【正文】 統(tǒng)、公民和政府之間的關(guān)系以及公民相互之間的關(guān)系原則上由普通法院適用普通法調(diào)整的英國(guó)，行政法不是一個(gè)單獨(dú)的部門，也沒有明確的行政法概念。administratif）的制度。rulelaw），……專就droit僅以字面含義而言，“administrative……在英國(guó)以及源于英國(guó)文明的國(guó)家（如美國(guó)），行政法的制度和原理在事實(shí)上尚未為人所知?！　〈魑髦哉J(rèn)為英國(guó)不存在真正的行政法，主要是因?yàn)樗J(rèn)為法國(guó)代表的“真正的行政法”是建立在公共利益、官吏特權(quán)及分權(quán)原則的基礎(chǔ)之上的。[3]而這些都與英國(guó)的法治原則不相容，法治意味著：法律的至上性，一切獨(dú)裁、特權(quán)、專橫的自由裁量權(quán)均應(yīng)予以摒棄，任何公民除非違法而不因其他情形受到懲罰；法律面前人人平等，行政官員執(zhí)行職務(wù)的行為與公民的私人行為一樣適用同一法律受同一法院管轄；憲法不是公民權(quán)利的淵源，公民權(quán)利是由普通法院的判例形成的，相反，公民利益是憲法的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，韋德（）對(duì)英國(guó)傳統(tǒng)的依法行政作了四項(xiàng)權(quán)威的概括：政府行使權(quán)力的所有行為，即所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都必須說明其嚴(yán)格的法律依據(jù)，受到影響的人都可以訴諸法院；政府必須根據(jù)公認(rèn)的、限制自由裁量權(quán)的一整套規(guī)則和原則辦事；對(duì)政府行為是否合法的爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)由完全獨(dú)立于行政之外的法官裁決；法律必須平等地對(duì)待政府和公民，政府不應(yīng)當(dāng)在普通法律上享有不必要的特權(quán)和豁免權(quán)。因此，這種行政法是一種以普通法為基礎(chǔ)、以普通法院為中心的狹義的行政法，它排斥賦予行政官員廣泛的自由裁量權(quán)和特權(quán)，主要是一種控制政府權(quán)力的法；這種行政法將自身的范疇限定為有關(guān)正當(dāng)程序和司法審查的法律；這種行政法主要由憲法原則、判例和習(xí)慣組成，這事實(shí)上漠視或排斥委任立法、行政司法以及福利社會(huì)中“積極行政”領(lǐng)域中的法律問題。戴西在其1915年發(fā)表的《行政法在英國(guó)的發(fā)展》一文中雖然仍堅(jiān)持英國(guó)法治的優(yōu)越性和他的法治理念不需要修改，但承認(rèn)了英國(guó)開始出現(xiàn)行政法現(xiàn)象。詹寧斯（）認(rèn)為行政法是關(guān)于公共行政的全部法律，是公法的一個(gè)部門，其內(nèi)容除行政訴訟外，還包括行政機(jī)關(guān)的組織、權(quán)力、義務(wù)、權(quán)利和責(zé)任。根據(jù)這一寬泛的定義，行政法不僅包括有關(guān)中央和地方政府結(jié)構(gòu)的法律，而且也包括有關(guān)社會(huì)服務(wù)、公用事業(yè)以及各種基于社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、環(huán)境的原因而對(duì)私人活動(dòng)施加控制和管理的法律。[9]由此可以看出，這是一種“公法模式”的行政法，并且關(guān)于其上述第三個(gè)功能的法律就是“私法模式”的行政法?！　　肮Ｊ健钡男姓ǎ淅碚摰漠a(chǎn)生是20世紀(jì)英國(guó)行政法發(fā)展的必然結(jié)果。在一戰(zhàn)前夕，為了解決老年津貼、失業(yè)保險(xiǎn)和國(guó)民健康保險(xiǎn)等立法中所發(fā)生的爭(zhēng)端，英國(guó)成立了一些行政裁判所。這種情況引起了英國(guó)法學(xué)界中保守主義者的憂慮，他們認(rèn)為委任立法和行政審判權(quán)侵奪了議會(huì)和法院的權(quán)力，違反了憲法的精神。[10]在這種情況下，1929年，英國(guó)政府成立了一個(gè)由多方組成的部長(zhǎng)權(quán)力委員會(huì)，調(diào)查和研究委任立法和行政審判權(quán)問題。[11]這些意見后來促成1946年《法律文件法》和1947年《王權(quán)訴訟法》的頒布。行政裁判所大量涌現(xiàn)，重新引起了法學(xué)界的討論。1955年，政府成立了弗蘭克斯委員會(huì)，研究行政審判與公開調(diào)查問題。[12]這些建議直接導(dǎo)致了1958年《行政裁判所和調(diào)查法》的頒布。