【正文】 類似于市場經(jīng)濟(jì)下私人企業(yè)同行的角色。再假定國有資產(chǎn)管理局可以有效管理成千上萬家國有企業(yè)（這一假定是非常不合理的，但目前暫時(shí)忽略這一因素）。相應(yīng)地，盈利指標(biāo)也構(gòu)成比國務(wù)院更高一級的機(jī)構(gòu)對國務(wù)院（總理班子）的評價(jià)指標(biāo)體系的重要內(nèi)容。這就涉及到兩種職能在評價(jià)指標(biāo)中的權(quán)重。相應(yīng)地，國有產(chǎn)權(quán)管理的壓力和動力就難以形成，至少難以確定壓力和動力的強(qiáng)度。金融財(cái)政政策的變動，國家產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整等等涉及國家宏觀政策的變動，如果宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有利，而不利于國有企業(yè)的業(yè)績，怎樣評價(jià)國務(wù)院及國資局的業(yè)績呢？國務(wù)院和國資局完全可以推托責(zé)任。同時(shí)也應(yīng)注意到，在國有企業(yè)業(yè)績因國家宏觀政策變動變得很差時(shí)，國有企業(yè)的高級經(jīng)理及國有企業(yè)集團(tuán)利益的代理人（行業(yè)主管部門及主管國有企業(yè)的綜合部門如經(jīng)貿(mào)委）有可能向國務(wù)院施加壓力，通過各種方式影響國務(wù)院的決策，使國務(wù)院采取利于國有企業(yè)但不一定利于宏觀經(jīng)濟(jì)及宏觀經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施的一些政策。 政府作為國有產(chǎn)權(quán)代表的上述問題也使它無法對國有企業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)實(shí)施有效的監(jiān)督和約束。因此，國務(wù)院管理國有企業(yè)首先要依靠行政系統(tǒng)，即使有專職管理國有資產(chǎn)的機(jī)構(gòu)，也是要并入行政系統(tǒng)的。其次，從對國有企業(yè)、特別是大型企業(yè)的經(jīng)營者任免來看，國務(wù)院的雙重角色也將影響經(jīng)營者的目標(biāo)函數(shù)，經(jīng)營者可能將宏觀經(jīng)濟(jì)政策變動對企業(yè)業(yè)績的不利影響作為推諉責(zé)任的理由。當(dāng)政府作為國有產(chǎn)權(quán)的代表時(shí)，國有企業(yè)或者出現(xiàn)管制過死，企業(yè)缺乏靈活性，或者缺乏約束，形成內(nèi)部人控制。 即使假設(shè)有一套合理而明確的有約束力的指標(biāo)體系，假設(shè)不存在因信息不對稱因素導(dǎo)致的指標(biāo)確定（如基數(shù)）不合理，政府對國有企業(yè)有完全信息，不存在“打埋伏”、“棘輪效應(yīng)”之類的問題，國有企業(yè)的業(yè)績也難以達(dá)到有效水平。合同的不完備性也使指標(biāo)體系顯得僵硬。設(shè)立授權(quán)投資機(jī)構(gòu)這種做法的目的是讓被授權(quán)機(jī)構(gòu)擁有生產(chǎn)經(jīng)營的一些權(quán)利（力），包括重大投資權(quán)。被授權(quán)企業(yè)與授權(quán)范圍內(nèi)其他企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系基本上可以明晰，但在被授權(quán)機(jī)構(gòu)層次上，所有者缺位問題并沒有得到解決。因此，這種做法仍然沒有解決政企分開問題，國有資產(chǎn)總委托人問題及相應(yīng)的誰來監(jiān)督和激勵(lì)的問題實(shí)質(zhì)上仍未解決。 　　 一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出建立國有資本經(jīng)營委員會（以下簡稱國資委，參見吳敬璉，1993；周小川等，1994），目的是使國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)能夠用盈利標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督和考核企業(yè)，使國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)能夠脫離具有社會經(jīng)濟(jì)管理職能的行政部門的控制。 國資委從行政部門獨(dú)立出來，“上級部門”——委托方——是誰呢？