【正文】 的機(jī)制 縣級(jí)政府財(cái)權(quán)在上級(jí)政府的財(cái)政管制下，常常處于被動(dòng)的狀態(tài)，其核心就是存在制度性的缺陷，突出表現(xiàn)在： （ 1）省以下地方政府財(cái)權(quán)缺乏自主權(quán)。中央集中全國(guó)范圍內(nèi)普遍征收 第 6 頁(yè) 共 25 頁(yè) 的地方稅的立法仍然必要，但一些具有典型的地方稅特點(diǎn)的稅種的立法權(quán)應(yīng)下放給地方。稅收調(diào)整權(quán)包括稅目、稅率、征稅方式方法的調(diào)整。 三是地方政府缺乏稅收減免權(quán)。 （ 2）上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的各種專項(xiàng)補(bǔ)助，強(qiáng)制性地要求下級(jí)財(cái)政要按上級(jí)政府要求，進(jìn)行配套資金全額配足，作為檢查地方政府或主要領(lǐng)導(dǎo)是否執(zhí)行政策的條件和標(biāo)準(zhǔn)。法定支出在本級(jí)財(cái)政支出中的占比隨著政府級(jí)次的下降而上升，越是到基層政府法定支出對(duì)本級(jí)財(cái)政支出的重要性越大，而地方支出自主越難以保證。 （ 3）權(quán)力主導(dǎo)型的分稅制無(wú)疑是造成政府行為異化的深層 第 7 頁(yè) 共 25 頁(yè) 次原因之一。 距，甚至還擴(kuò)大了社會(huì)收入分配差距 當(dāng)前，我國(guó)在分配領(lǐng)域出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的收入分配不公的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為居民之間、城鄉(xiāng)之間以及地區(qū)之間收入差距越來(lái)越大。而這個(gè) “ 系數(shù) ” 不包括非正常收入，如果把非正常收入也算進(jìn)去， “ 基尼系數(shù) ” 可能要更大一些。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，城市居民收入最低的 1/5 人口只擁有全部收入的 %，僅為收入最高的 1/5人口擁有收入的 %。2024 年農(nóng)村居民人均生活性消費(fèi)支出為 2185 元，而城鎮(zhèn)則為7182 元。從 2024 年到 2024 年，西部 第 8 頁(yè) 共 25 頁(yè) 與東部地區(qū)人均 gdp 的差距已由 7548 元擴(kuò)大到 9250 元。收入分配不公已成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的障礙。在財(cái)力向中央集中的過(guò)程中，中央一般轉(zhuǎn)移支付沒(méi)有作相應(yīng)的調(diào)整，而是通過(guò) 增加專項(xiàng)補(bǔ)助的方式來(lái)平衡地區(qū)間的財(cái)力差異。 （ 2）大多數(shù)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付下達(dá)后，不僅不能增加地方政府可支配財(cái)力，地方政府還需要額外增加配套資金，加重了地方財(cái)政的困難。 在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助是以 1993 年基數(shù)給予地方稅收返還，沒(méi)有觸及不同地區(qū)長(zhǎng)期 以來(lái)形成的財(cái)力分布不均衡的格局。如 XX 市，2024 年的各項(xiàng)稅收返還基數(shù)為 19546 萬(wàn)元，而各項(xiàng)上劃收入達(dá)51819 萬(wàn)元，為各項(xiàng)稅收返還基數(shù)的 倍。再如 XX 市財(cái)政， 1994 年上劃中央 “ 兩稅 ” 收入 26478 萬(wàn)元， 2024 年達(dá)到 88586 萬(wàn)元，而稅收返還基數(shù)占地方財(cái)政收入的比重逐年下降， “ 兩稅 ” 由 1944年的 %下降至 2024年 %。 ，金融風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及社會(huì)債務(wù)已經(jīng)轉(zhuǎn)嫁為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 我省的陸 XX 縣區(qū)是一個(gè)以農(nóng)為主，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱、債務(wù)包袱十分沉重的貧困縣（ 2024 年全市 gdp 人均僅為 4869 元，而 2024 年 XX 省人均 gdp 已達(dá)到 2380 美元，其中珠三角地區(qū)達(dá)到 5206 美元），其財(cái)政運(yùn)行 的基本經(jīng)費(fèi)支出中，三分之二以上來(lái)源于稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。為確保工資和離退休費(fèi)發(fā)放，財(cái)政不得不通過(guò)向上級(jí)借款、調(diào)劑部分專款和壓縮單位預(yù)算資金供給，這又直接影響 第 10 頁(yè) 共 25 頁(yè) 了各單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，形成了現(xiàn)實(shí)的財(cái)政支付風(fēng)險(xiǎn)。其中市（區(qū)）級(jí)共有政府債務(wù)約 70 億元，鎮(zhèn)級(jí)政府債務(wù)約 71 億元。 