1961年，法學(xué)家國(guó)際委員會(huì)英國(guó)分會(huì)“司法界”任命了一個(gè)非官方的委員會(huì)，該委員會(huì)對(duì)這兩個(gè)問題提出了一個(gè)稱為“公民與行政”的報(bào)告，建議：除涉及重大政策外，人民有權(quán)對(duì)行政自由裁量問題向裁判所申訴，設(shè)立一個(gè)有普遍管轄權(quán)的裁判所受理申訴；設(shè)立議會(huì)行政監(jiān)察專員，處理公民對(duì)“不良行政”的申訴。[14]　　自然公正原則是英國(guó)普通法長(zhǎng)期以來發(fā)展出的關(guān)于公正行使權(quán)力的“最低限度”的程序原則。這些原則不僅適用于法院和行政裁判所的司法權(quán)，而且也適用于行政權(quán)。1963年上議院對(duì)里奇訴鮑德溫[15]案的里程碑式的判決使司法自我節(jié)制主義轉(zhuǎn)向司法積極主義，自然公正原則重新受到重視并廣泛地適用于行政領(lǐng)域，此后，不受限制的行政自由裁量權(quán)的觀點(diǎn)被完全否決了，程序正義的法律觀念在行政領(lǐng)域有了可靠的司法保障。后來第53號(hào)令修正案又做了一些相應(yīng)的修改。歐共體法主要是由行政法規(guī)則構(gòu)成，歐共體是建立在行政法基礎(chǔ)上的共同體，因此，歐共體事實(shí)上正在促進(jìn)統(tǒng)一的“歐洲行政法”的形成。歐共體法對(duì)英國(guó)行政法產(chǎn)生了重大影響：英國(guó)行政法從本土化走向世界化，服從于統(tǒng)一的歐洲行政法；英國(guó)的議會(huì)立法受制于歐共體法和歐洲法院的司法審查，議會(huì)主權(quán)原則發(fā)生了變化，行政法憲政基礎(chǔ)動(dòng)搖；所有有悖于歐共體法的政府行為都能訴諸于歐洲法院進(jìn)行司法審查，歐洲法院是最高司法審查機(jī)構(gòu)；歐洲統(tǒng)一市場(chǎng)的形成和歐洲行政法的確立使傳統(tǒng)的國(guó)內(nèi)行政管制法發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)向；基本人權(quán)原則、比例原則等新的行政法基本原則引入英國(guó)行政法。1998年11月，英國(guó)頒布了期待已久的《人權(quán)法》，以國(guó)內(nèi)法的形式明確賦予《歐洲人權(quán)公約》在英國(guó)實(shí)施的法律效力。它們對(duì)英國(guó)行政法產(chǎn)生了重要影響，同時(shí)也是推動(dòng)英國(guó)行政法國(guó)際化的重要因素。基本人權(quán)領(lǐng)域因公共侵權(quán)而引發(fā)的司法最終救濟(jì)權(quán)已從國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)向國(guó)際。　　由此，筆者認(rèn)為，現(xiàn)代英國(guó)的依法行政原則的涵義有以下四點(diǎn)：　　“合法”。不得違反或超越法定的授權(quán)條款，不得尋求實(shí)現(xiàn)法外目標(biāo)?！　。?）政府的行為在實(shí)體上無缺陷，即不得欺詐、應(yīng)考慮相關(guān)因素、具有理性；　　（2）遵守憲法和普通法確立的權(quán)力行使原則——法律確定性原則，即政府的行為必須保持前后內(nèi)在的一致性并保護(hù)由此產(chǎn)生的合法預(yù)期；平等原則，即同樣的情形禁止不同對(duì)待、不同的情形禁止同樣對(duì)待；　?。?）政府的行為不得具有壓迫性。　　“程序正當(dāng)”；　　“符合比例原則”。美國(guó)將“依法行政”包含在“法治”原則之內(nèi)。）出版《比較行政法》時(shí)，學(xué)術(shù)著作上才首先出現(xiàn)這個(gè)名稱。在殖民地時(shí)期，美國(guó)就已經(jīng)繼承了英國(guó)的司法審查傳統(tǒng)，對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行控制。然而，在美國(guó)建國(guó)早期，政府的行政活動(dòng)較少，行政法未引起注意；行政法沒有被認(rèn)為是一個(gè)獨(dú)立的法律部門，而是附屬在普通法之中，或是按其內(nèi)容附屬在其他法律之中。《獨(dú)立宣言》中寫道：“我們認(rèn)為這些真理是不言而喻的：人人生而平等，他們都從他們的‘造物主’那里被賦予了某些不可轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，包括生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利。而政府的正當(dāng)權(quán)力，則系得自統(tǒng)治者的同意。