如果真正與行使社會經(jīng)濟(jì)管理職能的部門分離，實(shí)行商業(yè)化經(jīng)營，“上級部門”就不應(yīng)是國務(wù)院，而應(yīng)是全國人大。正是由于行政部門與經(jīng)濟(jì)部門的利益存在差異及沖突，才有行政過分干預(yù)和政企不分問題。而且，國資委的職能只在于從盈利角度監(jiān)督企業(yè)運(yùn)作。 國資委有能力管理上萬家國有企業(yè)嗎？根據(jù)管理幅度原則，國資委直接管理的國有企業(yè)應(yīng)是有限數(shù)量的。對比國際上一些企業(yè)集團(tuán)的組織模式，即母公司通過持股控制一些子公司，這些子公司分別是眾多孫公司的母公司，這種對國資委管理格局的設(shè)想沒有理由不成立。一個(gè)有上萬家企業(yè)的企業(yè)集團(tuán)，其內(nèi)部運(yùn)作效率無論如何都是值得懷疑的。因此，如果國資委管理數(shù)千家、乃至上萬家企業(yè)，無論是國資委的管理效率還是企業(yè)效率，肯定不會令人滿意。這意味著，國資委成立后的一項(xiàng)重要任務(wù)是把大量交易活動外部化，通過市場為一些國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)尋找買主。對經(jīng)營者來說，盡管他的直接收入不太多，但可利用的在職消費(fèi)如良好的辦公設(shè)施、旅行等，還是相當(dāng)多的，因而能夠起到較好的激勵(lì)作用。 由此可以認(rèn)為，如果所屬企業(yè)相對較少，國資委是可以運(yùn)轉(zhuǎn)的。具體做法一是參照國際上國有企業(yè)管理模式，二是可參考深圳、上海等地國資委（國資經(jīng)營公司）的轉(zhuǎn)軌經(jīng)驗(yàn)。同樣重要的是，為了防止經(jīng)營管理的行政化，應(yīng)只有一個(gè)全國性的國資委，在各省不設(shè)分支機(jī)構(gòu)。可以考慮的方式有：（1）劃分中央與地方所有；（2）實(shí)行機(jī)構(gòu)持股或法人持股。在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，判定誰擁有資產(chǎn)的最重要依據(jù)是看誰擁有剩余控制權(quán)或／和剩余索取權(quán)。它們事實(shí)上成為地方國有企業(yè)的所有者，有權(quán)處置、并已經(jīng)開始處置地方國有企業(yè)。不過，這種方式并沒有解決政企不分問題。改革開放以來，機(jī)構(gòu)持股式股權(quán)多元化得到了較大發(fā)展，通過這種形式組建的公司逐漸增多。盡管這樣組成的企業(yè)從終極所有者層次上看仍有可能是國家，股權(quán)代表仍可能由行政部門委派，因而仍存在政企不分問題，但從集團(tuán)公司層次上看，股權(quán)多元化使任一行政部門都不能利用自己的股權(quán)地位干預(yù)企業(yè)事務(wù)，因而起到了弱化行政干預(yù)的作用。日本在二戰(zhàn)前的企業(yè)所有權(quán)結(jié)構(gòu)是股權(quán)高度集中于財(cái)閥家族手中，財(cái)閥家族通過控股公司控制企業(yè)。當(dāng)時(shí)，股票主要流向個(gè)人，股權(quán)結(jié)構(gòu)中個(gè)人股占多數(shù)（60%以上）。交叉持股基本上是原財(cái)閥控股公司解體后原財(cái)閥系統(tǒng)重新加強(qiáng)聯(lián)系的一種形式。 因此，無論從中國轉(zhuǎn)軌中的經(jīng)驗(yàn)還是從國際上由統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)展企業(yè)交叉持股是解決控制權(quán)過分集中的一個(gè)有效途徑，可以作為解決政企不分問題的一種嘗試辦法。考慮到中國目前的國有企業(yè)改革與重組格局，構(gòu)造交叉持股模式可以采取近期與遠(yuǎn)期兩類措施： 近期措施：（1）結(jié)合結(jié)構(gòu)調(diào)整，在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、 技術(shù)結(jié)構(gòu)類似的企業(yè)首先實(shí)行專業(yè)化重組，形成單個(gè)企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)與技術(shù)裝備結(jié)構(gòu)專業(yè)化，若干企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)與技術(shù)結(jié)構(gòu)互相補(bǔ)充的局面，這若干企