政執(zhí)法依然大量存在著濫用裁量權(quán)的現(xiàn)象。在執(zhí)法經(jīng)濟(jì)的利益誘惑之下（比如查處毒品按數(shù)額獎(jiǎng)勵(lì)、查處黑車和賣淫嫖娼、賭博等按罰沒(méi)款提成等等），“釣魚執(zhí)法”、“頂格處罰”、“放水養(yǎng)魚”等行政執(zhí)法怪現(xiàn)象層出不窮。在土地財(cái)政的利誘下，地方政府征地拆遷中甚至出動(dòng)武警特警強(qiáng)拆，暴力強(qiáng)拆下，“拆遷自焚”的慘劇不斷重演。它使民眾模糊了違法與守法的界限，撕裂了社會(huì)成員間樸素的情感，敗壞了公德，是對(duì)建設(shè)法治社會(huì)宗旨的公然抹黑。主要有：郭學(xué)鴻：行政執(zhí)法中的裁量權(quán)及其規(guī)制1．立法瑕疵我國(guó)根據(jù)社會(huì)轉(zhuǎn)型期不穩(wěn)定的特點(diǎn)，在立法指導(dǎo)