同時(shí)，在美國(guó)建國(guó)時(shí)，自然法思想、三權(quán)分立理論以及法治理論都已深入人心，加之建國(guó)前殖民地相互獨(dú)立的特定背景，這些都影響到美國(guó)建國(guó)時(shí)期對(duì)國(guó)家政體的選擇，促使美國(guó)建立起一個(gè)權(quán)力有限并受到嚴(yán)格監(jiān)督的聯(lián)邦政府。　　依法行政是美國(guó)憲法的要求，離開了憲法背景，很難對(duì)美國(guó)的行政法制度作出合理解釋。　　麥迪遜曾說：“立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)置于同一人手中，不論是一個(gè)人、少數(shù)人或許多人，不論是世襲的、自己任命的或選舉的，均可以公正地?cái)喽ㄊ桥罢?。三?quán)分立體制在以下三個(gè)方面確保了政府依法行政：立法機(jī)關(guān)創(chuàng)建行政機(jī)構(gòu)和設(shè)定行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的范圍；司法機(jī)關(guān)控制行政機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使；政府間的關(guān)系由法律調(diào)整，政府公務(wù)員依法管理。　　美國(guó)的《權(quán)利法案》和第14條憲法修正案規(guī)定了公民享有的基本自由和權(quán)利，公民的自由和權(quán)利為行政權(quán)的行使確立了最低標(biāo)準(zhǔn)，即聯(lián)邦政府及州政府的活動(dòng)不得侵犯公民的基本自由和權(quán)利。首先，它要求政府可以為某種行為和不得為某種行為；其次，它要求政府在行使權(quán)力時(shí)必須提供某種程序上的保障；再次，政府如果侵犯公民的自由和權(quán)利，公民可以通過司法審查獲得救濟(jì)。美國(guó)在建國(guó)之后的近100年間，行政法的特點(diǎn)就是：市場(chǎng)加法院，或者立法加法院，行政機(jī)關(guān)的作用不占主導(dǎo)地位。[19]這一時(shí)期，行政機(jī)關(guān)在社會(huì)生活中的作用不占主要地位，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)主要不是由政府干預(yù)，而是由市場(chǎng)調(diào)節(jié)。在需要制定法律進(jìn)行干預(yù)的時(shí)候，立法機(jī)關(guān)往往會(huì)制定詳細(xì)的法律，直接規(guī)定公民的權(quán)利和義務(wù)。在官員違法侵害公民普通法上的權(quán)利時(shí)，法院根據(jù)普通法上的特權(quán)令和衡平法上的制止令、確認(rèn)判決來約束官員的違法行為，同時(shí)也根據(jù)普通法的規(guī)則科處官員個(gè)人的賠償責(zé)任。”[20]也正是這一案件使得聯(lián)邦最高法院成為聯(lián)邦憲法的最終解釋者。該案實(shí)際上是一個(gè)復(fù)審行政機(jī)關(guān)行為的案件，即要求行政機(jī)構(gòu)發(fā)給原告委任狀，履行一定的義務(wù)?！瓏?guó)務(wù)卿不得剝奪他人既得的權(quán)利，如企圖剝奪他人的既得權(quán)利，則他應(yīng)向法院陳述理由。違憲審查根據(jù)憲法及其修正案，違法審查根據(jù)制定法、普通法及衡平法原則。行政機(jī)關(guān)必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)依法定程序行為，這是法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的基礎(chǔ)性原則。司法審查是確保依法行政的最終屏障。美國(guó)許多學(xué)者認(rèn)為，1887年州際商業(yè)委員會(huì)的建立標(biāo)志著美國(guó)行政法的開端。19世紀(jì)60年代南北戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，美國(guó)的工業(yè)開始迅速發(fā)展，工業(yè)化導(dǎo)致城市化以及社會(huì)各階層的沖突等一系列的社會(huì)問題，對(duì)此，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)無力應(yīng)付。因而只有試圖利用行政力量來解決這些問題。美國(guó)從19世紀(jì)30年代開始興建鐵路，政府對(duì)私人修筑鐵路采取支持和鼓勵(lì)的政策。最初是由州政府對(duì)鐵路公司進(jìn)行控制，但是鐵路運(yùn)輸超過一個(gè)州的范圍，州政府對(duì)此不能進(jìn)行有效控制，只有聯(lián)邦政府才能解決這個(gè)問題。