被調(diào)研的其它市縣級(jí)政府財(cái)政，都有不同程度的受債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重而深感支出缺口加大，地方財(cái)政面臨困境的情況。實(shí)行分稅制，富裕地區(qū)越富，貧窮的地區(qū)就越窮，因?yàn)楦坏牡貐^(qū)有較好的工業(yè)和服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)，稅基大，地方政府按 “ 基數(shù)法 ” 測(cè)算出來(lái)所取得的收入就越多，相反窮的地區(qū)，稅基小，地方政府所取得的收 入就越小。 三、改革取向與建議 1994 年分稅制改革的大方向和基本制度成果，必須肯定和維護(hù)。 “ 共享稅 ” 越來(lái)越多，越靠近基層，越傾向于采用 “ 討價(jià)還價(jià) ” 的各種包干制和分成制。除了分稅制之外，再不能走回頭路搞 “ 分成制 ”或 “ 包干制 ” ，這是由我國(guó)的國(guó)情決定的。為此，我們建議： ，加快政府職能的轉(zhuǎn)變 （ 1）明確政府職能范圍。隨著構(gòu)建和諧社會(huì)這一任務(wù)的確立以及經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不斷變化，政府職能應(yīng)該逐漸向支持和諧社會(huì)的構(gòu)建轉(zhuǎn)變，并據(jù)此決定財(cái)政職能的轉(zhuǎn)換。 總的說(shuō)來(lái)，政府職能包括社會(huì)管理職能和經(jīng)濟(jì)管理職能兩個(gè)方面。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府收縮經(jīng)濟(jì)管理職能，強(qiáng)化社會(huì)管理職能。 按國(guó)際慣例，社會(huì)保障和救濟(jì)通常由中央政府提供，教育和醫(yī)療是中央和省級(jí)政府的責(zé)任。 （ 2）轉(zhuǎn)換政府職能重點(diǎn)。可以考慮將地方政府能有效提供的公共服務(wù)，作為地方政府的事權(quán)，中央只承擔(dān)地方政府難以有效行使或不宜于由地方政府行使的事權(quán)。 第 13 頁(yè) 共 25 頁(yè) 各級(jí)政府財(cái)權(quán)的劃分，是以各級(jí)政府職能的劃分為基礎(chǔ)，因此，科學(xué)界定政府職能并由此確定各級(jí)政府財(cái)政收支范圍，加快財(cái)政公共化的趨勢(shì)，是長(zhǎng)期必須解決的基礎(chǔ)性和體制性障礙，而優(yōu)化各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，是提高財(cái)政職能的體制實(shí)現(xiàn)能力的關(guān)鍵。此外，地方稅劃分標(biāo)準(zhǔn)雜亂無(wú)序，有按稅種劃分的，有按行業(yè)劃分的，也有按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分的。此外，地方稅制不盡合理，主要表現(xiàn)在稅種雖多，但缺乏對(duì)地方財(cái)力具有影響且長(zhǎng)期穩(wěn)定的主體稅種。而且隨著增值稅的改革，如果將建筑安裝、交通運(yùn)輸企業(yè)的營(yíng)業(yè)稅改為增值稅，營(yíng)業(yè)稅的稅基將會(huì)隨 第 14 頁(yè) 共 25 頁(yè) 之減少，收入占地方稅收的比重也會(huì)下降，更難成為地方主體稅種。根據(jù)國(guó)際慣例，為了充分發(fā)揮稅收立法權(quán)的作用，必須由法律對(duì)稅收立法權(quán)問(wèn)題做出統(tǒng) 一、明確的規(guī) 定。由于《憲法》是國(guó)家根本大法，指望其對(duì)全部稅收立法權(quán)都予以明確、細(xì)化是不現(xiàn)實(shí)的，在這種情況下，《稅收通則》是合理劃分稅權(quán)、健全稅法體系的必然選擇，它是規(guī)范國(guó)家稅收問(wèn)題的憲法性文件。 （ 2）加強(qiáng)稅收立法，建立健全稅收法律法規(guī)體系。主要內(nèi)容及做法大致是： ① 有關(guān)稅收法律的基本原則、通用條款、稅務(wù)機(jī)關(guān)及納稅人的權(quán)利、義務(wù)、稅收立法的權(quán)限、稅收管理權(quán)限等基本內(nèi)容，需要通過(guò)《稅收通則》加以規(guī)范，由全國(guó)人大立法。 ③ 某些全國(guó)性稅種經(jīng)全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)可以先由國(guó)務(wù)院以條例或暫行條例的形式發(fā)布，但要規(guī)定試行期限，并盡快由全國(guó)人大上升為正式法 律。 ⑤ 省級(jí)人大及其常委會(huì)，負(fù)責(zé)部分地方性稅收法規(guī)的制定、頒布、實(shí)施、解釋和調(diào)整，并可依據(jù)法律規(guī)定，由省級(jí)人民政府制定地方性稅收法規(guī)實(shí)施細(xì)則和征管辦法。 （ 3）賦予地方對(duì)某些地方稅種一定的稅收立法權(quán)。其思路是： ① 對(duì)地方影響較大的稅種，如營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅等在不 違背中央統(tǒng)一規(guī)定的前提下，可賦予地方在一定范圍、一定幅度內(nèi)的政策調(diào)整權(quán)。③ 征收成本較高的稅種如車船使用稅、契稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等，其立法權(quán)、征稅權(quán)、管理權(quán)全部