州際商業(yè)委員會(huì)是美國(guó)的第一個(gè)獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于總統(tǒng)，具有制定運(yùn)輸政策和決定運(yùn)輸價(jià)格的立法權(quán)，具有執(zhí)行該政策的行政權(quán)，還具有裁決由此而引起的爭(zhēng)端的司法權(quán)。州際商業(yè)委員會(huì)是對(duì)傳統(tǒng)三權(quán)分立體制的突破，是聯(lián)邦行政組織的一個(gè)創(chuàng)新，開辟了聯(lián)邦政府由不介入私人經(jīng)營(yíng)活動(dòng)到控制經(jīng)濟(jì)的新時(shí)代，標(biāo)志著美國(guó)現(xiàn)代行政權(quán)的擴(kuò)張，在美國(guó)行政法的發(fā)展中具有劃時(shí)代的意義?！　—?dú)立管制機(jī)構(gòu)自建立之是起就受到了反對(duì)，批評(píng)者認(rèn)為這些機(jī)構(gòu)違背了憲法的分權(quán)原則、限制了總統(tǒng)的權(quán)力。同時(shí)，法院也認(rèn)識(shí)到對(duì)享有巨大權(quán)力的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)進(jìn)行控制的必要性，因此采取嚴(yán)格的司法審查態(tài)度，防止其對(duì)私人權(quán)利的侵害。[23]　　美國(guó)行政權(quán)力迅速擴(kuò)張是在1933年至1946年期間，這一時(shí)期也是美國(guó)行政法發(fā)展的最重要階段。為了擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)，羅斯福總統(tǒng)推行復(fù)興經(jīng)濟(jì)的新政。為了執(zhí)行新政的各項(xiàng)措施，許多獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)得以建立、一批授權(quán)行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)的法律也被制定。因此，要求實(shí)現(xiàn)行政程序的標(biāo)準(zhǔn)化、法律化和加強(qiáng)司法審查的呼聲越來越高。二戰(zhàn)后，在該委員會(huì)報(bào)告的基礎(chǔ)上，國(guó)會(huì)于1946年制定了《聯(lián)邦行政程序法》。這一時(shí)期，美國(guó)也放棄了主權(quán)豁免原則，承認(rèn)了國(guó)家的賠償責(zé)任，制定了《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》，推動(dòng)了美國(guó)行政法的現(xiàn)代化。60年代以來，隨著國(guó)會(huì)立法從經(jīng)濟(jì)控制領(lǐng)域轉(zhuǎn)向社會(huì)控制領(lǐng)域、環(huán)保領(lǐng)域和消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域，福利行政、服務(wù)行政興起，行政權(quán)更為廣泛地影響到公民的生活，公民對(duì)行政權(quán)的進(jìn)一步擴(kuò)張及自由裁量權(quán)的不受規(guī)制提出批評(píng)，司法審查的目的也不再局限于防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力侵害私人權(quán)利，而趨向于擴(kuò)大公眾對(duì)行政程序的參與，以督促行政機(jī)關(guān)為公眾提供更多的福利和服務(wù)。司法審查中的主權(quán)豁免原則也被放棄，受到不利行政決定影響的人可以直接以美利堅(jiān)合眾國(guó)為被告。　　由于過去從程序上和司法審查上限制行政機(jī)關(guān)的權(quán)力只能保障個(gè)人的利益不受行政機(jī)關(guān)的侵犯，但不能保證行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)符合公共利益，也不能保證行政機(jī)關(guān)可以為公眾提供更多的福利和服務(wù)，因此，有必要實(shí)行行政公開，以補(bǔ)充程序限制和司法審查的不足。1972年，國(guó)會(huì)制定了《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》，規(guī)定咨詢委員會(huì)會(huì)議必須公開。1976年制定《陽(yáng)光下的政府法》，規(guī)定合議機(jī)關(guān)的會(huì)議必須公開?！　∶绹?guó)行政法經(jīng)過60年代中期和70年代的改革后，直到現(xiàn)在，一直處于反思和改革狀態(tài)。這些變革的結(jié)果是將公共權(quán)力擴(kuò)展與國(guó)家干預(yù)的合法化，轉(zhuǎn)變?yōu)槭构綑?quán)力融合，以及使用私權(quán)力并通過市場(chǎng)機(jī)制達(dá)到公益目的方式合法化。美國(guó)的依法行政原則為：　　承認(rèn)法律的最高權(quán)威，要求政府依照法律行使權(quán)力，但法律必須符合一定的標(biāo)準(zhǔn)和包含一定的內(nèi)容，否則法律也可以作為專制統(tǒng)治的工具；　　為了保護(hù)公民的利益不受政府和官員的侵犯，還必須在程序方面對(duì)政府權(quán)利的行使加以限制，政府行使權(quán)力必須遵守正當(dāng)法律程序；　　法律規(guī)定的權(quán)力和程序必須執(zhí)行，為此，必須有保障法律權(quán)威、限制政府權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利的機(jī)構(gòu)。在法國(guó)行政法的發(fā)展過程中，行政法院（尤其是國(guó)家參事院即最高行政法院）發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，甚至可以說，行政法院造就了法國(guó)行政法，造就了法國(guó)的行政法治。法國(guó)的普通法院在歷史上所充當(dāng)?shù)慕巧欠▏?guó)獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)產(chǎn)生的重要?dú)v史因素。各高等法院擁有兩項(xiàng)重要的權(quán)力：法規(guī)登記備案權(quán)、具有法規(guī)效力的裁決權(quán)。依據(jù)第二項(xiàng)權(quán)力，高等法院的判決具有拘束力，這實(shí)質(zhì)上是司法機(jī)關(guān)在立法。1641年，國(guó)王通過圣熱爾曼敕令剝奪了高等法院對(duì)涉及王室和行政部門的案件的管轄權(quán)，而將這一權(quán)力交給了王室顧問團(tuán)。立憲會(huì)議于1790年8月頒布了《司法組織法典》，其中第2章第10條規(guī)定：“法院不得直接或間接地參與立法活動(dòng)，不得阻止或延緩立法機(jī)構(gòu)所頒布法令的執(zhí)行……違反本規(guī)定的相關(guān)責(zé)任人員將受到處罰。對(duì)于普通司法法院的法官而言，以任何形式干涉行政機(jī)構(gòu)的活動(dòng)都是一種罪行。上述迄今為止仍然有效的兩個(gè)條款使行政機(jī)關(guān)獲得了很大的獨(dú)立性，并且導(dǎo)致了法國(guó)所特有的行政糾紛解決專門機(jī)構(gòu)——行政法院的產(chǎn)生。公民對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法行為的申訴，只能向上級(jí)行政機(jī)關(guān)提出，由行政人員受理，國(guó)家元首掌握最后的決定權(quán)，這種制度稱為行政法官制。國(guó)家參事院的前身是舊制度下的國(guó)王參事院。國(guó)王參事院在大革命時(shí)期被廢除，1799年重建，成為國(guó)家參事院，即最高行政法院?！盵27]據(jù)此，拿破侖仿造舊制度下的國(guó)王參事院設(shè)立了國(guó)家參事院，作為國(guó)家元首的咨詢機(jī)關(guān)，同時(shí)受理行政案件。雖然《國(guó)家參事院組織條例》規(guī)定：“國(guó)家參事院對(duì)行政機(jī)關(guān)與法院之間所發(fā)生的爭(zhēng)議和業(yè)經(jīng)部長(zhǎng)作出決定的訴訟案件進(jìn)行裁決”[28]，但是在訴訟中，國(guó)家參事院僅有“保留審判權(quán)”，即公民不服行政機(jī)關(guān)的決定或認(rèn)為某一行政行為侵犯了自己的權(quán)利，他必須先向主管的部長(zhǎng)提出申訴，只有當(dāng)其對(duì)部長(zhǎng)的決定仍不滿意時(shí)，才可以向國(guó)家參事院提出復(fù)議申請(qǐng)，而國(guó)家參事院無權(quán)作出裁決，只能審理案件和向部長(zhǎng)的上級(jí)——國(guó)家元首提供解決方案，由國(guó)家元首作出最終的決定。后來根據(jù)有關(guān)法律，在各省也設(shè)立了省參事院，作為省長(zhǎng)的咨詢機(jī)關(guān)，同時(shí)受理省內(nèi)少數(shù)行政案件。訴訟委員會(huì)就行政爭(zhēng)議作出裁決，由國(guó)家參事院大會(huì)批準(zhǔn)后作為建議向國(guó)家元首提出。訴訟委員會(huì)于1849年改稱為訴訟組，這一名稱沿用至今。從此，國(guó)家參事院在法律上成為法國(guó)的最高行政法院。 　　1889年12